以龙凤示范区为例的区域公共事务合约治理特征考察

朱宇华 王友云

（1.广东培正学院,广东 广州 510830；2.铜仁学院,贵州 铜仁 554300）

1 龙山与来凤两县“一水双城”的独特区位

湘鄂渝黔四省市交界的武陵山区腹地几何中心，是湖南省湘西自治州的龙山县和湖北省恩施自治州的来凤县。龙山县处于湖南最西北，来凤县处于湖北最西南，两县毗邻，县城被酉水河隔开，隔河相望。两县城主城区直线距离仅4 km，共处于一个面积达168 km2的盆地，是全国范围内省际间县城毗邻最近、区位极为独特的两个县。两县总人口为90余万人，国土总面积约为4 470 km2，两县城区人口共25万人，县城城区面积共30 km2。两县因地缘关系，一向交往频繁，两县60%左右的居民有亲缘关系，两县县城30%的家庭有婚姻关系。两县的交流有着深厚的历史渊源，两县人口均以少数民族人口居多，主要是土家族和苗族，历史上都经历过土司统治和改土归流。这一切使两县的人文习俗、风土人情、民族传统、经济发展等都具有极高的同质性，且两县都是经济落后、地处各自省份边界的少数民族贫困县。然而，由于两县分属不同省份，在区域一体化的背景下，行政区划的界限在很多方面成为区域协作和共同发展的阻碍[1]，突破行政区划的限制，打破行政壁垒，促进两县协作发展，实现合作共赢，是两县政府和人民共同的期盼。

2 在权力驱动中签署示范区共建的多项协议

《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020年）》中明确提出“设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，为区域一体化发展发挥示范带动作用”，其建设目标是到2020年“全面建成一体化发展体系，成为武陵山片区的中心城市和重要的经济增长极”。这指向建成全国跨省经济协作示范先行区、全国民族团结模范区、国内外知名生态文化旅游区和全国贫困地区区域经济协作示范区。这标志着两县区域一体化建设上升到国家层面，成为国家发展战略，并且国家寄希望两县在各方面一体化中积极创新，致力成为落后的跨界地带区域合作的典范，为国家类似区域的合作提供经验。近年来，特别是2011年龙山来凤经济协作示范区（以下简称“龙凤示范区”）建设启动以来，两县政府在国家、两省政府、两州政府的协调下，联席会议制度成为龙凤示范区建设的重要合作平台，已召开多次联席会议，达成合意。在基础设施和公共服务均等化、同城化，公共管理与生态环境保护等方面签署了多项协议，并积极实施，龙凤示范区建设正有序有力推进，成为武陵山区跨界地带通过合约制治理公共事务和推进区域合作的又一个典范。以下从公共治理角度对武陵山龙山来凤经济协作示范区的合作建设情况做一审视，主要探讨两地在公共问题解决和公共事务治理中的谈判、协商、承诺以及合作与博弈过程的深层本质[2]。

首先，两县政府主动合作的历史可以追溯到20世纪80年代中期，在修建水电站涉及库区移民、耕地补偿方面就展开了官方的积极合作。90年代以来，更是在工商、治安、文教等各方面展开合作，受到国务院、国家民委的高度评价，多次被评为全国民族团结先进集体。2011年，两县达成《武陵山经济协作区龙凤先行区实施方案（纲要）》。2011年国务院启动武陵山区扶贫与区域开发工作，明确指出设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，实现两地一体化，这标志着龙凤示范区建设的正式启动。

其次，2012年两地共同制定《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划》，这是龙凤示范区建设的纲领性文件，主要就经济协作示范区的建设作出规划。这个规划是在湘鄂两省政府、国家民委、国务院扶贫办等多部门的协调下经过多次会议之后两县政府达成的共同发展规划，并由湘鄂两省发改委联合行文发布。这个规划开创了全国由两省联合批复地方性发展规划的先河，从此，龙凤示范区建设有了高层级的法规保障，标志着其建设迈入了一个新的阶段。《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划》指出，到2020年，龙凤示范区将建成城区面积50 km2、人口50万人的武陵山片区重要城市和经济增长极。更为重要的是，为体现各级政府对建设武陵山龙凤经济协作示范区的重视，先是2012年由湘鄂两省发改委、扶贫办、民（宗）委和湖南湘西自治州政府、湖北恩施自治州政府、湖南龙山县政府、湖北来凤县政府在两地县城召开武陵山龙凤经济协作示范区建设推进会议，在会上宣读了两省发改委关于龙凤示范区战略规划的批复。之后，同年在北京召开由国家发改委、国家民委、国务院扶贫办、财政部、国务院国资委监事会、农业部、水利部、国土资源部、工信部、交通运输部、铁道部、国家人口计生委等部委司处相关领导，湖南省、湖北省，湘西州、恩施州及龙山县、来凤县领导和相关部门负责人，企业家代表等参加的武陵山龙凤示范区发展战略规划发布会。会上宣读了湘鄂两省发改委关于《龙凤示范区发展战略规划批复文件》，提高了《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划》的层次，为后期项目实施做足了准备。同时在武陵山龙凤经济协作示范区建设推进会上宣读了《湘西恩施两州支持示范区建设的决定》等文件，在北京召开的武陵山龙凤示范区发展战略规划发布会上还宣读了《湖北省来凤县人民政府、湖南省龙山县人民政府关于聘请龙凤示范区专家顾问组的决定》，成立了武陵山龙凤经济协作示范区专家顾问组，使得武陵山龙凤经济协作示范区建设伊始就在国家层面展开，并通过多方协商，以会议纪要、发布共同文件、签订协议的方式积极推进。

再次，2012年在由湘鄂两省发改委、扶贫办、民（宗）委和湖南湘西自治州政府、湖北恩施自治州政府、湖南龙山县政府、湖北来凤县政府在两地县城召开的武陵山龙凤经济协作示范区建设推进会上，两县正式签署了指导两地全面合作的《龙凤示范区建设合作框架协议》，协议就双方合作宗旨、原则、依据、内容、机制进行了规定，这成为两地合作的行动指南。

最后，自2011年启动龙凤示范区建设以来，龙山、来凤两县政府不定期举行两地联席会议，龙凤示范区建设联席工作会议已经成为两地政府及其部门就建设龙凤示范区进行交流、沟通与协商的主要工作平台，联席会议制度成为两地运作良好的协商工作机制，通过这个平台和机制进行商谈和达成了旅游、空间布局、公共服务等多项协议[3]。武陵山龙凤经济协作示范区建设签署的各项协议参见表1。

表1 武陵山龙山来凤经济协作示范区建设合作协议一览表

由此可见，湘鄂两省共建武陵山龙凤经济协作示范区，既遵循国内区域协作的共同发展规律，也体现其独特性，属于落后的跨界地带跨省“两县抱团”发展，共同处理公共问题，这在全国尚属首例。湘鄂龙凤两县城跨省“融城”，协作处理公共事务，目前正在积极推进，在基础设施和公共服务均等化、生态环境保护等十个方面推进一体化进程，共同处理公共事务，应对公共问题，如共同治理流经两县县城的酉水河流域，共同进行交通基础设施建设，实施龙凤公交一体化、通信同城同网同价、金融同城、平安共建等，双方站在龙凤共赢的高度，共建“双子星城”。但两县在同城化和区域公共事务协作方面也还存在行政区划造成的行政壁垒，在公共事务协作方面有的地方认识也不统一[4]。如在旅游协作方面，龙山县认为，应打造以国家级历史文化名镇龙山里耶为龙头的秦简文化旅游品牌；但来凤县认为，应在来凤仙佛寺和龙山里耶之间开发土家民俗文化风光带，围绕酉水河做文章。几经协商后，这一定位在《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划》中被描述为“将龙凤示范区建成历史文化领域内具有较高国际知名度的旅游目的地、土家文化体验旅游目的地和生态旅游胜地”。

3 示范区共建中合约治理与权威治理融合的特征

纵观两县跨省协作的历程，可以看出，合约制一直是两县协作区建设的主要推进机制，是两县区域公共治理的新方式[5]。龙凤示范区建设合约制能得以有效实施，首先在于两县因地缘毗邻在长期交往中形成了共同的历史文化基础，这为合约制的推进打造了深厚的文化土壤。如横跨流经两县县城的酉水河的大桥，桥长1 000多米，共投资5 000多万元，由两县共同出资建造，在大桥护栏的每一块石板上，都雕有一龙一凤，这座桥被命名为“湘鄂情大桥”，“桥”成为“一水双城”的最佳纽带，赋予了两县长期睦邻友好的文化内涵。这种共同的历史文化是湘鄂两省共建经济协作区、处理边界公共事务产生合意的基础，是实施协议治理、签订合约和实施合约制治理的基础，也体现了跨界治理合约运行的契约性特征的一面[6]。

其次，龙凤示范区建设签署了多项合约，并得以推进，是与国家层面的推动密不可分的[7]。因国务院将武陵山连片特困地区作为国家集中扶贫的先行先试区，并制定了区域规划，明确提出建设武陵山龙凤经济协作示范区，作为落后的跨界地带跨省协作的先行区，从此，在两省和国家层面展开建设，纵向方面的国家级和省级权力对合约制治理的推进起到了重要作用。这是龙凤经济协作示范区建设中，合约得以推进的重要外在动力，可以说，在武陵山腹地这样落后的跨省交界地带，如果没有国家层面的来自上级政府甚至中央政府的支持和推动，政府间的合约治理模式是难以真正落地生根的。这又体现了武陵山区合约制运行实施过程中的权力色彩，是合约制治理中权威政策治理的一面，是体现跨界治理合约运行的行政性特征的一面[8]。

总的来说，在武陵山龙山来凤经济协作示范区建设协作历程中，合约制本身已成为跨省协作的一个重要平台和机制。正是通过合约确立合作的平台和机制，通过合约解决了很多两地需协作处理的问题，通过合约确立互惠互利的原则，明确各自的权利与义务，在共同利益基础上达到共赢，合约制由此成为两县实现区域治理的新方式[9]。可以说，武陵山龙凤经济协作示范区的建设，作为湘鄂两省一项重要的区域协作行动，其中蕴含了诸多公共事务。而对这些公共事务的治理，从垂直模型的视角看，纵向的政府权力是强化公共治理合约管理的基础；从平行模式的改革来看，需要改进程序完善合约治理，并给民众以支持。这是一种复杂状况下的混合制度，体现了信任资本与政府权力的关系，也体现了实施合约制治理的管理能力问题。这是一场从权力到合约的行动，是协议治理与权威政策治理的融合，体现了跨界公共治理合约的行政性与契约性相结合的特征[10]。