国内外水电工程移民利益分享经验与启示

孙海兵 王文静

摘要： 共享是中国新时代五大新发展理念之一，水电移民问题的核心是均衡利益分配，一些国家在水电移民利益分享方面积累了宝贵的经验。中国西南民族地区日益成为水电开发的主战场，该地区兼具生态脆弱、文化敏感与人口贫困等特征，利益共享而非救济式帮扶可能才是水电移民可持续生计的根本保障。在对中国移民利益分享现状进行分析的基础上，对一些具有代表性国家的移民利益分享方法加以介绍总结，并借鉴国外经验对今后中国水电移民利益分享方式、对象与法律保障等方面提出了优化建议，以积极稳妥推进水电移民利益分享工作，构建水电开发共商、共建、共赢的新局面。

关 键 词： 水电工程; 移民; 利益分享; 共赢

中图法分类号：  D632.4

文献标志码：  A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.08.037

0 引 言

非自愿移民是一项涉及经济、社会、资源、环境、人口、民族、文化、宗教等诸领域的极其复杂的系统工程[1]。水电移民（也称水库移民，简称移民）因其独具的复杂性被称为世界性难题，其核心内容是利益公平分配。世界银行移民政策要求移民能够分享项目的效益。世界大坝委员会倡导的水电项目决策框架以公平、可持续性、效率、参与式决策与问责制等五大核心价值观为基础，并把获得公众接受、承认权利与分享利益等列入水电开发的战略重点[2]。Louis归纳总结出4种水电工程利益分享模式：安置补偿、企业社会责任、社区发展基金、生态系统服务付费[3]。

中国是水旱灾害频发的国家，也是一个能源短缺的国家，在水利水电建设为经济社会高质量发展提供有力支撑的同时，由于不可避免地征收农地导致大量移民搬迁。目前中国已是世界上水利水电工程建设规模最大、水库移民人数最多的国家。2006年中国颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》并于2017年做了修改，其中征地补偿价格提高、移民安置区和受益地区优先吸收符合条件的移民就业、加强对移民的科学文化知识和实用技术的培训等规定，都体现了利益共享的思想。2006年中国还出台了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意見》，移民后期扶持是中国特色的水库移民政策，其制定初衷也考虑了利益分享。除此之外，中国还实施了对口支援、生态补偿、财税优惠等政策，让移民能够共享发展成果。据统计，2014～2018年全国对口支援三峡库区的引入资金累计达1 011.54亿元，其中社会公益类项目资金28.21亿元，经济合作类项目资金983.33亿元。具备“利益分享”色彩的长期补偿、优惠电价或水价等也取得一定成效。但不可否认的是移民利益分享的规范机制尚未形成，移民在不同程度上还面临着参与和分享上的障碍[4]。中国西南民族地区兼具生态脆弱、文化敏感、人口贫困等特征，已逐步成为水电开发的主战场，待开发水电分布区域与脱贫攻坚重点区域重合度高。部分移民因迁致贫、获得感不强、长远生计缺乏保障等问题依然存在，这与水电工程持续产生的巨大综合效益形成较大反差，成为制约社会和谐发展与实现全面小康的显著短板[5]。党的十九大把共享作为五大新发展理念之一，2019年国家发展改革委等6部门联合发布《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》，明确移民在依法获得补偿补助基础上，应更多地分享水电开发收益。他山之石，可以攻玉。一些国家在长期实践中不断摸索，形成了一些具有代表性的移民利益分享经验。基于此，本文在总结国外水电工程移民利益分享经验的基础上提出优化建议，为适合中国国情的水电移民利益分享工作提供借鉴和启示。

1 国外代表性的水电移民利益分享经验

1.1 巴西的特许权使用费分配

大规模的水电投资是巴西从欠发达国家向中等收入国家转型的支柱。巴西拥有丰富的自然资源，需要为加工自然资源的工业提供大量电力，而这些工业反过来又为其庞大的人口提供就业机会，这就是巴西在过去几十年里实施大规模水电项目的原因。目前伊泰普水电站装机容量仅次于中国三峡电站。

大型水库的建设造成了大量人口的迁移。最初巴西并没有准备好去妥善处理大规模的移民流离失所问题，造成受影响的人群极其贫困，许多人无组织地搬进大城市周围的贫民窟，既没有管理移民和重新安置的国家方针政策，也没有相应的资金支持来解决流离失所群体的经济困难。解决这一严峻形势的一个关键政治步骤是1988年巴西议会修改国家宪法，决定在安置地区再投入一定比例的水电特许权使用费。随后巴西制定了一系列法规来付诸实践，包括界定可转移特许权使用费的权利和具体数额，以及确保使用费分配的流程等。

此外，如何达到资源向联邦和州政府转移之间的平衡也是个棘手的问题。从1989年至2000年，巴西在这12 a内先后通过了4项联邦法律来确保这种平衡：第7990号法律（1989年）、第8001号法律（1990年）、第9433号法律（1997年）和第9984号法律（2000年）。政策实施初期，大部分资源（大约90%的特许权使用费，资金来自公共水力发电厂）分配给州和市政府，只有10%分配给联邦机构。例如，1989年和1990年的法律明确规定，45%分配给受影响的州，45%分配给这些州内直接受影响的市，8%分配给联邦电力监管局，2%分配给巴西科技部。为确保资源管理符合立法的目标，法律还规定资金应该如何进一步细分：40%用于电力服务的维护，35%用于水资源管理和数据收集，不少于25%用于环境保护。特许权使用费的支付贯穿发电厂的整个生命周期，以确保受影响社区的经济可持续发展。随后1997年和2000年进一步完善了先前的法律，如国家规范水资源使用，推行水库水资源使用付费制度。尽管此种补偿按照每兆瓦时发电量的很小一部分提取，但总量还是可观的。

2004年巴西曾评估得出，137家水力发电厂（拥有145座水库）向22个州和593个市支付了必要的特许权使用费和财政补偿金。其中252个市收到财政补偿金，16个市只收到特许权使用费，325个市同时收到特许权使用费和补偿金。据估计，巴西每年财政补偿和特许权使用费超过4亿美元。

1.2 加拿大的股份分紅

在工业化国家中，加拿大水力发电潜力巨大。为此，加拿大着手进行了系统的大型水坝开发计划。土著部落人口拥有加拿大法律所承认的传统土地所有权，他们居住于许多正在建造水坝的地区。1971年，加拿大主要的电力公司——魁北克水电公司宣布启动詹姆斯湾项目，其中包括建设多达20座大坝。该项目将对克里印第安人的整个家园产生负面影响。克里人组织起来进行了军事行动，强烈抗议，并诉诸法律。加拿大法院做出了对他们有利的判决并终止了项目建设。后来土著因纽特人与拥护土著和环境保护的非政府组织也加入了克里人抗议行列，这导致加拿大政府及其公共事业部门的立场发生重大变化。

加拿大政府和水电公司承认了原住民以让出土地的方式对该国水电开发作出的贡献，采取了与当地土著社区合作的战略。魁北克水电公司宣布，它将同受影响的土著群体签订协议，按预计的发电量来进行股份分红。这些协议的关键前提是，当地土著社区也是水电项目的直接投资者，因为他们贡献了自己的土地及其发展权。除了前期补偿外，还提供股权分享补偿因纽特人失去土地的损失，并协助他们调整捕鱼活动以适应新的环境。此股权赋予因纽特人社区作为合作伙伴长期分享项目收益的权利，其分享比例与其在项目建设中的土地份额成正比。电力公司提供全部资金并且建造大坝和发电厂，土著居民提供土地，然后按贡献比例分享利润。这种方法承认了原住民的股东身份和获得水电项目部分财务收益的权利，避免他们迁移后收入下降以及因补偿不足而陷入贫困的风险。

1.3 挪威的税收再分配

电力生产和出口是挪威经济的主要支柱之一，该国保障受水电项目影响的地区和人口利益的方式主要依赖税收机制。修建水库时移民失去土地和河水的补偿是根据一套明确的标准预先支付的。此外，公共电力公司从生产和销售能源中获得的经济利益被认为是受水电站大坝影响地区和人口发展的额外资金来源。挪威税收机制的特殊之处是在不妨碍清洁能源生产的情况下，能为地方替代性发展的投资活动注入大量资金。

挪威于1997年通过了《电力税法》，旨在确保电力公司缴纳足够的税款用以重新分配。该法赋予各级政府从电力部门获得3种不同类型税收（所得税、财产税、自然资源税）的权利。首先，所有电力公司必须对其全部利润缴纳28%的所得税。其次，这些公司必须向政府按电力设施市价的0.7%缴纳财产税。最后，根据电站近7 a的平均发电量征收自然资源税。所得税以利润为基础计征，归州和市所有;财产税与自然资源税按纳税电厂计征，若水电站涉及多个市区时，需要在有关市区之间进行分割。

除了通过税收进行财政转移外，挪威还提倡实物福利分享，如要求电力公司将其生产电量的10%以成本价向当地提供。挪威水电站的税费相比其他北欧国家要高许多，政府希望通过分享发电厂创造的较高利润来减少因修建电站而流离失所的移民。

1.4 日本的前期补偿加土地租赁租金

为尽量减少土地征收和人口迁移所带来的紧张和内在冲突，日本进行了土地租赁试验，促使移民自愿放弃水库建设所需征收的土地。

当连续3座金苏川小型水坝建成后，日本政府没有实施国家征收法，而是决定从其所有者手中租赁修建水库所需的土地。土地租赁费的支付分为两种财政转移方式，其目的是使受影响的居民长期获得收入，而不是使他们只获得一次性补偿，以避免陷入生活困境。这两项财政转移方式包括：① 向将水库出租给国家电力公司的土地所有者预付一笔款项，使这些移民能够发展替代生计，并将收到的资金投资于非农业创收活动;② 定期支付租赁土地的租金，在项目寿命周期内持续支付给土地所有者。

虽然租赁的土地因修建水库深藏在水面下，但仍然是受影响农民及其子女的固定收入来源。定期支付的租金补充了最初的预付补偿金，确保了移民生计的可持续性。

事实证明，这种双重补偿机制是一种有效的风险防范机制，3座金苏川小型水坝建成后50 a的实践证实了这一点，这些费用对电力公司来说也并不是一个很大的负担。

在规划沼田大坝时，日本政府还设想了另一种创新做法。水库建设预期会造成大约1万人搬迁，为给这一庞大的农村人口提供新的耕地，政府计划将赤城山山坡上15 km2的旱地改造成稻田，引进灌溉设备并支付灌溉费用，其目标是通过实物安置改善移民的生计。每位移民将得到土地的面积大约是移民搬迁前拥有土地面积的2倍。如果水库不需要某个农户的全部土地，政府计划支付淹没部分的租金，而不是仅仅支付一次性补偿。虽然工程建造和移民安置计划都已准备就绪，但由于某种原因，沼田大坝的建设最终被取消。不过，沼田大坝规划中这种创新性的安置方法还是值得肯定的。

1.5 印度的移民与水库下游农民分享灌溉地

在水电项目中，使移民能够分享下游地区新灌溉的土地，这种生产性安置方法目前在世界范围内极少采用。大坝修建后扩大了下游地区灌溉面积，提高了复种指数，极大地提升了农业生产率。这些下游地区因灌溉而增加了人口承载能力，接纳移民的可能性是存在的。当然，一旦灌溉系统完备，水坝下游的土地就会变得更加宝贵。那些无偿获得灌溉设施的下游农民理应与上游移民分享利益，毕竟是移民失去土地修建大坝才使下游灌溉成为可能。

利用下游灌溉区土地安置移民需要获得灌区农民的同意。印度的一些州曾尝试采取行政措施，如颁布法规限制新灌区最高地价以便在灌溉区安置移民，但在争取下游农民自愿支持方面收效甚微。如果在水电项目筹备阶段政府与下游农民就土地调整分配达成协议，并以此作为投资修建水坝和灌溉渠的条件，移民分享灌溉地的做法可能会更好推行。不管怎样，共享灌溉地的安置方式对于许多上游移民来说是避免贫困风险的绝佳途径，同时也能为下游农民带来巨大好处。

2 国外经验对中国的启示

2.1 改进利益分享方式

结合上述介绍，水电开发利益共享主要可以归纳为以下几种方式：① 电力公司从项目收益中拿出部分支付特许权使用费，用于移民搬迁后续发展;② 通过各种形式的共同所有权在水电企业中实现股权分享;③ 电力公司除缴纳一般税外，还向地区和地方政府支付特殊的税，用附加措施补充地方发展计划所需的资金;④ 依法定期分配电力;⑤ 给予优惠的电费、较低的水费或其他形式的实物福利;⑥ 移民分享项目的非经济利益，如创造机会为移民提供优先就业权等。不同的利益分享方式反映了不同国家的历史、文化和偏好等，但各种方式也有共同点：单靠补偿无法防止移民的贫困化，移民自身也难以恢复和改善生计，须将财政资源作为补偿金以外的资源转移给移民[6]。利益分享方式的多样化还表明尚不存在一个万能的解决方案，但是借鉴、调适和创新的空间很大。虽然目前中国水电移民征地补偿标准相比以前有所提高，但依然处于较低的水平，且后续生计保障不健全，效益分享的市场导向偏弱，救济色彩较重。长期补偿是将传统的一次性支付变为分期支付，若无动态调整，则非严格意义上的利益共享。现行移民安置目标也只是要求搬迁后生活水平不低于搬迁前水平，难以使移民成为工程的受益者。因此，迫切需要对贫困地区水电移民生计恢复和重建给予特殊性政策扶持。2016年《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》提出，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制，将入股分红作为移民补偿的新方式。具体分享方式还有待于在借鉴的基础上加以本土化改进，建议水电工程移民可引入动态收益率评判指标建立水电开发利益分配模型调整补偿标准[7]，或者采用土地入股分红模型调整补偿价格[8]。而水利工程移民可运用土地农用价值与社会保障价值以及平均增值分配加总模型调整利益补偿[8]，达到利益相对均衡配置，提高移民的获得感与幸福感。

2.2 科学界定分享對象

上述各国水电项目利益分享中的对象不仅包括移民，还包括安置区的原住居民，他们也可能因接纳移民而受到影响，也是工程的利益相关者。资源应向水库周围移民和接纳移民的人员居住的区域分配或倾斜。中国目前在安排移民后期扶持项目如基础设施项目中考虑移民利益的同时，适当兼顾了安置区非移民的利益，但总的来说对非移民群体的利益诉求关注不够。安置区居民在调整土地等方面做出了重要贡献，还要承受移民大量迁入带来的压力。因此，在国家财力充裕的情况下，建议重视安置区非移民的合理利益诉求，使他们也能够共享改革发展红利，促进安置区和谐稳定。

2.3 注重立法规范实施

各国政府制定了相关法律法规以确保水电项目利益分享的持续稳健实施。法律规定在违法的情况下可以进行追索。法律也规定了各个利益相关者之间的分享比例，努力避免偶然或主观决定的分配。法律还规定了财政拨款的具体用途，防止走偏走样。已通过的法律亦可以根据最初应用后总结的经验教训再进行修订和完善。中国目前水库移民利益分享的配套制度尚不完备，2019年出台的水电开发利益共享工作指导意见仅就总体要求、主要内容、保障措施等做了简要说明，比较笼统，缺乏具体的实施细则和可操作性的规定。诸如分享份额等核心要素仍不够明确，政府、移民、水电企业等主要利益相关者的权责也未界定清楚，如此难以深入开展项目利益共享工作。因此，建议加快移民利益分享工作的法制化建设，依法依规有序开展。

3 结 语

世界各国水电移民利益分享方式多种多样，不尽相同，但普遍都认识到利益分享的重要性。今后中国水电开发利益共享工作的推进落实，需要坚持立足国情，充分借鉴国际经验，精准施策，从而实现电站收益稳健、移民增收致富、库区繁荣稳定的互利共赢新格局。

参考文献：

[1]  王必良.迁移·植根：楚雄青山嘴水库“城市楼房安置”移民群体的生计转型与城市适应[D].北京：中央民族大学，2012.

[2] The World Commission on Dams.Dams and development：a new framework for decision-making[R].London：Earthscan Publications，2000.

[3] LOUIS L，PHIMPHAKAN L，CHANAGUN C，et al.Benet sharing from hydropower watersheds：Rationales，practices，and potential[J].Water Resources and Rural Development，2014，4（2）：12-28.

[4] 吴上，施国庆.水库移民分享水电工程效益的制度逻辑、实践困境及破解之道[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2018，20（4）：45-51.

[5] 孙海兵，赵旭.基于结构方程模型的征地对移民福利影响分析[J].人民长江，2017，48（14）：89-92.

[6] MICHAEL M C.Compensation and benefit sharing：why resettlement policies and practices must be reformed[J].Water Science and Engineering，2008，1（1）：89-120.

[7] 陈文超，强茂山，夏冰清，等.基于动态收益的水电开发利益分配模型[J].清华大学学报（自然科学版），2017，57（7）：732-737.

[8] 孙海兵.水利水电建设利益共享土地补偿研究[J].中国农村水利水电，2019（7）：170-173.

（编辑：谢玲娴）

引用本文：

孙海兵，王文静.国内外水电工程移民利益分享经验与启示

[J].人民长江，2021，52（8）：239-243.

Experience and enlightenment of benefit sharing of hydropower project migrants

at home and abroad

SUN Haibing，WANG Wenjing

（ Research Centre for Reservoir Resettlement，China Three Gorge University，Yichang 443002，China ）

Abstract：

Sharing is one of the five new development concepts of China in the new era.The core of hydropower project migrants is how to balance the distribution of benefits.Some countries have accumulated valuable experiences in benefits sharing.Ethnic areas of southwest China are increasingly becoming the main battleground for hydropower development，which are characterized by ecological fragility，cultural sensitivity and population poverty.Benefit sharing rather than relief assistance can be the fundamental guarantee for sustainable livelihood of hydropower project migrants.Based on the analysis of the current situation of benefit sharing of immigrants in China，we introduce and summarize the methods of benefit sharing of immigrants in some representative countries.Then we put forward some optimization suggestions on the way，object and legal protection of benefit sharing of hydropower project migrants in China in the future，so as to actively and steadily promote the work of benefit sharing of hydropower project migrants，and achieve mutual consultation，co-construction and win-win situation.

Key words：

hydropower project;reservoir migrant;benefit sharing;sharing