总结脱贫攻坚经验 有效衔接乡村振兴

陈世梅

摘要：脱贫攻坚和乡村振兴是党中央推进“三农”工作的重要抓手，也是实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键一步。党的十九届五中全会指出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。站在 “十四五”历史交汇期，总结并推广脱贫攻坚成果经验和做法，对于巩固青海省脱贫攻坚成果和防止返贫以及有效缓解相对贫困问题，开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重大意义。

关键词：脱贫攻坚;经验总结;乡村振兴

青海省作为我国深度贫困地区脱贫攻坚的主战场。贫困发生率高，区域性贫困问题突出，扶贫成本高、战线长，脱贫难度大。近年来，青海省委、省政府立足省情，以脱贫攻坚统领经济社会发展全局，按照“四年集中攻坚，一年巩固提升”总体思路，紧紧围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”“如何巩固提升”等根本性问题，聚焦“两不愁三保障”和“饮水安全”，强化举措，靶向施策，生动记录和全面展示了青海省与全国一道全面建成小康社会的生动实践。

一、青海省脱贫攻坚工作的巨大成就

（一）青海省脱贫攻坚工作特点

总体呈现以下特点：

三高：一是贫困发生率高。2015年，青海省贫困发生率为13.2%，高于全国7.5个百分点。最高的玉树市贫困发生率达35.1%。二是特困群体占比高。青海省共有特殊困难群眾6.4万人，主要涉及重大疾病患者、60岁以上贫困孤寡老人、大龄未婚贫困青年和单亲家庭贫困人口等群体，占青海省贫困人口总数的12.3%。三是少数民族贫困人口比例高。青海省有6个自治州，7个自治县，52万贫困人口中少数民族人口数量占72.2%。

两低：一是贫困群众收入低。2015年，青海省贫困人口人均纯收入为2196元，仅为当年全省农村居民人均纯收入7933元的27.7%。贫困群众可支配收入构成中，经营性收入占比不到20%，收入构成不合理，增收渠道不宽。二是贫困人口文化程度低。贫困人口中高中及以上文化程度仅占1.3%，小学以下文化程度高达80%以上。

一多：致贫原因多。贫困人口致贫因素复杂多样且相互叠加，其中，因病致贫的占25.5%，缺少发展资金的占27.2%，缺乏劳动力的占17.3%，缺技术的占12.3%，因学致贫的占4.1%，其他占13.6%。

（二）青海省脱贫攻坚工作成就

面对巨大挑战，青海省委、省政府紧盯脱贫攻坚目标，按照习近平总书记2016年8月视察青海省时“要有‘不破楼兰终不还的坚定决心和坚强意志，坚持精准扶贫、精准脱贫，切实做到脱真贫、真脱贫”的重要指示，带领青海省广大干部群众攻坚克难，用实际行动诠释对党的绝对忠诚，拓宽贫困群众增收致富渠道。2019年，青海省42个贫困县1622个贫困村全部脱贫，实际减贫人口为53.9万人，贫困群众人均可支配收入达10504元，年均增长36.8%，绝对贫困和区域性整体贫困在青海省得到历史性解决。贫困地区面貌得到根本性改变，生产生活条件得到全面改善，群众生活质量大幅提高，基础设施和公共服务保障水平明显提升，生态文明建设实现了从理念到实践的历史性升华，民族团结进步和社会和谐稳定局面持续巩固，贫困治理能力不断增强。

二、青海省脱贫攻坚积累的实践经验

青海省历经5年的脱贫攻坚，不仅有效解决了区域性整体贫困问题，而且探索出具有青海省特色的工作经验，为全面推进乡村振兴战略，既打下了坚实基础，又积累了重要经验。

（一）坚持中国共产党领导是根本保证

脱贫攻坚，加强领导是根本。脱贫攻坚战打响以来，青海省委、省政府始终牢记总书记嘱托，为确保如期打赢脱贫攻坚战提供了坚强政治保证。

1.高位推进责任落实。严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫，建立健全省级领导联点督导制度。省委、省政府主要领导亲力亲为、靠前指挥，先后做出批示320余次，组织召开24次省委常委会、39次省政府专题会、29次省扶贫开发工作领导小组会，及时深入研究、压实推进脱贫攻坚各项工作落实。

2.夯实基层组织。从派强干部、淬炼队伍、建强支部入手，全力投入抓党建促进脱贫攻坚工作，不断加强和改善党的基层组织建设，为打赢脱贫攻坚战发挥战斗堡垒作用。5年累计整顿软弱涣散基层党组织882个（贫困村党组织345个），调整不胜任和不尽职村党组织书记495名，培养储备村级后备干部2.4万余人，打造了一支“永远不走的工作队”。先后选派第一书记和驻村工作队员1.49万名，坚持实战化培训、精准化帮扶，成为青海省脱贫攻坚一线的中坚力量，基层治理力量得到全面加强。

3.充分发挥党员先锋模范作用。通过“党员结对子”“党员中心户”，组织有帮带能力的党员，每人至少结对帮扶1户建档立卡贫困户，1.7万余名农牧民党员干部成为带动贫困群众发家致富的领路人。14.5万名党员干部职工与15.92万户贫困户结对认亲，教技术、帮产业、送温暖。

（二）系统长效保障机制是重要支撑

“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”关键是要保持脱贫攻坚政策稳定，接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，让脱贫群众过上更加美好的新生活。党的十八大以来，青海省坚持目标不变、靶心不散、频道不换，举青海省之力尽锐出战、务求精准，脱贫攻坚工作的政策支持力度不断加大，为打赢青海省脱贫攻坚战提供了重要制度支撑。

1.打好政策组合拳。深入贯彻“三个最大”“四个扎扎实实”“五个一批”“六个精准”等重大要求，研究制定“1+8+10”精准扶贫行动路径，配套出台281份政策文件。聚焦青海省15个深度贫困县，研究制定“2+5+N”深度攻坚政策文件，涵盖产业就业、基础设施建设、公共服务、生态建设、社会保障等重点领域，涉及财政、金融、土地、教育、科技、人才等支撑保障，形成较为系统、完善的脱贫攻坚政策体系。高质量做好全面建成小康社会收官之年、脱贫攻坚决战决胜之年的工作，全面落实“四个不摘”重大要求，坚持“两手抓、两手硬”，研究制定围绕补短板、强弱项、点要害、再加强，制定《青海省脱贫攻坚“补针点睛”专项行动方案》。将决战决胜脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务细化部署制定了《与全国同步全面建成小康社会青海2020年行动方案》。组织开展了“苦干六十天，圆满收好官”行动，围绕13个重点方面，分三个阶段，深入查漏补缺、巩固提升。

2.建立完善联点帮扶机制。根据中央精神和省委要求，建立了各级干部联点、定点帮扶、结对帮扶、“一联双帮三治”等工作机制，强化帮扶单位与结对村的经常性联系，实现党组织结对共建联点帮扶村、党员干部结对认亲帮户全覆盖，充分发挥了脱贫攻坚生力军作用，为全面打赢脱贫攻坚战做出了积极贡献。

3.低保兜底保障有效。全面实施健康扶贫工程“三个一批”行动，相继出台《青海省低保兜底脱贫专项行动计划》《关于做好青海省农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》《青海省医疗保障扶贫三年行动实施方案（2018—2020）》和《2020年青海社会救助脱贫攻坚兜底保障行动实施方案》等，建立了低保和扶贫有效衔接机制，将农村贫困人口全部纳入基本医保、大病保险和医疗救助范围，并将大病救治病种扩大至35种，实现了青海省农村贫困人口医疗保障制度全覆盖。将符合条件的重病患者、困难老人、未成年人等完全或部分丧失劳动能力的特殊困难群体纳入低保范围，确保最低保障应保尽保、应纳尽纳。加大临时救助力度，对因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，专项救助后基本生活仍有严重困难的贫困户，及时纳入临时救助范围，有效缓解因病因灾因老致贫、返贫的问题。

4.建立预警监测和动态帮扶机制。2019年年底，青海省绝对贫困和区域性整体贫困得到有效解决，青海省委、省政府及时制定《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的实施意见》，对脱贫县、脱贫村、脱贫人口开展监测，重点聚焦脱贫不稳定人口和边缘易致贫人口，跟踪收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，实时跟踪监测，开展针对性帮扶。扎实推进扶贫、民政两项制度衔接，将有致贫返贫风险的人口及时纳入民政救助体系，实行低保渐退制度，帮助实现稳定脱贫。目前，青海省29.8万农村低保人口中，脱贫人口23.8万人，占80%。充分发挥保险救助功能，各县自筹资金结合实际建立“精准防贫保”，进一步筑牢了防返贫“堤坝”。

5.建立健全资金管理制度。脱贫攻坚战打响以来，青海省财政厅依据《中央财政专项扶贫资金管理办法》，紧盯重要目标、重点环节、重大项目，始终把资金的分配、管理及监督检查作为扶贫领域作风问题专项治理，加大对扶贫资金管理使用情况的监督检查和绩效考评力度，并通过改革资金的管理方式、创新资金的投入方式、健全完善资金管理制度，不断加大公开公示力度、强化监督检查和问题整改，确保扶贫资金的安全和有效使用。2020年对2016年以来的财政专项扶贫资金项目开展了集中评估，对形成的资产全面梳理盘点，建立项目管理台账，加大了扶贫资产管理的规范性，确保了群众长期稳定受益。

（三）立足生态筑牢产业发展是核心要义

产业发展是脱贫之本、富民之基，是提升扶贫效果可持续性的重要支撑。青海省结合省情，立足青海省重要而特殊的生态地位，全面落实“三个最大”政治责任，充分挖掘生态潜力，持续走好绿色产业扶贫发展道路。

1.按照“种养结合、突出特色、多措并举、注重实效、连片推出、生态共赢”的发展理念。遵循宜农则农、宜牧则牧、宜游则游、宜商则商原则，积极培育到户、到村、到县扶贫产业体系，大力发展特色种养业、现代服务业、生态文化旅游业、民族特色手工业和新能源产业等高原绿色扶贫产业，实现了生态保护、扶贫开发、改善民生多赢。截至2020年，青海省组建961家生态畜牧业合作社，州县行政村实现全覆盖，6.5万户入社群众实现了资源变股权、资金变股金、农牧民变股民。培育扶持345家造林（扶贫）专业合作社，带动农牧民群众8.2万人务工。实施乡村旅游扶贫項目208个，带动贫困人口1.58万户5.54万人增收。组建扶贫车间310个，大力扶持青绣、唐卡以及银铜器等民族手工艺发展，带动2.18万农牧民群众实现“家门口”就业。2018年9月，国务院扶贫办在青海省举办了全国特色手工业扶贫车间现场会。

2.壮大发展村集体经济。深入实施互助资金项目和村集体经济“破零”工程，提升贫困村发展能力，各地利用互助资金、村集体经济扶持资金，积极培育龙头企业、专业合作社等经济实体和新型经营主体，扶持经济能人和致富带头人，大力发展村级扶贫产业，增强村集体经济实力和村级组织带贫能力，扶贫项目成为青海省村集体经济破零的主导力量。累计投入资金73.33亿元，其中扶贫资金占94.4%，4146个行政村实现村集体经济“破零”，村均收入达26万元。

3.让光伏产业成为激发当地贫困群众内生动力的新抓手。立足青海省光照资源丰富，荒漠化土地资源充足的优势，累计争取光伏扶贫指标733.6兆瓦，带动7.7万户28.3万贫困人口增收，打造了全国质量最优、管理最好、效益最佳、成本最低的光伏扶贫“青海典范”，受到国务院扶贫办的充分肯定。

4.不断开启消费扶贫新模式。把消费扶贫作为产业扶贫的升级版，建设全国消费扶贫青海省众创基地和“青品汇”网络销售平台。与北京市、浙江省等地签订“扶贫大礼包”销售订单，在西宁市区医院、高校、车站、机场等人员流动密集场所安装扶贫智能柜员机。组织开展“消费扶贫产销对接会走进青海”等系列活动，进一步拓展了“青字号”扶贫产品销售渠道。深入开展电商扶贫，配套完善仓储保鲜、冷链物流等基础设施，通过线上线下相结合的方式，持续加大贫困地区农畜产品销售。与此同时，严格落实各项生态奖补政策，让贫困群众充分享受生态保护带来的红利，更加自觉自愿地投入生态保护行动中，使青海省高原生态产业扶贫之路变得越来越“畅通”。

（四）激发内生动力是关键之举

脱贫攻坚，群众的动力是基础。青海省坚持脱贫与扶志和扶智相结合，充分尊重贫困群众在脱贫攻坚中的主体地位。

通过感恩教育、政策解读、技能培训、树立典型等方式，引导群众正确认识贫困。明白“好日子是怎么来的，是谁带来的”，不断改变“等、靠、要”思想。提升贫困群体生产技能和竞争能力，增加脱贫减贫的信心，激发贫困群众致富愿望和内生动力，实现贫困群众从“要我富”到“我要富”的转变。通过电视、网络、微信等媒介，积极营造脱贫攻坚浓厚氛围。组织开展“推动移风易俗、提升乡风文明”行动，不断强化精神脱贫，建立健全村规民约，破解农牧群众创收难题。建立3000万元省级励志资金，每年对脱贫光荣户集中表彰。

（五）凝聚各方合力是强大动力

“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。”自脱贫攻坚战打响以来，青海省坚持自主脱贫与外部助力相结合，构建形成专项扶贫、行业扶贫、援青扶贫、东西部协作扶贫、社会扶贫的大扶贫格局。

1.联点帮扶全面覆盖。2015年，青海省根据中央要求和省委、省政府统一部署，建立了各级干部联点、定点帮扶、结对帮扶、“一联双帮三治”等工作机制，强化帮扶单位与结对村的经常性联系，实现党组织结对共建联点帮扶村、党员干部结对认亲帮户全覆盖，充分发挥了脱贫攻坚生力军作用，为全面打赢脱贫攻坚战做出了积极贡献。

2.全力推动东西部扶贫协作、对口援青和中央定点帮扶。自2016年以来，北京、天津、上海、江苏、浙江、山东6个地区的援青团队聚焦脱贫攻坚，在产业发展、生态环境保护、贫困户住房改造、医疗保险救助、脱贫产业发展、教育扶贫、干部培养等方面，给予资金援助，为青海省长足发展注入了生机和活力。并充分挖掘青海省特色优势资源，与本省市资金、技术、管理和市场等优势相结合，探索实施了一批项目。近五年来，分别争取东西部扶贫协作资金、援青帮扶资金和中央定点扶贫资金11.39亿元、78.18亿元和8.9亿元。实施完成深度攻坚涉及的2339个项目。

3.扎实推进“双百”精准扶贫行动。借“第一书记”之力，以青海省工商业联合会为“媒”。 推动民营企业（异地商会）与贫困村结成帮扶“对子”，不断增强贫困村经济“造血”功能。通过每年组织开展“10·17”社会扶贫日系列活动，积极推进“互联网+社会扶贫”，不断整合社会扶贫资源，有力助推了青海省脱贫进程。

三、做好脱贫攻坚与乡村振兴有序衔接

脱贫摘帽不是终点，而是乡村振兴的新起点。“十四五”过渡的关键时期，青海省在全面审视脱贫攻坚历程，总结经验，巩固提升脱贫成果的同时，更要关注相对贫困问题的治理，有序衔接乡村振兴，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程起好步。

（一）必须做好脱贫攻坚与乡村振兴工作机制有效衔接

建立相对贫困长效机制，防止脱贫人口再返贫是实现可持续脱贫的最有效方式，也是有效推进乡村振兴战略全面实施的重要基础。充分利用脱贫攻坚实践经验，按照“过渡期”政策保持稳定的要求，保持现有帮扶政策、资金支持的总体稳定。要坚持党在巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略中的主体责任，继续实行“五级书记”负主责工作机制。建立健全责任体系、监督体系、评估体系等在内制度体系。加强调研论证和探索研究，健全完善农牧区低收入人口分类救助制度，发挥好民政兜底和保险救助功能，让边缘易致贫人口享受更多惠民政策。持续推进扶贫和民政两项制度有效衔接，强化低保兜底、临时救助等保障措施，织牢防止返贫致贫“安全网”。进一步巩固深化“十三五”东西部扶贫协作、对口援青和中央定点帮扶成果，建立长期协作关系，进一步拓展合作领域，促进互利互惠、共享共赢。健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫、致贫人口实施常态化监测，重点监测收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况，继续精准施策。总之，要统筹考虑巩固脱贫成果防止返贫致贫的底线与乡村振兴全面推进农业农村现代化，扎实推进脱贫巩固与乡村振兴工作机制有效衔接。

（二）必须在产业发展上做文章，不断拓宽增收渠道

产业是扶贫最直接、最有效的办法，是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长远之计，也是乡村振兴的坚实物质基础。持续用力培育发展好牦牛以及青稞和青绣等高原特色扶贫产业，解决扶贫产业规模小、链条短、产品品牌度低、产业同质化现象突出等问题。推动扶贫产业向规模化、差异化、品牌化方向发展，增强产业发展的可持续性。依托现有县、乡、村三级产业扶贫体系，积极培育和扶持专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，注重对农户分散经营和新型农业经营主体规模经营的共同扶持，密切二者利益联结机制，提升小农生产经营组织化程度，促进小农和现代农业发展有机衔接。择优选取扶貧产业园、乡村旅游业、扶贫车间、专业合作社等项目提档升级，拓展延长产业链，带动更多群众参与产业发展或就近就业，形成产业红利惠及更多群众的机制。壮大提升光伏产业，不断完善改变其投资建设及发电收益靠政府补贴的局面。与时俱进，把握“四个扎扎实实”重大要求，以“一优两高”战略部署为牵引，积极推广产业扶贫中实施的订单扶贫、消费扶贫、生态扶贫、电商扶贫等经验做法。培育发展生态经济、循环经济、数字经济、平台经济“四种经济形态”，守护好“地球第三极”。持续加强脱贫地区产业发展基础设施建设，拓展销售渠道，创新流通方式，通过线上线下相结合，促进贫困地区农畜产品产销有效对接、农牧民群众稳定增收。

（三）必须坚持群众主体，激发内生动力

习近平总书记多次强调，“贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。要加强扶贫同扶志、扶智相结合，激发贫困群众积极性和主动性，激励和引导他们靠自己的努力改变命运。”青海省在扶贫开发进程中，大力推进人力资本培育及开发，坚持扶贫与扶志、扶智相结合，不断消除贫困的代际传递，同时加强精神文明建设，激发人力资源的内生动力，从根本上保证了脱贫工作的顺利进行。在乡村振兴战略中，提出“培育文明乡风、良好家风、淳朴民风”。要全面借鉴脱贫攻坚的做法，持续健全正向激励和反向约束机制，加大以工代赈实施力度，逐步建立陈规陋习治理长效机制，不断提升广大群众发展增收的主动意识和自觉意识。利用多种宣传形式，加大宣传乡村振兴的政策、经验做法、典型人物等等，不断激发农牧民群众在乡村振兴战略中的参与意识与主创精神。同时，严格落实各项奖惩激励政策，继续关心关爱一线扶贫干部，对表现优秀的予以提拔重用，凝聚脱贫巩固及乡村振兴的正向力量。

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（作者单位：中共青海省西宁市湟源县委党校）