自由贸易试验区实施监管沙盒的可行性与制度设计

[摘要] 面对蓬勃发展的金融科技，传统刚性监管规则已不能适合快速发展的金融科技，需要以试点的方式探索动态的适应性监管方式。作为监管科技的一种工具，带有试验性质的监管沙盒有必要在自由贸易试验区实施，不仅其运行理念与自由贸易试验区理念相契合，而且其生长环境也与自由贸易试验区的现实基础相吻合。应依托自由贸易试验区，以技术应对技术，构建适应性监管理论，明确以中国人民银行为沙盒运行的监管主体，充分发揮自由贸易试验区已有的行政体制和综合监管平台的作用，并在各个环节以开放性、前瞻性原则审视监管沙盒的运行，最终形成具有中国特色的金融科技监管体系，用柔性的制度去匹配动态与多变的金融科技。

[关键词] 自由贸易试验区  监管沙盒  金融科技  监管科技  适应性监管

[基金项目] 本文为河南省商务厅课题“河南自贸试验区开展新一轮改革开放和制度创新前瞻性研究”（编号为2019-ZM-T17-02）的阶段性成果。

[作者简介] 张龙，对外经济贸易大学法学院博士研究生，研究方向为经济法、金融法。

[中图分类号] D922.28

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）03-0134-15

金融科技①的动态性与多变性，使监管者面临需要不断平衡确定性和弹性关系的挑战。传统监管中确定性的成文法规则及其固有的法律理念，在调整当下运用金融科技进行金融交易的主体的法律关系时，往往捉襟见肘。②然而，当危机出现后，“运动式监管”又会导致采取“打补丁式”的规则和指引，并依赖不断扩大法律解释来应对新型金融所带来的问题。面对这样的局面，如何恰当地协调金融规则与金融创新之间不同步的状况？根据过往积累的经验，我们可以从中国在渐进式改革道路上总结出的方法论——“政策试点”①——中获得启发。它是中央政府通过顶层设计，授权“先行先试”，通过行政试验和暂行条例的形式进行实践，探索经验与教训，并最终建立整体性、创新性的全国政策。②监管沙盒的运行理念与其理念恰好一致，强调“试验—推广”。③中国目前推行的自由贸易试验区，正是“先行先试”理念的代表，不仅在政府职能改革方面取得了显著成就，也对现行法律框架有一定程度的突破④，能够成为监管沙盒的生长土壤。依托自由贸易试验区，为监管沙盒的实施提供制度供给，是当下金融科技监管的重点。

一、 现实的冲击：金融科技蓬勃发展，监管创新势在必行

（一） 金融科技的迅猛发展受到市场和政府的重视

随着人工智能、云计算、区块链等新兴技术不断对金融业态改造，新产品、新业务使得跨行业、跨地区的联系更加紧密，金融机构从业务到场景、从前台到后台、从内部流程到外部环境都发生了改变。金融科技企业对传统金融行业的颠覆式创新⑤，势头迅猛且持续高速发展，在短短的几年内，从不受重视的“小而分散”的边缘市场，发展到能够与传统大金融机构相比肩的规模。毕马威发布的《全球金融科技100强（2019）》⑥报告指出，中国金融科技公司继续引领世界，其中蚂蚁金服、京东数字科技、度小满金融分别占据第1、2、6位。艾瑞咨询发布的《2019年中国金融科技价值研究报告》⑦指出，中国国内金融科技行业技术资金投入在2018年达到了2297亿元，预计从2019年到2022年将会以年均15.1%的速度增长。

金融科技的发展不仅受到市场的追捧，而且也被政府重视，政府积极出台扶持政策。2017年5月，中国人民银行成立了金融科技委员会，旨在加强对金融科技工作的研究、规划与统筹协调。2018年10月，中关村科技园区管理委员会、北京市金融工作局、北京市科学技术委员会联合发布《北京市促进金融科技发展规划（2018—2022年）》，推动在北京金融科技与专业服务创新示范区探索“监管沙盒”试点和“金融风险管理试验区”。2019年1月，国务院发布的《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》（国函〔2019〕16号）对各个城区的金融科技发展做出了明确的定位。2019年6月的第十一届陆家嘴论坛上，中国人民银行行长易纲在讲话中指出：“未来，全球金融增长点在于金融科技，国际金融中心竞争的焦点也在金融科技。”①2019年8月，中国人民银行发布《中国金融科技发展规划（2019—2021年）》（银发〔2019〕209 号），更是为金融科技发展做出了顶层设计。2019年10月，中国人民银行上海总部向辖区内金融机构印发《关于促进金融科技发展支持上海建设金融科技中心的指导意见》（银总部发〔2019〕67号），推动金融科技应用创新试点项目的发展、横向交流、成果共享，积极探索金融科技监管创新，推动上海成为具有全球竞争力的金融科技中心。

（二） 金融风险泛化，危机呈现新形式

金融科技的新兴技术已经渗透到金融行业，不仅优化前台服务方式，也聚焦于中后台业务运行，深刻地改变了金融行业的供给主体、业务模式和消费群体。②然而，事物总是具有两面性，在享受技术带来便利的同时，也应该看到效率与创新导致了金融风险在量和质的变化。从风险传递方面来看，金融科技在构建新业态、提升服务质量、促进创新方面发挥重要作用的同时，也加快了风险的传递。风险不仅在金融系统内部的不同金融行业之间传递，也在金融系统外部非金融行业与金融系统内部之间传递，从而导致金融风险的泛化。③从危机表现形式来看，危机并没有因技术的进步而消失，反倒由于更快的传导性引发了更强、更广的破坏性。同时，金融科技大多应用在不被传统金融机构所重视的边缘市场，又提高了风险的隐蔽性。例如，在P2P模式的风险并未暴露时，人们普遍认为该模式解决了长尾市场的金融贷款需求，并一度将其评为有益的金融创新。但短短几年时间，从野蛮生长到风险蔓延，频发的暴雷事件对金融系统产生了巨大冲击。

（三） 传统监管的革新方向——监管科技

因为金融领域采用了新兴技术，所以金融行业的渠道和形态都发生了改变，调整创新与监管规则之间的平衡，需要监管部门对监管理念和方式进行革新。从监管的角度来看，金融科技的应用不仅使监管对象呈现跨行业、跨地区的多元化特点，也使监管机构的主体责任界定难，还导致金融违法行为认定难。不但监管机构在新兴科技投入和运用上受到政治体制的约束，而且金融机构天然逐利的内生动力，导致监管机构很难在科技运用上与金融科技企业保持同步。①但是挑战也孕育着机遇，金融科技的动态与多变不仅是风险的来源，而且也会成为监管变革的机遇。②为使监管能够具有持续性、实时性，监管者打造的以技术为支撑的监管基础设施——“监管科技”——应运而生。③其体现的是监管与科技的融合理念，是金融监管部门对金融科技崛起的回应，标志着新的金融监管范式转变运动的开启。④进一步来说，面对新要求、新挑战，监管科技工具的典型——监管沙盒——正是融合理念监管范式的合作主义实践，通过搭建监管者与被监管者之间的沟通路径，以容许试错的“安全空间”为支撑，力求在风险防控与金融创新之间寻求动态平衡。⑤这种新型监管科技手段，很有可能成为支持监管科技未来发展的最佳方式之一⑥，为新产品、新业务的跨业跨区监管提供新思路。

二、 革新的尝试：监管沙盒的内在机理与内生性问题

（一） 监管沙盒的内在机理

从运作机制来看，运作过程注重监管者与被监管者的实时动态沟通，在互动中节约了双方的成本。监管沙盒的运行有准入、测试、评估等环节。具体而言，监管机构对申请的项目进行审核，为审核通过的项目制定有针对性的测试方案并进行测试。在测试的过程中，会同被监管者、行业协会、技术专家等多方主体对测试项目进行合规性指导。如果测试项目经评估达到预期结果，则投入市场之中。在整个运作过程中，监管机构成本与被监管机构成本也都有所降低。监管机构是在一个真实可控环境中对项目进行监管，与传统的需要集中多方力量的专项整治式监管相比，这极大地降低了监管成本。同时，监管沙盒还能够帮助机构深入理解监管框架，缩短了适应监管规则的探索时间，降低了成本。当项目存在巨大风险时，可以立即中止项目，被监管机构直接止损。

从监管关系来看，合作主义监管范式的监管沙盒承认政府单向管控的局限性，强调政府和企业之间的互动关系，强调以良性的制度化的框架为纽带，形成多元主体协同治理机制。⑦传统的“命令——控制”监管模式，使监管者与被监管者处于一种对立的关系当中。监管沙盒在促进监管者与被监管者之间的合作方面具有现实意义。一是有效地改善监管规则。现行的监管规则，在对待金融科技创新时，容易产生两种结果：由于不符合现行监管规则下的审批或备案程序，业务完全被叫停;由于在分业监管体制下，监管机构不能有效划分新业务的监管职责归属，无具体监管规则可以适用而产生监管套利。①监管沙盒能够帮助监管者深入了解测试项目，判断哪些规定阻碍了金融创新或将造成监管套利，从而进行调整。②二是较好地平衡利益诉求。监管机构维护金融业稳健运行的立场，与金融机构追求最大利润的目的，一直较难调和。监管沙盒能够成为两者沟通协商与调和各自诉求的平台，使前者较充分地考虑后者追求利润的诉求，并激励和协助后者在合法的界限内追求利润。

从监管规则来看，监管沙盒具有金融监管部分豁免的属性。英国是全球率先推出监管沙盒的国家，英国金融行为监管局对通过申请的项目，根据不同项目情况进行有限的监管豁免，使其能够在与部分刚性监管规则相冲突的情况下运行。监管沙盒不是任由项目突破法律边界发展，出现问题后再治理，也不是事先完全限定框架，而是在监管者与被监管者充分沟通的情况下，保障风险在可控的范围内给予一定规则的豁免，为创新预留了空间。③对此，国内的监管层面也认同监管沙盒的运行需要监管豁免。中国人民银行金融稳定局有关负责人曾在2019年两会期间表示，根据国际上已有监管沙盒运行机理来看，监管沙盒的运行不仅需要“缩小版”真实市场，还需要“宽松版”监管环境，并进一步指出，自由贸易试验区同时符合这两项条件。④

（二） 中国版监管沙盒的初步尝试

监管沙盒成为全球应对金融科技的监管手段，中国监管机构也适时推出中国版监管沙盒。2020年1月14日，中国人民银行营业管理部发布《金融科技创新监管试点应用公示（2020年第一批）》，这意味着中国版监管沙盒的正式推出，标志着监管层在金融科技监管方面迈出了关键一步。中国版监管沙盒初级阶段的尝试有两个特点。一是持牌机构参与是主流。6个被纳入试点应用的产品中，有4个产品由持牌机构单独研发，有2个产品由持牌机构与金融科技企业共同研发。⑤虽然在现阶段中国版监管沙盒刚起步的情况下，持牌机构进入试点是主流，但是脱颖而出的2个金融科技企业参与研发的产品，表明了非持牌金融科技企业进入的可能性。合作研发不仅在金融创新中有利于金融科技企业解决合规问题，也有利于提高持牌机构的创新能力。二是产品筛选较谨慎。首批的试点应用除了事前设计风险补偿机制，还有一大特点，就是“消保前置”。项目入箱之前，需经过专家和消费者的评判，对于争议过大、存在重大风险的，不予以进入。①

（三） 监管沙盒的内生性问题

监管沙盒是一种全新的复杂监管工具，收益与风险并存，其可能面临的内生性问题有如下五个方面：第一，测试的项目准入标准偏向于原则性，过多的申请会造成监管资源的浪费。实施测试的监管主体一般只是对申请条件规定了原则性的标准，以应对具有不确定性的创新性项目，但是可能导致申请测试的项目较多，消耗了监管机构的资源。第二，经筛选进入测试的创新项目是否真正符合终端为消费者的应用场景。②监管沙盒的实施主体均为金融监管部门，而当下的金融监管是基于传统金融监管框架设计，金融监管部门难免会以旧的监管思路去应对新的监管难题，评判出的项目能否在风险可控的情况下为终端的消费者提供便利？第三，测试过程的沟通机制，有可能会出现“监管俘获”③的风险。监管沙盒的运行，注重监管机构与被测试项目的沟通，一方面为监管者提供实时的数据以便评估和监测风险，另一方面为被测试项目将来在市场上推广时能够获得相应的监管豁免或者有助于获得牌照。然而，在这个过程中，風险可能会因项目的精巧设计而被隐藏，或者说服监管者，以被测试项目的相关指标来为后续进入的产品设定门槛。第四，数据样本选择的偏误将影响测试结果，测试具有局限性。④在设计之初，监管沙盒需要在一个“安全环境”内运行，其与真实的市场存在一定差距，有可能会因测试样本较少，造成对结果评估不够全面。⑤同时，监管沙盒机制要求消费者了解测试项目的风险，而在真实的市场中，消费者对金融风险的认知水平并不一致。对一个创新项目来说，这将存在消费者被“刻意挑选”⑥的情况。当受测试的消费者样本出现偏误，即“消费者样本偏误”，会因削弱了差异性导致测试结果不准确。第五，由于测试时间有限，风险可能在测试期间并未暴露。例如，P2P行业，按照其期限错配的庞氏骗局经营方式，风险在长期运行后才暴露出来。

三、 监管沙盒在自由贸易试验区实施的必要性和可行性分析

（一） 发展的需要：自由贸易试验区金融业务多元，金融监管改革成关键

双循环格局需要自由贸易试验区，而自由贸易试验区成功的关键即是金融监管改革。首先，中国自由贸易试验区的继续开放，而且不断更加开放的态度，是应对当下日益复杂国际形势和疫情冲击的重要举措，有助于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。①其次，自由贸易试验区试验成功先是要实现国内外企业投资的增加。以上海自由贸易试验区为例，位于上海自由贸易试验区内的陆家嘴金融城，不仅拥有数量众多的内资和外资金融机构，而且管理的资产规模也占有全国资产规模的较大部分。②在2020年的上半年，上海自由贸易试验区内的保税区仍然吸引合同外资25亿美元，同比增长达到了20.41%，其中还有93家存量企业进行了增资。③再次，在众多金融机构和企业的持续入驻和投资后，势必有多元化的金融需求。為支持企业发展，金融创新就会成为支持自由贸易试验区发展的关键因素。最后，金融开放涌现多元化金融需求，自由贸易试验区更需要金融监管改革为金融稳定提供保障，尤其是在大量外资金融机构进入自由贸易试验区之后，自由贸易试验区的金融市场多样性增强，例如跨境资金流动的增加、离岸金融业务等，防范系统性风险的难度也将会比其他地区更大。因此，在新的金融改革工具中，监管沙盒能够解决传统金融规则滞后性与金融创新高速演进的“步速问题”，正适合自由贸易试验区金融创新不断涌现的现状。④

（二） 理念的契合：植根于自由贸易试验区建区理念中的先行先试

自由贸易试验区“立法试点”的理念能够调和新现实与旧法律之间的矛盾，与监管沙盒实施理念契合。⑤自由贸易试验区自成立以来，一直在贯彻“先行先试”。从制度层面来看，中国（上海）自由贸易试验区的制度演进有如下三个方面的层层递进。首先，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提到，自由贸易试验区的指导思想是“坚持先行先试……”，并在金融领域制度创新的章节中，再次提及“先行先试”。其次，国务院在下发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（以下简称《深化方案》）的通知中，要求上海市人民政府和有关部门要“加强协调，支持自贸试验区先行先试”，同时《深化方案》又一次强调坚持先行先试的指导思想。最后，国务院最新发布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》进一步提出“先行先试金融业对外开放”。可见自由贸易试验区金融业坚持先行先试的思想一直都在其建区的根本理念中。从立法层面来看，上海市人民代表大会常务委员会作出了《关于在中国（上海）自由贸易试验区调整实施本市有关地方性法规规定的决定》①，为自由贸易试验区先行先试提供了法律的保障。自此，从制度到法律的顶层设计层面，奠定了全方位支持自由贸易试验区先行先试的基础。

传统刚性监管规则已不能适应快速发展的金融科技，需要以试点的方式探索动态的适应性监管。②监管沙盒不仅具有有限金融监管豁免的属性，而且自身就是一种监管的新尝试，这与自由贸易试验区有权调整部分法律的“立法试点”和“先行先试”的理念一致。③区域金融改革试点一直是金融改革的一个重要维度。有重点、有目的地推动部分地区进行金融改革试点，采取“先试点、再总结、后推广”的模式，能够充分调动地方的积极性，为全国金融改革积累经验。④我国自由贸易试验区已发展多年，全国人大常委会授权国务院在自由贸易试验区暂停实施或调整部分法律规定，赋予了自由贸易试验区先行先试的先决条件。自由贸易试验区在多方面都有较为丰富的试点经验，完全有作为金融科技和监管科技“试验田”的基础。⑤

（三） 实践的检视：自由贸易试验区金融创新环境与成果助力监管沙盒实施

近年来，自由贸易试验区金融业发展迅速，正是外部监管和自身创新相辅相成的结果。依托良好的政策环境和区内的金融创新案例，金融创新有了迅速发展的空间，金融监管有了理念革新和监管方式转变的助力。

政策支持金融发展。以中国（上海）自由贸易试验区为例，中国人民银行、商务部、银监会等七部门联合发布《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点  加快上海国际金融中心建设方案》（以下简称《建设方案》），在中央层面进一步支持金融发展。《建设方案》不仅涉及人民币资本项目可兑换、扩大人民币跨境使用等面向国际金融市场的金融服务业改革，还要求构建适应自由贸易试验区发展和国际金融中心建设联动的金融监管机制。《建设方案》提到“试点措施与行政法规、国务院文件、国务院批准的部门规章等规定不一致的，依照程序提请国务院作出调整实施决定”①，赋予了自由贸易试验区金融监管一定的自由裁量权。随后，上海市印发了《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》，强调了全面覆盖、跨界协作、监测分析的综合监管能力，要求全面覆盖经营机构、全面覆盖金融产品、全面理顺监管分工。总的来说，上海自由贸易试验区在金融监管改革方面，有针对金融科技监管的理念革新和围绕数据化来监管机构和产品的趋势。

创新案例频现，成果显著。自第一批自由贸易试验区成立以来，上海自由贸易试验区已陆续发布了十批共计130个金融创新案例，涉及多方面的创新。福建自由贸易试验区发布80个金融创新案例，天津自由贸易试验区发布62个金融创新案例，广东自由贸易试验区发布44个金融创新案例。②创新案例涉及金融市场、监管、服务、产品、投资、机构等方面创新。以中国（上海）自由贸易试验区为例，在金融市场的创新方面，第九批的金融创新案例“纸浆期货上市”，是目前全球唯一以实物交割的纸浆期货合约;在金融科技监管创新方面，第五批的金融创新案例“自由贸易试验区银行业务创新监管互动”，为上海市银监局首创，通过设立绿色政策通道，允许自由贸易试验区银行业金融机构试点开展非行政许可类的新产品、新业务。总之，各自由贸易试验区的金融创新有持续蓬勃发展的势头和基础。

自由贸易试验区与监管沙盒相互成就。一方面，自由贸易试验区的政策环境和创新案例，能大幅提升监管沙盒的项目申请数量，从而使监管沙盒完善准入、测试、评估等环节。这好比“数据与模型”的关系，申请主体是数据，监管沙盒是模型，数据不断地训练模型，模型也不断调整以提升准确性，这在一定程度上提升了监管机构的审慎监管能力。另一方面，完善自由贸易试验区的监管沙盒，促使更多金融创新项目为获得更高的可信度，到自由贸易试验区申请进入监管沙盒测试，从而增加入驻自由贸易试验区金融企业的数量，提高金融服务质量，进而为自由贸易试验区的整体发展提供保障。

（四） 自由贸易试验区实施监管沙盒的优势

中国人民银行金融稳定局有关负责人曾提出，监管沙盒的试点实施，应注重在监管部门间建立定期交流机制，以增进监管经验，探讨完善机制;在监管部门间共享测试企业数据，以适时调整政策与监管的实施;建立跨区域联合测试机制，以组成跨地区的消费者测试群体，多地同时进行测试。③针对监管层对监管沙盒长期的设想，若在自由贸易试验区试行监管沙盒，其自身的有利条件符合未来监管沙盒的发展方向。具体来看，自由贸易试验区试行监管沙盒有五点优势：第一，自身制度环境有利于金融创新，能够提供丰富的样本，与监管形成良性互动。自由贸易试验区的金融创新环境，有助于产生金融新需求。监管者能有条件从新渠道、新需求中，感知到新旧事物的本质区别和交互作用。①第二，有跨区域市场的基础。目前已有18个地区获批自由贸易试验区，在其中一个自由贸易试验区申请测试的项目②经一段时间的测试后，为获得更多维度的数据，可推广到其他自由贸易试验区试行。第三，各自由贸易试验区的优势行业不一，可提供多种情景的金融市场环境。18个自由贸易试验区各自依托当地比较优势制定发展规划，对接国外市场，能够供给丰富的样本数据，契合金融科技多元化发展的诉求。第四，自由贸易试验区有对综合监管数据进行整合的条件。自由贸易试验区有顶层设计的支持，较易整合区域内促进发展的力量。各部门在自由贸易试验区管理单位的领导下，能够落实某一计划，积极配合和交流。具体来看，各自由贸易试验区正在建设的“事中事后綜合监管平台”正是整合各部门监管数据的具体举措，平台定位为政府各管理部门信息共享的大数据平台，能够为监管沙盒的实施提供底层的数据支持和自动化监管的条件。第五，面对金融科技天然的跨境属性，开放程度越高的自由贸易试验区有越广阔的市场，获得的经验也能为将来的国际化合作奠定基础。一方面，在金融科技的助推下，全球金融业的联系越来越紧密，外资利用自由贸易试验区的便利条件助力金融科技的跨境发展。另一方面，各国际组织都在加强成员国之间的金融监管合作，各自出台有关金融科技监管的指引。对此，如果中国想在日后的国际金融监管合作中有更多的话语权，就应当迎合金融科技的跨境属性，总结自由贸易试验区的监管经验，以此推动国际金融监管合作。

四、 自由贸易试验区实施监管沙盒的制度设计

在扩大开放和复杂国际局势的背景下，结合中国金融科技创新发展趋势、现行金融监管体系和金融监管改革理念，建立具有中国特色的监管沙盒，正是对“增强金融服务实体经济能力、打好防范化解金融风险攻坚战的内在需要和重要选择”③的回应。根据自由贸易试验区实施监管沙盒的优势，相关管理部门应解决监管沙盒的内生性问题，让监管沙盒在自由贸易试验区实施。

（一） 以技术应对技术，建立适应性监管理念

金融科技的广泛应用对金融风险有三个方面的影响：金融科技巨大的算力提高了交易效率，自动化、高速度、高频率的交易加剧了技术操作风险;信息技术增强行业内部和企业之间的互联性，数字化与集中化的金融业加剧了数据安全风险;技术发展方便获取信息，监管缺位、大数据“杀熟”加剧了信息不对称风险。①不难发现，这些风险都是技术带来的。将新业态归入现有金融监管框架中，新业态会承受较大的压力;若没有可以套用的规则，金融新业态会野蛮生长，最终会出现“严管即死、放手即乱”的局面。

刚性的规则并不能很好地适应动态性的金融科技，金融科技需要一个具有适应性的监管理论。适应性监管理论正符合此要求，该理论将金融监管本身作为一个不断调适的过程，具有赋予监管者更多自由裁量权、强调与监管对象持续互动、允许试错的特点，能够应对金融科技的技术性所引发的风险。②技术的演化速度是指数级的，而监管一直受到传统栅栏式、运动式监管和“自上而下”监管路径的固有思维影响，范式革新总是落后于技术发展。监管沙盒是融沟通、合作、主观能动性为一体的监管工具，其理念与适应性监管有天然的契合性。面对当下蓬勃发展的金融科技，监管者要以拥抱技术的态度，通过监管沙盒与被监管机构建立一种合作机制。在测试过程中，我们要识别金融科技新产品，捕捉金融科技的演化方式，进行监管创新，使之与金融创新同步发展。③

（二） 明确央行为监管沙盒的监管主体，充分发挥自由贸易试验区领导小组的协调作用

从协调贯彻和技术能力来看，央行为实施监管沙盒的主体的不二选择。目前北京市实施监管沙盒的主体是中国人民银行营业管理部（北京），为政策实施的一致性，自由贸易试验区的监管沙盒实施也应当由本地央行分行来主导。国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳会”）办公室设在中国人民银行，央行可通过金稳会就沙盒的实施协调其他监管部门，在沙盒运行过程中形成合力。譬如，申请进入监管沙盒的项目可能会涉及银行、证券或保险等业务类型。监管沙盒要求被测试主体要有完备的消费者保护方案，但是各业务类型的消费者权益保护标准不一，由央行牵头，有助于协调在类似监管规则中不同的刚性标准。鉴于监管沙盒的技术性和数据属性，中国人民银行不仅设有科技司、金融市场司等部门，而且下设中国人民银行征信中心、中国人民银行金融信息中心等数据中心，并正在筹备建立国家金融基础数据库，从技术支持能力上来看，本地央行分行来主导最合适不过了。

为保障自由贸易试验区监管沙盒的顺利实施，还需充分发挥自由贸易试验区领导小组的协调作用。我们检索各个自由贸易试验区的机构设置情况可以发现，每个自由贸易试验区都设有“推进工作领导小组”，并且当地央行分行行长都在领导小组内。这种情况下，央行分行与各部门有能够定期协调的平台。虽然领导小组下设的自由贸易试验区管委会在机构设置上和当地央行分行没有隶属关系，但是自由贸易试验区管委会有动力协助央行分行做好监管沙盒的试验。自由贸易试验区的发展规划涉及金融创新以支持产业发展，而金融监管改革对金融创新的重要性不言而喻。

（三） 开放性地运行监管沙盒，引入多元主体参与，充分发挥综合监管平台的作用

监管沙盒存在内生性问题，为提高最终评估结果的公正性与准确性，整个监管过程需要多方配合参与。设立多方主体能够参与进来的机制，从准入、测试、评估环节去衡量是否足够开放，充分考虑可能涉及的利益主体，引入能够为相关环节提供建议的外部主体。譬如，可能存在监管主体懂规则但是由于不了解终端消费者而不能评判是不是真创新，测试项目主体懂技术但是由于不适应规则而无法调适项目，消费者知道需求但是由于不了解技术而不懂风险。为解决各主体存在的问题，很有必要以开放的态度引入更多的外部力量。如果监管的项目专员仅与测试项目的技术人员沟通，那么可能会片面地理解测试项目，造成评估结果的偏差。为避免这种情况，不但要考虑相关利益主体的诉求，还需要引入外部主体以辅助测试，在各个环节都应以开放性原则来审视，多维度地进行通盘考虑。

事前适当增加申请测试主体的多样性。金融科技与传统金融行业结合后，形态多样，况且传统金融行业混业经营现象明显，不应只授权某一金融行业进入测试。借助自由贸易试验区的创新案例，逐渐增加非传统金融机构进入测试。金融科技创新使传统上需要依赖持牌金融机构的金融服务，可以由非持牌金融机构或科技企业提供。①非持牌金融机构或科技企业没有传统持牌金融机构在原有业务上的路径依赖，决策更灵活，创新动力更足。因此，如果监管者要更好地应对金融科技创新，那么不能只准许传统持牌金融机构进入监管沙盒进行测试，可以分步骤地增加多样性的申请测试主体。要继续坚持引入非持牌金融机构或科技企业与传统持牌金融机构共同参与项目的开发。合作的方式也能为初创企业参加测试筹措消费者保护方案所需的资金，减轻初创企业测试成本。在监管沙盒制度逐渐完善时，再适当增加非传统金融机构测试项目的比例。循序渐进地放宽测试主体类型，有助于监管机构掌控风险，逐渐与金融科技共同发展。准许自由贸易试验区外资金融机构的项目进行测试。自由贸易试验区鼓励外资金融机构入驻，不能仅让外资参与中国金融市场交易，更要深度挖掘外资金融机构对中国金融监管多方面能力的提升作用。秉承金融开放的理念，逐步允许外资金融机构进入测试。在初期，为降低潜在的风险，应采取外资与国内持牌金融机构合作的方式进行测试。待模式成熟之后，允许外资金融机构单独作为申请测试主体。

事前尽可能确立能申请测试项目的标准。第一，通过自由贸易试验区“事中事后综合监管平台”发布信息，在不涉及商业秘密的情况下，公示进入测试的项目及相关信息。通过综合监管平台公示相关信息，能够起到引导创新发展方向的作用，为拟申请的项目指明创新方向。将未通过准入的项目的原因对外予以公示，列明是技术不成熟、风险防控体系缺失等具体原因而未被允许进入测试，也同样起到为拟申请项目指明改进方向的作用。第二，建立负面清单。多样性的测试项目能提高监管机构多维度的监管水平，应对跨界跨业的金融创新，能增进测试项目彼此之间的竞争，在完善自身合法性的同时，也为金融消费者带来福祉。但是开放并不等于放手。应结合国内外金融监管和金融行业发展情况，监管部门对可进入监管沙盒的项目，采用负面清单模式，引导金融创新健康发展。例如，时下大热的虚拟货币业务，国内监管部门多次出台文件，提示防范风险①，应暂时禁止此类业务，将其列入负面清单。

事中利用自由贸易试验区“事中事后综合监管”，实现多元共治。多元共治，强调的是多方主体参与，以获得更公平公正、高效安全的效果。在沙盒内部，通过综合监管平台的内部入口，项目专员和行业协会进行互动。一方面，监管部门指派一个特定的项目专员与申请测试主体的项目专员进行对接，不仅便于监管部门实时掌握项目运行情况，也有助于对测试项目及时进行调适。项目专员通过全程跟踪测试，能够发现市场上尚未获得批准的新技术，找到介于传统与创新之间的媒介，掌握金融科技发展的方向，促使监管规则的更新。另一方面，存在于监管与企业之间的行业协会，凭着专业性更强和能够整合各企业间差异化诉求的特性，出台的各项标准和规则能够更契合产业发展的实际需要。②对此，行业协会还可组建顾问团队，邀请行业协会成员对测试项目进行市场发展方面的指导，解读所应用的技术，从而使测试更贴近真实市场，并增强对测试项目技术本质的理解。

在沙盒外部，通过综合监管平台的外部入口，相关部门对外定期公布正在测试项目的情况。一方面，对于拟申请测试的主体来说，通过公布的内容，能够更直观地了解到监管沙盒运行模式，提前调整项目以获得进入测试的资格，也利于节省监管成本。通过外部互动平台，拟申请测试的主体能够站在行业的角度，对正在测试的项目提出建议，帮助监管者以技术应对技术的方式，更全面地了解被测试项目。另一方面，便于引入公众监督，毕竟最终的使用者是消费者，能够让更多的消费者在测试过程中提出意见，帮助判断被测试项目是否能增加消费者福祉，是否存在暂未发现的风险，降低“监管俘获”的可能性。

事后构建多维度的评估体系。测试结束后，申请测试主体向监管主体提交一份全面的书面报告，由监管主体组织其他协同部门组成评估小组，共同对最终报告进行评估。评估环节没有明确的标准，需要对项目自身运行情况进行准确评估。一方面，评估人员构成要多元。评估小组成员应包括此项目的专职监管人员、科技部门相关技术人员、行业协会顾问、参与项目的消费者代表等。另一方面，评估材料要多元。在测试过程中，不仅要考虑通过综合监管平台获取的外部评测信息，还需要嵌入项目的数据化程序所提供的量化评价结果。依据一手资料对项目做定性分析，解读量化的数据信息做定量分析，最终评估项目是否继续推广或调试后如何推广。

（四） 前瞻性地设计监管沙盒，捕捉金融科技发展

当前金融科技主要结合的技术类型有云计算、大数据、人工智能、区块链。研究这四种技术的底层逻辑就会发现，它们都是以数据为基础的。①云计算的整个基础设施是围绕数据中心而建立的;大数据是基于数据进行采集、存储、计算、分析的;人工智能应用在金融领域时，用机器代替人类的认知也依然基于金融行业沉淀的大量金融数据进行机器学习或神经网络学习;区块链是一种分布式数据库解决方案，本质依然是数据。由此来看，数据是基础，金融科技的最大公约数就是数据。②因此，數据能够成为金融科技监管的一个前瞻性着眼点。以数据为核心，构建实时动态的监管程序，并将数据加以合理扩大化的利用，是一种有效的解决办法。

事前嵌入数据化监管程序。根据前瞻性原则，借助创新项目进入监管沙盒的契机，在项目中嵌入数据化监管程序③，不仅可以连续地掌握测试项目情况，也为未来的适应性监管提供条件，为后续持续监管提供可能性。《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》中提到的“科学运用大数据”，进一步提倡数据跨地区、跨部门、跨层级的共享，建设全国一体化的大数据中心体系④，此规划恰可在自由贸易试验区内初步实施。自由贸易试验区负责统筹协调的领导小组，能够牵头实施数据共享工作。自由贸易试验区的建设目标之一就是实现贸易业务的便利化，需要各部门数据的共享，目前各自由贸易试验区正在建设的综合监管平台已初具雏形。自由贸易试验区试行监管沙盒，有了一个平台能够调动多个部门协作。由此看来，自由贸易试验区自身功能的实现、管理的架构、共同的任务，易于在金融科技新项目的测试阶段得以数据化、信息化处理，便于接入国家金融基础数据库，进一步被纳入金融业综合统计体系，为宏观审慎决策提供数据和信息的充分支持。⑤

事中共享测试数据，分阶段实现跨区域联合测试。金融科技自身具有跨区域性，不能仅将测试项目固定在一个地区测试，这与金融科技运行模式相悖，并不能展现其真实情况。建立测试数据的共享机制，不仅使各自由贸易试验区的监管主体互相学习经验、增进交流，为项目跨区域测试提供基础条件，还能防止拟申请测试的项目有针对性地规避规则，到监管较宽松的地方申请。因为项目自身的不成熟，各自由贸易试验区监管沙盒成熟程度也不尽相同，所以跨区域测试可分阶段进行。第一阶段，申请测试项目在当地先进行测试。在当地申请测试的项目，很可能是结合了当地自由贸易试验区产业特点，应先在当地自由贸易试验区环境中进行测试，发挥项目自身的创新优势。第二阶段，在当地的测试未发现重大缺陷的情况下，项目可以被推广到第一批自由贸易试验区进行测试。第一批自由贸易试验区自身金融创新案例众多，经验较为丰富。第三阶段，将该测试项目推广到全国的自由贸易试验区同时进行测试。这样也能够让更多的消費者参与到测试当中，弱化“消费者样本偏误”，提高测试的准确性。

五、 结语

监管沙盒的协调机制，能够推动自由贸易试验区金融监管体系完善整体性框架。在理论上以适应性监管为基础，在地域上以自由贸易试验区为试点，在工具上以监管沙盒为手段，构建具有中国特色的金融科技监管体系，用柔性的制度去匹配动态的金融科技。自由贸易试验区试行监管沙盒，不仅是对国内日益蓬勃发展的金融科技的回应，而且为国际金融科技监管合作提供了条件。以“全球沙盒”的构想为基础，英国、澳大利亚、美国等国家的监管机构共同创立了“全球金融创新网络”。通过该网络，成员国的监管机构能够分享金融科技监管经验，探索金融跨境业务监管的合作方案，共同维护全球金融体系稳定。①在国际上已经构建金融科技监管合作组织的情况下，中国在自由贸易试验区推行监管沙盒，能够为加入国际监管合作积累经验，更为深度参与国际监管合作打好基础。最重要的是，党的十九大报告对自由贸易试验区提出了新的战略，要努力建成先进的自由贸易港，即“开放程度最高的自由贸易试验区”。监管沙盒的试行更是为此战略中占重要地位的金融开放做好“桥头堡”，通过实践，审慎规划金融开放的速度，防范金融系统性风险。

（责任编辑：亚立）