探索推行“街长制”构建城镇精细化治理“新样板”的具体实践与思考

刘贵尧 叶万福 李文博

摘要：党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”。为突破城镇管理困境，提升城镇综合治理水平，都兰县结合县域实际，以党的建设为引领，综合借鉴先进经验，创新优化管理模式，按照“全覆盖、精细化、长效化”管理思路，积极构建“1325”治理框架，全面推行“街长制”治理体系，全力打造城镇精细化治理“新样板”，着力推动城镇美化、绿化、亮化、文化。本文对青海省海西州都兰县全面推行“街长制”的具体实践进行阶段总结和客观分析，有针对性地提出今后构建城镇精细化治理的相关经验启示，为高原地区城镇精细化治理提供参考借鉴。

关键词：街长制;精细化;城镇治理

一、前期状况分析

（一）主体协同困境：“薄弱轻”的治理模式限制功能发挥

青海省海西州都兰县地处青藏高原腹地，道路交通不便，经济条件落后，治理体系优化升级缓慢，前期治理阶段显现出主体协同不紧密、治理模式“薄弱轻”的现象。

一是治理主体单薄。城镇治理是一项系统性工程，需要统筹谋划、各方协调、多元共治，但从以往的治理工作中看，都兰县城镇治理体系依旧是传统的自上而下的管理模式，治理主体局限于党委政府，没有突破单链条——纵推式治理流程，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元共治、齐抓共管的城市治理格局还没有形成，致使有效治理方式普及难、集中群众意见收集难、综合公共治理协同难。

二是治理力量弱化。由于县级财政收入制约，城镇治理资金得不到保障，导致在城镇治理工作中人员力量难以及时补充、执法类培训相对缺乏，加之城镇管理主要依靠“人海战术”“文明劝导”等方式，形式单一、缺乏威慑力、执法效率不高，尤其面对违建拆迁、治安管理、生态环保、矛盾纠纷、环境整治等诸多治理难题，普遍存在“双拳难抵四手”“心有余而力不足”的现象。

三是主体协同欠佳。城镇网格化治理模式不够完善，虽然构建形成了以党建为引领、多型党组织设置模式并存、坚持“属地统领、区域共建、工作联动”为牵引的共建、共治、共享、共促的基层社会治理模式，但政府作为城镇治理主体与治理核心，统筹部门联动、协调社會组织合作、引导社区物业协作的机制未能有效发挥，实现协同效应的机能发挥不明显。

（二）综合执法困境：“散、慢、软”的执法瓶颈捆缚治理手段

行政执法是解决社会问题、协调社会关系、化解社会矛盾的强力举措，但在实际中，综合执法不紧密、执法力量整合缓慢以及运动式执法等问题制约城镇精细化管理进程。

一是综合执法不紧密。城镇管理面过于宽广而执法权又相对模糊，条块分割的权责体系下，具有行政执法权的职能部门，如：城市管理局、交通运输局、公安局、生态环境局等部门，需要兼顾各方事务，加之信息不对称、资源不共享产生“信息孤岛”现象，造成职能部门“缺位”，执法部门“补不了位”，一定程度上导致执法中无法形成切实有效的治理体系。

二是执法整合缓慢。执法部门在职责分工上相互独立，各部门之间联动协同的能力不强，彼此之间相互响应也不及时，尤其是涉及拆迁问题时，往往存在城管部门能够掌握违法搭建信息，而当事人相关证照登记信息、居住信息却掌握在发改、公安、社区等部门手中，信息整合、资源整合、力量整合、执法整合缓慢，容易导致职责模糊或空白以及推诿扯皮等问题。

三是运动式执法普遍。在新型城镇化建设以及创建卫生城市目标下，城镇治理往往习惯用“运动式”“突击式”的方法抓城镇管理，在一定时间内集中力量进行突击整治、突击修复，短期内能取得立竿见影的效果，但阶段性创建任务完成后，缺乏统揽机构组织落实长效管理，导致城镇管理陷入“治理——反弹——再治理——再反弹”的不良循环。

（三）环境整治困境：“脏乱差”的环境卫生阻碍城镇美化

城镇环境卫生整治是城镇治理的一项基础性工程，是实现精细化管理的关键一环，也是都兰县历年常抓不懈的重点任务，但从前期治理成效看，城镇环境“脏乱差”现状没有得到根本性解决，呈现反弹性、重复性的整治怪圈。

一是环境卫生脏乱。道路“九乱”（乱贴、乱挂、乱堆、乱放、乱写、乱画、乱搭、乱建、乱设摊点）现象依然随处可见;背街小巷垃圾清运不畅，卫生死角大量存在;“五包”制度执行不严格，垃圾乱丢乱弃、厨余垃圾乱倒乱排、单位周边环境卫生脏乱差、小区物业管理混乱等问题依然没有得到根治，尤其是城市“牛皮癣”、沟渠垃圾堆积、109国道线及乡镇村郊垃圾无序管理的问题久治不绝。

二是街道秩序混乱。部分街道两旁摆摊设点、占道经营、绿化带经营、倚门经营现象严重;机动车辆乱停乱放、出租车随意停车拉客现象屡禁不止;私搭乱建、破墙开洞、违规修建天台阳台、私自圈地占地等违法违章建设行为依旧存在，尤其是店面招牌残旧、广告牌匾任意设置、宣传横幅随意悬挂等乱点乱象治而不绝。

三是基础设施陈旧。近年来，都兰县新型城镇化建设快速发展，城镇面貌日新月异，但基础配套设施建设滞后，集聚效应差，城乡统筹发展后劲不足，综合承载能力还不强的困境日益凸显，乡镇依旧处于“半城镇化”状态;棚户区、城中村、三无小区问题依然突出;地下管廊更新维护不及时，导致下水井经常性堵塞、外溢;垃圾转运能力薄弱，街道及小区垃圾难以及时清理;街道路灯仍有破损，各类线缆布线混乱、乱拉乱挂问题非常突出。

二、“街长制”工作成效

党建引领下的“1325”街长制治理框架和“1+5”管理模式成效显著，街长不定期巡查工作机制作用发挥明显，街道周边乱点乱象得到了治理，街面乱丢乱堆垃圾得到了清理，商铺经营秩序得到了规范，城镇园林绿化工作初具规模，外立面改造项目让城镇“改头换面”，都兰县城容貌初步实现了除“旧弊”迎“新生”。

（一）治理框架不断健全

坚持以党建为引领，按照“一个体系、三级街长、两类人员、五项重点”治理总框架，积极落实“1+5”（街长+责任单位+城管+环卫保洁+监督员+信息员）管理模式，明确三级街长岗位职责，同步推动乡（镇）村环境整治街长（片区长、路长、村巷长）工作机制，扎实开展净化、序化、亮化、绿化、美化“五化”提升行动。充分发挥住建、市监、卫健、生态环境、交通运输等职能部门作用，组建城镇联合管理执法巡逻队，联合县督查委、文明办、爱卫办成立督查检查组，不定期开展街长城镇管理效能评估，实行“每月一评分、每月一总结、每月一通报”量化考核模式。构建形成以责任街道为轴、纵横成网、责任到人、监管有力、督查督促、常态长效抓好城镇精细化管理的闭环体系，着力推动管理模式“制度化”，管理措施“常态化”，管理实施“规范化”，机制保障“长效化”，治理目标“品质化”。

（二）协调机制不断完善

持续畅通街长联络工作机制及成员单位与职能部门“信息互通、资源共享”联络机制，通过建立街长制微信工作平台，将23名街长、52个责任单位责任人、22名监督员及信息员纳入其中，统一在11条主干街道设置“街长公示牌”和街长《巡查日志》，充分发挥住建、市监、公安、生态环境、交通运输等职能部门作用，同步将全县各单位、各乡镇纳入协调议事范围，推进情况第一时间通报、存在问题第一时间解决，累计反馈整改问题1500余条，切实以聚合效应推动街长制工作全面落实。

（三）县域环境不断改善

一是补齐基础设施短板。都兰县围绕补短板、强弱项、提质量目标，持续强化地下管道排水设施维护力度，及时疏通维护城镇排水设施，累计更换维修污水井盖、雨水篦子156套，顺通污水管网1630米;抓紧实施老旧小区、棚户区和沿街外立面改造、城镇街道绿化等工程，积极投资858万元实施温馨小区、农村信用社家属院老旧小区综合整治建设项目，投资2067万元对城镇主街道实施路灯提升改造和绿化种植项目，动员全县机关干部在县城8条街区种植金叶榆、紫葉李、榆叶梅等13种植被24万余株，切实优化提升了城镇生活环境水平。

二是规范街道经营秩序。按照“界定清晰、便于管理”的原则，重点整治沿街店铺、零散摊点存在违法（章）行为以及车辆乱停乱放和工地作业不规范等现象。截至目前，规范店外经营106家（含乡镇），责令清理乱堆乱放杂物及垃圾73处;取缔零散摊点占道经营48处;及时拆除破、残、旧店面招牌156家;督促设置作业围挡施工单位24家。

三是加大乱象整治力度。以“治脏”“治乱”“治差”为重点，集中治理城市“牛皮癣”、违规搭建等乱点乱象，持续强化城镇卫生保洁力度，切实提升县城环境卫生水平。截至目前，整治各类乱点乱象1300余次;清除乱堆乱放建筑垃圾2100余吨，生活垃圾890余吨，清理县城沟渠沉积垃圾50余处;拆除违规搭建2826平方米，拆除断壁残垣180余处，依法完成征收拆迁14户;限期拆除违规设置灯杆、灯箱、广告牌96处;修复破损、下沉人行道铺砖146处，更换破损、缺失井盖75处;清理乱涂、乱贴小广告680余处。

四是持续延伸治理触角。按照全面推行“街长制”工作要求，都兰县8个乡镇积极响应，结合镇（乡）域基本情况，科学合理制订城镇治理方案，稳步推动农村人居环境整治与城镇精细化治理有效融合。如：香加乡立足“责任到位、宣传到位、整治到位、监督到位”，探索制定《关于加强农村牧区环境卫生整治及明确责任划分的通知》，依据地理区位、整治重点及范围半径，明确划分7个治理片区（含各村、站所、宗教活动场所），实行乡镇党政班子成员牵头负责的片区长负责制;巴隆乡以全面推行街长制为契机，细化明确109国道沿线及村级道路环境整治责任人，推广开展村庄环境卫生整治工作现场观摩评比活动，以逐村观摩评比、现场评定打分、实时排名公示的方式，看亮点、找不足，坚持以考核评比提升城镇治理工作实效。

（四）考评监督效果明显

出台《都兰县“街长制”考核管理办法》，完善“街长制”工作评分细则，围绕主干街道环境卫生整治、街道延伸单元及环境卫生责任片区卫生整治以及执法巡逻队重点整治3个方面，细化12项具体考核评分指标，将“街长制”工作按照一定比例纳入全县年度督查计划和年度目标考核范畴，实行百分制绩效考评和街道治理效能评价，按照“有效管理、较差管理、混乱管理”进行差别排序，每月依据量化考核结果及差别排序情况对管理混乱行业、效能发挥较差部门及相关职能部门进行媒体月曝光，广泛接受群众监督，持续提升“街长制”推行力度，全力推动城镇管理品质提升。

三、经验启示

（一）推动基层治理与城镇治理创新互嵌

立足推进基层社会治理现代化目标，依托网格化社会治理体系，精准嵌入以街长制为主干的精细化治理矩阵，推动形成资源共享、问题共解、工作共促、区域共建的城镇治理新格局。立足县域空间布局特征和统筹城乡一体化发展需求，坚持管理与建设同频共振，按照适度超前、功能完善、配套协调、高效可靠的原则，积极争取市政基础设施项目建设，完善城市路网、电网、通信设施，进一步完善街道亮化、绿化，以及集中供热煤改气、供排水、老旧小区改造等基础设施。立足街长制机制驱动下的互嵌效能发挥，注重发挥党建在城镇精细化治理结构中的驱动作用，稳步推进自上而下的“植入式”管控向上下联动、左右互动的“互嵌式”治理转型，不断激发政府治理活力。

（二）推动制度约束与权责管理深度融合

坚持在制度约束力度上下功夫，增强制度的创新性、前瞻性和时效性，依托街长制全闭环运行制度体系，继续探索完善成员单位联席会议机制、监督检查机制、问题发现解决机制、警城联动机制、群众参与机制和舆论监督曝光倒逼机制，着力打造具有都兰特色的街长制制度体系。坚持在力求权责分明上下功夫，对横向职能部门的权责进行整合，继续发挥好城镇综合执法巡逻队职能作用，彻底解决碎片化运行、单兵作战、互动低效的问题，对纵向街长架构权责进行延伸下放，加大力度推动乡镇、社区推行街长制（片区长、路长）治理模式，着力解决权责职能不匹配所造成的“看得着的管不着，管得着的看不见”的问题。坚持在制度约束与权责管理深度融合上下功夫，持续发挥督查检查组职能作用，合理延伸督查范围，实现对制度运转、权责履行的全覆盖督促监管，加大力度推动制度高效运转下的权责效能高效发挥。

（三）推动政府引导与社会参与互商共建

强化政府在城镇治理中的核心作用，以街长制为城镇治理的“绣花针”，串接勾连多个社会治理主体（如：小区物业、社会组织、企业商户）共同发现问题、共同参与治理、共同摸清需求、共同商量对策。积极拓宽社会层面参与渠道，深化城市网格化管理，完善“街道吹哨、部门报到”工作机制，探索建立“街长制”公众监督、举报、受理、公示制度，健全倾听群众意见工作机制，让公众、社会组织和企业商户在城镇治理中发挥更大作用。找准政府角色定位，从“划桨人”向“掌舵人”转变，着力把社会关系从“你和我”转变为“我们”，从“要我做”变为“一起做”，推动社会各界有效参与城镇治理全过程、全环节，逐步推动实现共治共管、共建共享的多元城镇治理格局。

（四）推动督查考核与群众评价双向互动

不断完善考核管理评价体系，将群众的客观评价及反响、群众反馈的问题处理速度、对群众利益关心程度、对待群众的态度、为民办实事的程度等内容按照一定比例纳入考核评分中予以体现。按照“工作目标化、目标责任化、责任考评化”工作原则，整合力量，细化内容、量化指标，严格落实周督查月考核工作机制，持续强化新闻媒体监督以及群众意见反馈力度，确保街长制责任落实到位。持续创新优化考核方式，结合城镇管理动态化的特点，坚持日常巡查考核和集中考核相结合、系统内考核和社会化考核相结合、定量考核和定性考核“三个结合”，实现考核的常态化、客观化、可量化，并充分听取街长所管辖街道的市民和沿街商户意见，作为街长管理成效的重要参考。

（作者简介：刘贵尧，中共海西州都兰县委书记;叶万福，中共海西州都兰县委副书记;李文博，中共海西州都兰县委办公室秘书。）