农业综合执法改革对《动物防疫法》执行效力的剖析

刘永东

摘要：为贯彻落实《农业综合行政执法改革的指导意见》，各地按照转职能、转作风、转方式的要求，逐步推进农业综合行政执法改革，目的是整合归并执法队伍，完善执法程序，明确执法责任，提高执法效力。然而纵观各地的执法改革，不同程度出现了体制不顺、机制不全、权责混乱、推诿扯皮、执法空档现象，导致执法软弱，有法不依，违法不究，执法效率低下等问题。本文对A县农业综合执法改革进程中，在《动物防疫法》的执行和监督中所遇到的一些典型问题进行了全面深入分析，提出了相应的对策建议。

关键词：改革;综合执法;动物防疫;执行效力

《动物防疫法》是预防、控制、消灭动物疫病，促进畜牧业发展，保护人体健康的主要法律，该法的颁布实施，将从事动物饲养、出售、流通、屠宰、动物产品的加工等行为纳入法制化管理轨道。多年来的执法主体一直是畜牧兽医主管部门和动物卫生监督部门，随着改革开放步伐的加快，经济蒸蒸日上，信息日益发达，国际贸易日趋活跃，外来重大动物疫病如小反刍兽疫、非洲猪瘟伴随而来，旧的法制体制已经越来越不适应世界经济发展的需要。为此，2015年中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》的文件后，多地逐步开展了试点工作，A县也成立了综合执法局，将农业、畜牧、林业、水利、水保、城建、环保等多部门归并，集中力量，统一执法。2019年为贯彻落实《农业综合行政执法改革的指导意见》，又将兽医兽药、生猪屠宰、动物卫生监督、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法职责从综合执法局剥离，整合组建农业综合行政执法大队，隶属县农业农村局。2年來，在重大动物疫病流行特别是非洲猪瘟在全国大面积暴发的严峻背景下，更加需要规范约束行为人，打击违法犯罪，切断非洲猪瘟传播途径，达到控制疫病、依法治牧、执法为民的目的。但是由于农业综合执法改革只停留在归并整合上，忽略了管理体制建设[1]，在《动物防疫法》的执法和监督管理中出现了体制不顺、机制不全、权责混乱、推诿扯皮、执法空档现象，导致执法不力、有法不依、违法不究、执法效力低下。

1 存在问题

1.1 动物防疫监督管理和执法职能“一刀切”，基层执法出现断层

A县成立农业综合执法大队后，撤销动物卫生监督所大部分行政职能，只保留产地检疫及出证，乡镇动物卫生监督分所官方兽医的执法资格被取消，使渗透到养殖一线，经常督查和服务合二为一的双身份人员（官方兽医、行政执法）只能为养殖户提供技术服务，发现违法行为人，一不能亮证警告，二不能调查取证，更不能查扣处置，等到逐级报告，违法行为人早已逃之夭夭，执法大队到达时往往无功而返，造成动物防疫监督管理和执法工作难以有效落实和开展的不良局面。

1.2 综合执法队伍人员调配失当，综合业务水平较低

新组建的农业综合执法大队成员是畜牧、农机、农技部门的参管人员，执法经验不足，行业技术又生疏，自身素质和业务水平与其岗位职能要求存在一定差距，平时督查看重的是书面上记录痕迹的完整性，忽略了各种记录的关联性，如生猪屠宰厂有入场、巡回留观、同步检验检疫、出厂，养殖场有生产、死亡、出售等记录。这些记录是环环相扣，相互关联的，不吻合就有编造的嫌疑，督查只是片面的看每种记录的完整性，没有详细分析其关联性，对检疫、消毒等技术操作性强的工作更是看不出猫腻，查不出实质问题，导致从事这些行业的行为越来越不规范。

1.3 产地检疫失去法律后盾，“一对一”监管落而不实

产地检疫是《动物防疫法》赋予的行政许可，行政强制措施。新修订的《动物防疫法》仍然将产地检疫行政主体和行政职能赋予动物卫生监督机构和官方兽医，官方兽医实施检疫是代表国家的执法行为，有国家强制力为后盾。但在实际生产中，养殖户不可能自觉地申报检疫，必须在日常的监督检查、宣传教育和依法处罚紧密结合的前提下迫使其申报，这些大量的工作只有最基层的官方兽医才能完成。取消了官方兽医的执法资格无形中弱化了动物检疫工作，多年努力形成的良好产地检疫环境不复存在，养殖户瞒报畜禽存栏，“一对一”监管措施难以到位，不报检出售动物现象普遍存在。

1.4 基层执法力量薄弱，专业设备资源缺乏

农业执法关乎百姓切身利益，对执法人员素质、数量、装备配置、技术水平要求都很高，A县农业综合执法大队执法涵盖种子、农资、农机、动物卫生监督等多项工作，但执法人员仅有几个，人员配备不足，力量比较薄弱。大部分人员非法律专业，且基层工作又多又杂又乱，农业执法培训机会和时间较少，对农业法律知识不熟悉，在具体执法过程中处理案件能力明显欠缺。办公条件及办案设备更是简单、简陋，仅有30m2的办公室和简单的办公设施如桌椅、电脑、打印机等，无专用车辆及必要的执法设备，接到案件线索和日常监督检查都要向机关事务局申请派车，使随机性、偶然性很强的执法行为变成被动执法、等着执法，严重影响了执法效力。

2 产生问题的原因

2.1 领导重视不够，综合执法改革相对缓慢

相关部门对农业综合执法改革工作重视不够，思想认识和工作措施不到位，只是依据《中共中央、国务院办公厅印发〈关于深化农业综合行政执法改革的指导意见〉的通知》（中办发〔2018〕61号）简单地落实，划转了人员，组建了队伍。但在解决农业综合执法人员的身份、编制、装备、经费等细节工作进展缓慢，难以形成高效农业综合执法环境和专业的执法队伍，造成了有法难依，执法不力的不良局面。

2.2 简单“一刀切”，忽视动物卫生监督和农业综合行政执法的关系

动物卫生监督最大的特点是专业性，需要具备兽医专业资质的技术人员担任[2]。一些机构在推进落实农业综合执法改革中，混淆农业综合行政执法和动物卫生监督的关系[3]，农业综合行政执法是履行法律、法规赋予的行政职能，是规范农业生产，打击违法犯罪，维护群众合法权益的手段，动物卫生监督等行业管理为农业综合行政执法提供标准和技术服务，二者有密不可分的联系。没有充分认识到动物防疫监督和执法的内在逻辑以及相关工作的连续性，撤销动物卫生监督机构，取消官方兽医的行政执法资格，弱化动物卫生监督职能和动物产地检疫工作，一定程度上创造了从事畜禽养殖、贩运、屠宰人员投机钻营，乘机违法的环境。

3 对策与建议

3.1 理顺完善执法机制，明确职能分工

3.1.1 明确农业综合行政执法大队的机构性质 统一农业综合执法机构名称，明确单位性质，提升行政地位，树立农业综合行政执法的权威形象。解决执法人员的身份，明确工作方向，提升执法效力，為衔接配合落实三项制度打下良好的基础。

3.1.2 合理定编，壮大执法队伍 农业执法，特别是《动物防疫法》执法面宽量大，往往要深入到养殖一线调查取证，没有足够的人力资源保障，难以提升执法效力，打击违法行为，维护社会秩序。

3.1.3 理顺综合执法与行业管理的关系 行政许可、技术推广、检测检疫等服务职能是行业监管的主要组成部分，为综合行政执法提供技术标准和依据。行业管理需要法律震慑为后盾，依法执法需要行业管理为支撑，二者要明确各自职责，紧密协作，使农业部门形成了执法合力，达到执法与服务“双赢”的效果。

3.1.4 下放执法权力，委托乡镇人民政府执法 按照法律、法规、规章的规定合理委托执法权限，如日常行政检查权、调查取证、临时查扣违法工具等相关职能，细化明确二者责任，各尽其职，各负其责。再按属地管理原则，吸纳素质高，能力强，具有敬业精神的乡镇畜牧兽医站官方兽医为乡镇执法成员，行使《动物防疫法》等相关法律的执法工作。

3.2 提高领导认识，树立政府形象

长期以来，《动物防疫法》的执法是行业内部的一项行政职能工作，没有引起各级领导和相关部门的高度重视，特别是实行综合执法的试点以来，业务部门不能管，执法单位又力不能及，无证贩运、违法屠宰、不报检未经检疫出售生猪现象随处可见。从2020年官方公布的非洲猪瘟疫情信息中发病猪多数是贩运仔猪，而无育肥生产猪的报道这种不符合流行病学的现象和农业农村部、交通运输部、公安部关于开展违法违规调运生猪百日专项打击行动的效果中可以看出各地对《动物防疫法》的执法力度软弱，体现了各级政府领导对农业综合行政执法体系建设的迟缓和滞后，使《动物防疫法》的作用不能发挥，震慑、压制不了违法行为，造成疫情持续蔓延，生猪产能恢复缓慢。

3.3 落实执法经费，完善执法设备

为农业综合行政执法提供必要的物质保障，营造良好的执法环境。解决必要的专用交通工具、办公场所、现场查验、取证工具，将办公经费纳入财政预算，做到有案即出、有案必查、查而必究、执法必严。

3.4 整顿执法队伍，加强执法培训，提高队伍整体素质

打破参管公务员进入执法队伍的界限，推行"凡进必考"，公开选拔制度，挑选政治站位高、业务技术过硬、法律知识渊博，有胆识和胆量，具有敬业精神的一专多能人才充实执法队伍，定期不定期的采用现场以案说法等多种方式，加强法制与业务培训，不断提高执法队伍素质和水平。保证案情判断清晰、条理清楚、执法严明，提高法律的执行效力，树立良好的社会形象。

参考文献：

[1] 张林夕，王要龙，翟宝安，等.基层农业综合行政执法改革存在的问题及研究对策[J].基层农技推广，2020（8）：1-3.

[2] 陶长城，李太英，孙德武，等.农业综合执法改革纵横谈[J].中国畜牧业，2019（24）：58-60.

[3] 张玉花.农业综合执法改革背景下推进动物防疫监督执法工作的思考[J].现代农业研究.2020，26（4）：111-112.