基于驾驶行为需求的大城市机动车发展调控对策

刘跃军 ，刘雪杰，李先 ，王武宏，张树林,金会庆

(1.北京交通发展研究院 城市交通运行仿真与决策支持北京市重点实验室，北京 100073 ；2.北京理工大学机械与车辆学院，北京 100081；3.国家车辆驾驶安全工程技术研究中心，合肥 230081；4.安徽三联学院 交通安全应用技术协同创新中心，合肥 230601；5.安徽三联交通应用技术股份有限公司，合肥 230081；6.安徽三联事故预防研究所，合肥 230081)

1 引言

自21世纪以来，汽车逐渐成为我国家庭化交通工具，大大提升我国居民出行的便捷性，然而，一些大城市如北京、上海、广州等汽车保有量急剧增加, 导致城市交通拥堵日益严重，人们便利出行的愿望和快捷交通的需求却因为交通拥堵无法得到满足, 交通拥堵已成为制约大城市发展的一个顽疾。交通拥堵不但导致生活成本增加, 而且加重大气污染，且易诱发交通事故[1]。因此, 彻底解决城市交通拥堵已成为急需解决的重大社会问题。

从交通工程的角度，解决交通拥堵的途径主要集中两方面：一是扩大交通设施供给量；二是减少人们交通出行需求量。由于交通设施供给涉及城市总体规划、投入大、周期长等，依靠交通供给解决交通拥堵远远跟不上交通拥堵的蔓延速度，迫使减少交通出行需求量成为缓解交通拥堵的一种合乎理性的选择，因此，交通需求管理便应运而生。交通需求管理，是指通过行政或经济手段来影响交通系统网络的使用，重新分配出行资源，将个体机动化出行需求转移至绿色交通出行方式，从而缓解交通拥堵，改善交通系统整体效能，实现城市可持续发展的一系列措施。交通需求管理现阶段主要策略包括车辆限行和限购，旨在减少出行需求量。车辆限行是指为了缓解城市交通压力降低能源消耗，限制规定的车型在规定的时间、规定的区域行驶的一种交通政策，如尾号限行。车辆限购是指为缓解城市交通拥堵对个人或者单位只能通过摇号或者竞价的方式购买车辆的交通政策。从交通系统工程视角，以系统输入机动车数量来满足出行数量的系统需求，而车辆限行或限购都是控制系统输入的一种被动策略，限行是依法被迫执行的机动车存量市场的控制，限购是供给总量人为设限的机动车增量市场的控制，不管存量车辆还是增量车辆，两者最终可以归属于驾驶人的驾驶行为动机需求，而驾驶行为动机需求管理是一种主动策略，即交通需求管理可以转移到驾驶人驾驶行为的驱动意愿，实现对驾驶人驾驶行为动机的需求管理，它能够将政府的强制执行的被动调控变为驾驶人驾驶行为的自我主动管理[2]。随着环保减排意识的增强以及公交服务、网约车便利服务体系的进一步完善，驾驶人驾驶行为需求管理可能是未来机动车发展调控的趋势和方向。据此，本文通过对北京市机动车发展面临的现状问题，参照国内外典型城市机动车调控政策的经验，从驾驶行为需求的视角拟议我国大城市未来机动车调控对策，为相关城市交通管理决策提供参考。

2 研究现状

通过机动车调控来治理交通拥堵国内外有很多有益尝试和探索，从效果来看，实施相关调控政策的城市机动车增速均有了明显的减缓，城市交通恶化的趋势得到了一定程度的遏制。从调控方式来看，调控主要包括经济手段和行政手段两类，其中，经济手段主要包括提高车辆购买和登记税率、提高车辆使用的牌照费、燃油费、过路费等手段，以减少车辆的出行率和间接减少拥车率。行政手段主要包括对车辆总数限制、车辆使用年限的限制、车辆行驶区域的限制、车辆违法停车及违法行驶处罚、鼓励顺风车和共享出行等，以实现对机动车总量的调控。较早采用经济手段调控为主的典型地区如中国香港和新加坡。

我国香港地区通过提高首次登记税率来调控机动车的拥车。自1961年《汽车条例》实施以来，香港政府先后五次提高私家车首次登记税，并根据售价分级，采用累进税制，税率随售价提高而递增，超过50万的部分征收车辆售价税费高达115%[3]。主要经济手段包括：(1)征收高额牌照费。香港以汽车发动机排量为基准，对私家车每年征收高额牌照费，根据使用时间给予相应的折扣，使用时间越长平均费用越低。详细价格请见表1。(2)征收高额燃油税。香港《应课税品条例》规定，无铅汽油含税油价14.8港币/公升(税额高达6.06港币)，比内地油价高出近一倍。(3)征收高额道路税。香港共有收费隧道14条，其中7条为政府隧道，按照《行车隧道规例》，所有车辆实施统一收费3-8港币，7条私营隧道采取单向收费，如西区海底隧道单程收费为20至155港币不等，其中私家车为60港币。(4)征收高额的停车费。香港《道路交通泊车规例》规定路内停车限制时间，商业中心每小时停车费达60港币，普通住宅小区一个固定车位一般每月1500港币至2500港币。以中环为代表的中心城区停车费4000港币一个月，上环的COSCO大厦甚至高达5000港币。

表1 香港私家车牌照年费

新加坡地区通过经济手段进行车辆调控，主要手段包括：(1)征收高进口税及额外注册费。自1972年起，为控制车辆增长，新加坡开始对私人小汽车征收高额进口税[4]，税率为汽车外部市场价(售价+保险费+运费)的45%。1983年后，新车需要缴纳注册费及额外注册费，注册费一次性收取，为220元新币；额外注册费则是根据车辆价格分段收取50000新币以上部分税率高达180%。(2)征收高额拥堵费。新加坡是世界上最早开始征收拥堵费的国家，自1975年起，新加坡开始实行市中心限制区收费。规定进入中心商业区(当时面积7.2平方公里)的车辆，根据不同进入时间和不同地点，需要按次进行缴纳通行费，平均约为每次5新元。(3)实施车辆年度配额制度。新加坡每年根据交通运行状况、旧车报废量、公路基础设施服务能力的变化及新型交通管理手段的实施等综合情况，制定全国年度机动车增量的配额，从源头上把控新增汽车数量。配额确定后，通过每月举行的公开招标，由公众竞买“拥车权”，中标者购买“拥车证”后才可购买新车。新加坡在车辆配额制度里还规定了拥车证最长使用年限。拥车证有效期通常是10年，自车辆注册登记之日起计算，有效期满时，若没有更新拥车证，这辆车就会被自动撤销注册。如果车辆在拥车证有效期之内报废，车主可以获得拥车证剩下的时间额度。

国外也有部分城市通过行政手段进行机动车调控，行政手段主要是实施限行政策。限行方式常见的有尾号限行和区域限行。如法国的巴黎、希腊的雅典、意大利的罗马、韩国的首尔、墨西哥的墨西哥城、哥伦比亚的波哥大等城市都在一定区域内根据车牌尾号在指定工作日内限制通行，即尾号限行。而英国的伦敦、德国柏林及斯图加特、意大利的米兰、西班牙的马德里、日本东京、韩国首尔等城市都采取建立低排放区的方式在部分特定区域对部分车辆进行限行，即区域限行。从限行规则和限行车辆比例看，大部分城市都是根据车辆尾号设置限行规则，每个工作日限行两个尾号数字，即从总量控制上每个工作日至少有20%的车辆无法上路行驶。除了限行方式之外，还涌现出其他机动车调控方式：(1)通过停车位控车。东京把停车位作为拥有机动车的前提，没有停车位不予以办理车辆登记、核发牌证等。(2)严格停车管理及执法。采用先进的技术手段进行停车计时和计费，严格限制长时间路边停车。东京一些中心区域的路边车位更只限停一小时或半个小时，逾时就会被贴一张1.5万日元罚单，折合人民币约1000元[5]。政府会雇佣退休人员作为停车监督员，两人一组，配备数码相机和记录仪器，发现违章就拍照贴条。(3)提倡合乘出行。纽约市政府设立合乘车专用车道，鼓励私家车主上下班拼车。新加坡则规定早晚高峰车上有4个人，就可以免收交通拥堵费。等等。

国内采取以行政手段为主、经济手段为辅的机动车调控政策。目前，除北京外，全国有上海、广州、天津、杭州等城市实施了小客车数量调控政策[6]，部分城市还采用了有偿拍卖和无偿摇号相结合的方式。在限制机动车使用方面，主要是行政手段。北京、上海、广州、深圳和天津均对本地牌照和外地牌照的汽车采取了不同的限行措施，普遍对外地牌照车辆实行较为严格的限行方案；而重庆对渝籍和非渝籍号牌汽车采取的限行措施相同。具体限制拥有和使用的情况如表2所示。

表2 国内部分城市机动车调控政策

2.1 限购方式调控

上海是完全采用竞价方式配置指标的城市，是唯一允许更新指标放弃后纳入竞价池的城市，同时也是新能源指标无法直接申请更新指标的城市。广州是唯一对中小客车实施调控的城市。深圳是唯一仅允许个人名下一辆小客车直接更新的城市。贵阳是唯一实施以家庭为单位配置指标的城市。在实施调控政策的城市中，上海采用竞价方式配置，广州、天津、深圳、杭州均采用“摇号+竞价”方式配置。其中，广州、深圳、天津和杭州均设置了起拍价，上海、深圳和杭州设置了最高限价。

除以上城市外，贵阳也在2011年实施过小客车的摇号政策，并与2014年调整了相关规定，实施“名下无小客车的家庭连续2年摇号未中签，经申请按照抽签序号在规定控制指标和期限内”可以直接申请核发小客车专段号牌配置指标的规定。但随着交通拥堵逐步缓解、空气环境质量逐步改善、“放管服”改革的不断深入，2019年废止了相关规定，不再限制小客车的购置。

2.2 限行方式调控

目前，为缓解交通拥堵，全国陆续有很多城市都开始实行小客车限行政策，除了北京及上述实施小客车调控的几个城市外，还有郑州、南昌、成都、兰州、石家庄等。

2.2.1 限行对象

除对本地车辆实施尾号限行外，实施限行的城市几乎都对外埠车辆实施更为严格的限行规定。有些城市的限行政策仅针对外埠车辆，如广州和深圳；有些城市则对本市和外埠车辆设置了不同的限行规则，如上海、杭州、天津、贵阳、南昌等，除上海“沪C”牌照车辆的限行规定严于外埠车辆外，其他各市对外埠车辆的限行规定均严于本市车辆。

2.2.2 限行规则

实施限行的城市设置的限行规则大体可以分为以下几种：尾号限行、“开四停四”、全号段限行等。其中尾号限行又可以分为工作日每天限行一个或两个尾号及单双号限行。

2.2.3 限行区域

实施限行的城市中部分城市对限行政策设置了一定的限行区域，如上海的限行区域主要是高架道路，深圳的限行区域是全市道路(除进出口岸及机场的部分道路外)。

2.2.4 限行期限

实施限行的城市对限行政策设置了一定的限行期限，如深圳的限行政策有效期为半年，天津的限行政策有效期为一年，广州的限行政策有效期为五年，其他大多数城市都没有对限行政策设置期限，很多都是根据路况实施继续限行。

2.3 限制更新

上海个人和单位存量车指标可纳入增量指标拍卖额度，按当期平均成交价向车辆所有人结算。天津个人名下2辆(含)以上小客车的，1辆可以直接取得更新指标。其他指标纳入增量指标竞拍额度。杭州个人名下2辆(含)以上小客车的，1辆可以直接取得更新指标，其他指标纳入增量指标竞拍额度。深圳个人名下2辆(含)以上小客车的，1辆可以直接取得更新指标，其他车辆自然消减。海南个人名下3辆以上小客车的，3辆可以直接取得更新指标，其他车辆自然消减。

3 北京市机动车调控现状

北京自2011年开始实施小客车数量调控政策，实施十年以来，从实施效果来看，有效抑制了小客车过快增长的势头，交通拥堵进一步恶化的趋势得到遏制并有所缓解，为发展和完善公共交通赢得了时间和空间。同时，调控政策有力推动了新能源小客车示范应用，优化了机动车能源结构，降低了机动车的污染排放。据统计，北京市机动车保有量增速从2010年的19.7%下降到4.6%，小客车更是从24.3%降低到了1.7%[7]。交通拥堵进一步恶化的趋势得到遏制并有所缓解，中心城区道路交通指数2010年的6(中度拥堵)下降到4.6，控制在5.5左右(轻度拥堵)，中心城绿色出行比例由68.5%提升到74.1%，具体实施效果见图1。

图1 北京历年机动车保有量和增长情况

3.1 机动车调控面临的问题

虽然机动车调控取得了可喜的进展，但是面对机动车高速增长的社会背景下难免出现局部结构性问题，主要体现在三个方面：(1)指标配置针对性不强。随着申请指标人数不断增加，普通指标平均中签率由2011年的9.39%降至0.19%(见图2)；新能源指标轮候时间按目前每年新增指标投放规模最长可达9年。社会各界要求照顾“无车家庭”的呼声高涨。(2)缺乏退出机制。由于指标已成为稀缺资源，在没有强有力的管理和激励政策的情况下没有人愿意主动放弃指标、放弃拥车资格。同时由于现行政策规定购买京牌二手车也要有指标，因此市民之间通过车辆买卖进行转移登记也无法实现，从而造成机动车总量只增不减。同时，也衍生出较多指标乱象。近年来为规避小客车指标调控政策，非法租售京牌指标、通过结婚办理车辆转移登记等行为越来越多，相关中介平台的查处打击、案件纠纷处置都存在困难。(3)调控涵盖的机动车类型局限。从历年北京市增长情况可以看出，机动车总体年均增速3.2%，小客车年均增速2.4%(见图3)，除小客车外，增速源头主要在于轻微型货车和摩托车：轻微型货车2.8%，摩托车年均增速13.8%。实施小客车数量调控政策，也仅仅是限制住了小客车的高速度增长，反而带来了摩托车和轻微型货车的快速增长[8]，因此，若控制全市机动车总量，还需强化交通综合治理力度，严格落实摩托车、轻微型货车限行措施，从使用环节入手控制相关车辆增长。

图2 2011-2019年各年度参加摇号的人数和平均中签率

图3 2011-2019年机动车分类型增长情况

3.2 机动车调控未来发展对策

3.2.1 驾驶行为动机需求概述

驾驶行为是指为了到达某个目的地而产生的驾驶活动，行为动机的需求分析，就能明确产生驾驶行为的需求动机和原因[9]，从而通过改变或者调整需求动机来调整驾驶行为的目的。出行行为的需求分析有助于更针对性地设计不同的政策目标和措施，例如对于出行时间的需求管理措施可以将高峰时间的出行需求调整至非高峰时间，对于出行方式的措施可以让小汽车驾驶者选择其他出行方式。不同行为需求管理措施的目标不同，成本效益也不相同。通过分析驾驶行为动机需求，主动引导出行方式，制定从行为动机上改变出行时间、路线、方式、目的、频率和成本的调控政策，实现提高交通系统效率的目的。

实施机动车调控的主要目标是为了缓解城市的交通拥堵，促进城市健康和可持续发展。当前在城市化和机动化不完全匹配的情况下，实施机动车的调控是权宜之计，是为了给集约化的公共交通发展征求时间和空间[10]。集约化出行是超大城市健康发展的必由之路，是治理城市病的根本途径。当前，仍需严格控制小客车增量、降低机动车使用强度，不宜过度鼓励小客车出行。中远期，要随着技术手段的发展和停车政策改革的深入推进，充分发挥“以位控车、以静治动”的作用抑制拥车和用车需求，实施经济手段与行政手段双管齐下的调控对策，推动交通治理体系和治理能力的现代化。

3.2.2 机动车调控未来措施

针对机动车调控政策实施过程中存在的突出问题，在现有调控政策基础上进行系统顶层设计，逐步完善结构性调控措施。以北京市为例，当前北京已经推出以“无车家庭”申请指标为核心的家庭指标配置方案，优先照顾无车家庭，同时推出了治理一人名下多车的情况，逐步实现一人名下一辆车的目标，已经迈出了较大的一步[11]。但是目前小客车数量调控政策还是面向全市层面的，对于远郊区县的居民日常范围出行，尚无法照顾到。另外，指标配置主要依据是个人和家庭的积分，对于个人的身份认证，比如所属区域、户籍界定等情况，还不够具有针对性，都是后期需要逐渐完善的。具体建议如下：

(1)探索实施郊区牌照政策。对于只是在远郊区县出行的市民，可以参照上海的“沪C”牌照做法，研究实施郊区牌照的可行性方案，在不影响中心城区交通的情况下，逐步放宽对远郊区县的管制，增强小康社会人民生活的获得感。

(2)逐步盘活二手车交易。考虑借助碳交易等新手段，逐步有条件放开二手车市场，盘活本市小客车存量，使得在小客车总量不增加的前提下，由市场调节市民的拥车需求。

(3)加强执法技术和执法能力建设。采用先进的技术手段，以停车管理和其他类型机动车的强化治理为抓手，强化交通综合治理力度，加大力度严打各类乱象，提高违法成本。实施全类型的机动车管控，尤其是严格落实摩托车、轻微型货车限行措施，从使用环节入手控制相关车辆增长。

4 结束语

从城市化健康发展角度来讲，坚持“公交优先”是治理交通拥堵“大城市病”的根本途径。机动车调控政策是城市化进程中及时有效的机动化调控手段，能够为城市的健康发展和未来公共交通的完善提供时间和空间，是提高城市有效资源合理利用的抓手。当前国内主要大城市，仍需严格控制小客车增量、降低机动车使用强度，不宜过度鼓励小客车出行。近期，需要以解决政策执行过程中遇到的突出问题为导向，开展精准调控，提高指标配置的针对性，合理照顾“无车家庭”迫切需要的驾驶人。中远期，经济手段与行政手段双管齐下，充分发挥经济手段的作用，抑制拥车和用车需求，基于驾驶行为需求实现由“被动限购向主动引导”转变，推动交通治理体系和治理能力的现代化。