国土空间规划体系下存量更新再开发用地划定研究——以天津市为例

薛瑛瑛

（天津市城市规划设计研究总院，天津 300190）

0 引言

在资源环境的约束下，为了探求适应环境的城市发展新形态，越来越多的学者开始对“存量更新”开展研究，探求通过转变土地利用的方式，促进经济的转型升级，进而推动城市的有机更新，促进城市的产城融合[1]。在新一轮的国土空间总体规划中，“存量更新再开发用地”也成为规划的一项重要内容。在学术界，大家主要以“城市”为研究对象，重点围绕“旧城镇、旧厂房、旧村庄（城市内的城中村、棚户区）”开展论述，而忽略广大的农村、城郊等地区。

1 各地实践

1.1 深圳

深圳市将城中村（旧屋村）、旧工业区和旧城区作为城市更新用地的三大类别[2]。将建筑较为破旧老化、环境较为恶略、存在安全隐患的老旧城中村作为城中村（旧屋村）；将建设年代久远、建筑质量较低、容积率不高，无法满足产业未来发展需求的工业区作为就工业区；将旧居住区、旧工商住混合区、富有特色的历史文化街区作为旧城区。

1.2 广州

广州市将旧城镇、旧村庄和旧厂房作为城市更新用地的三大类别。将城区国有土地的旧片区、旧房屋以及在重点改造城区内，需要“退二进三”的土地作为旧城镇；将规划确定需要进行更新改造的村庄，以及布局较为混乱、条件较为落后、环境较为恶略的村庄作为旧村庄；将位于城镇建设范围内，对城市发展产生一定的负面影响，并在规划调整过程中，已经确定未来不再作为工业用地的土地，以及国家政策规定的禁止类和淘汰类的产业用地作为旧厂房。

2 天津市存量更新再开发用地的划定思考

在国家下发的《省级国土空间规划编制指南（试行）》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中均对城市更新再开发提出相关的要求。要求相关省市按照文件要求，分类开展国土的修复、整治、更新，逐步盘活存量用地，进而提高国土空间的质量与价值。天津市作为市级管理的直辖市、省级行政单元，应在天津市国土空间总体规划中对全市域的存量更新再开发用地进行研究，确定存量更新再开发用地的分类及标准，并提出相应的更新策略。

2.1 存量更新再开发用地的分类

根据相关要求，确定天津市存量更新再开发用地为广义上的低效用地，是市域范围内旧城镇、旧村庄和批供低效用地的总和。

天津市有国家级开发区、市级园区、重要产业功能区共计49个，工业用地占比较大。因此，结合天津的实际情况，在旧城镇、旧村庄和批供低效用地的基础上，将旧工业单独分为一类，形成天津市存量更新再开发用地四大类（见图1）。

图1 存量更新再开发用地四大分类

2.2 存量更新再开发用地的划入标准

2.2.1 旧城镇用地划入标准

低效住宅区指因开发商无法继续投资建设或陷入债务纠纷，停工建设1 年以上的住宅项目，以及建成年代久、基础设施不配套、违章建筑较多、环境脏乱的旧住宅区。棚户区指布局散乱、设施落后、有改造计划的棚户区。城中村指在第三次全国国土调查中城镇建设用地的农村宅基地。低效商业用地是指空置五年以上（津滨双城主城区空置三年以上）且空置率在50%以上的建筑所在的商业用地以及停止建设的商业用地。低效公共管理与公共服务类用地是指现状用途与规划（控规）不一致、已空置或计划搬迁的医院、政府、中小学等行政办公单位所在的公共管理与公共服务设施用地。

为实现高标准使用中心城区（天津外环线以内地区）存量用地使用效率的目标，增加一条对中心城区存量更新再开发用地的标准，将规划用地性质与现状用地不一致的，用地性质一致但容积率上下浮动在0.5 以上的用地，均列为本次研究的存量更新再开发用地的范畴。

2.2.2 旧村庄用地划入标准

根据村庄规划进行划入标准设定，主要包括三类：①规划确定的属于需要搬迁撤并的村庄用地；②规划确定的属于城郊融合的村庄用地；③保留村庄内的空闲地、废弃宅基地以及有改造计划的村庄用地。

2.2.3 旧工业用地划入标准

根据国家的相关规定以及天津市开展的各项规划确定划入标准，主要包括四类：①不符合规划的用地，具体指不符合天津市工业围城方案、天津市工业布局规划等已批、在编规划的工业用地，天津市共包括城镇低效工业用地和村庄低效工业用地两类；②国家产业相关政策明确规定的禁止类和淘汰类的项目用地；③供而未用、用而未尽、建而未投的使用效率低的项目用地。具体包括出让一年但实际开发面积不足1/3，或未开发面积达到20 亩以上的项目用地；出让合同日一年以上未投产的项目用地；固定资产投资强度未达到约定要求，且固定资产投资强度不足60%的项目用地；④亩均效益低的项目用地，具体包括规上企业地均税收在45 万元/hm2以下的用地，非规上企业地均税收在15万元/hm2以下的用地，以及根据不同产业门类，地均主营业务收入在600~3000 万元/hm2以下的用地。

2.2.4 批供低效用地划入标准

批而未供用地指依据天津市规划和自然资源局提供的批地数据和供地数据进行处理分析，得到批而未用的用地。供而未建用地指依据天津市规划和自然资源局提供的供地数据与第三次全国国土调查中非建设用地进行对比分析，得出供而未建的用地。海域确权低效用地指海岸线153hm2与新修测海岸线352km之间，有海洋信息中心提供的海域使用权证，但无国有土地使用权证部分，且三调地类为非建设用地的用地。

2.3 存量更新再开发用地的更新策略

2.2.1规划引领更新工作开展

编制城市更新专项规划。市级编制《天津市城市更新专项规划》，确定基本的评价体系和认定标准。各区编制区级城市更新专项规划，明确各区低效用地的认定标准及空间分布。根据各区城市更新用地规模和类型的不同，同时结合各地区的实际开发意愿，确定不同的具体实施方法。

加快编制重点地区的城市设计工作。加快推进中北工业园、大运河周边区域等重点地区城市设计的组织编制工作，重点地区的开发建设用地容积率具体指标以城市设计方案合理性确定，以指导重点地区的城市更新工作。

完善控制性详细规划和村庄规划的组织编制工作。逐步建立能够适应市场要素配置的控规修改修编制度，缩短调整周期，提升存量更新用地再开发实施效率。明确村庄存量更新用地的更新模式及方法，支持乡村振兴和农村产业发展。

2.2.2 政策支持更新工作推进

鼓励多样开发模式，完善政策奖励机制。建立鼓励、补偿机制，对于更新改造的区域给予一定的补助、补偿，明确奖励指标，制定符合地区实际的优惠政策。例如可从容积率奖励、容积率平衡转移等方式进行优惠补偿。

明确规范化、标准化规则。市级相关部门应完善市级规程和条例中对规划用地混合、用地兼容的要求，约束混合比例及混合业态，增强对土地综合开发的支持。从法规、政策、技术标准、实施操作等多个层次出发，逐步形成完整的政策体系。

简化城市更新的审批流程。积极研究探索符合地区实际情况的城市更新审批流程。建立一套从计划立项→专规审批→实施主体确认→用地手续办理→建设验收的完整流程。

2.2.3 渐进式有序推进

选择合适的地点作为城市更新的试点地区，先试先行。在西青区为全市区级国土空间总体规划的试点地区这一基础上，建议将西青区也作为城市更新工作的试点区域，先报先批。在开展试点地区工作的过程中发现问题，及时探索解决途径，不断完善城市更新的工作机制，确保更新工作稳步有序地开展。

3 结语

存量更新再开发作为省级国土空间规划和市级国土空间总体规划中的重要组成部分，其用地分类、划定标准和更新策略的研究都具有十分重要的意义。历年来，试点城市的城市更新实践工作对本次国土空间规划体系下存量更新再开发用地的划定具有十分重要的参考意义。

目前，天津市的国土空间总体规划正在不断完善中，在研究存量更新再开发用地划定方法的基础上，提前谋划存量更新再开发用地的更新策略，是对实现土地集约利用的积极探索。只有对“明确分类→确定标准→划定用地→更新策略”全流程进行研究，才能真正实现存量用地集约高效使用的目的。