“劲松模式”的基本经验

[摘要] 引入社会资本参与老旧小区改造，是中央与北京市出台相关政策明确的基本要求，在老旧小区治理实践中已有系列创新性的探索。北京朝阳区劲松街道劲松北社区试点，成为诸多创新性探索中的典型范本。概括而言，其基本经验主要体现在4个方面：引导参与各方思路转变是优化治理的关键，强化党建引领是共治内核，坚持群众为本是内生动力，走向持续善治是基准价值维度。

[关键词] 老旧小区;  社会资本;  合作治理

[中图分类号] C916.2         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2021）08-0079-04

引入社会资本积极参与老旧小区改造，是城市更新中党的领导力的一个关键衡量指标，是“十四五”规划纲要再次提到的“社会治理共同体”1建设在老旧小区治理中的重要体现。在引入社会资本参与老旧小区更新改造的诸多治理实践中，北京市朝阳区劲松街道劲松北社区引入民营企业愿景集团的试点项目，成为全国老旧小区改造中的“网红项目”，被称为“劲松模式”，其基本经验具有重要借鉴价值。这一模式写入了北京市“十四五”规划建议。北京市住建委等八部门在试点基础上，于2021年4月22日印发了《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》。

引导参与各方思路转变是优化治理的关键

从社会资本参与的程度差异来看，老旧小区改造的系列实践可分为3种模式：无社会资本参与、社会资本低阶参与和社会资本高阶参与。在第一种模式中，政府出资、几乎代办一切相关的改造事宜。在第二种模式中，改造资金主要是政府列支，但在具体操作上有越来越多的政府购买服务、第三方参与代改代建元素。随着城市发展由增量扩张向存量更新的转变，随着公共治理理论与实践的新发展，社会资本参与老旧小区改造逐步深化，目前已有若干体现一定深度的高阶参与实践，社会资本不仅出资参与改造，而且参与到改造全过程，这构成了高阶参与模式。劲松试点项目正是第三种模式的生动体现。这一项目的生成是各方逐步转变思路、不断推动实践创新的结果。

作为试点项目主导者，劲松街道根据改造的实际情况，积极转变思路，不断探索和创新改造模式。此前，劲松的老旧小区改造与治理和很多老旧小区一样，“政府兜底、街道代管”。这一方式的突出问题是“三难三不利于”：年复一年地投入导致财政资金难持续，改造后的管理和维护不足导致成果难保持，当前政府管理中的系列必要约束机制导致资金使用与工作开展灵活性大、改造与后续管理和维护专业性强的现实需求难满足;不利于培育用者付费意识，不利于深化基层群众自治，不利于提升政府与市场和社会等多方合作治理的质量。这些不足，促使基层政府思变求变，探索基层治理体系与治理能力现代化的可行之道。

与基层政府思路转变相协同的是企业管理者、社区干部的思路转变。企业方面，适应自身发展由开发模式向运营模式变革的现实需要。愿景集团希望扎实创造新的盈利模式，并参与到试点项目中。试点项目中的社区干部们，顺应形势、转变思路，认识到社区“三分建，七分管”，也认识到在助力“企业参与的微利可持续”的同时要确保借改造优化社区治理、造福社区群众。

在各方思路转变的基础上，推动了劲松北社区老旧小区改造的实践创新。2018年7月，劲松街道与愿景集团正式就劲松一区到八区的改造达成战略合作，并选定劲松北社区作为试点，将其中约占社区总面积10%的“一街两园”作为示范区。2021年，改造范围扩大到整个劲松北社区，劲松三区到八区的改造工作有序推动中。同时，延展模式范畴、再探新路径，通过四方合作推动危旧楼房拆除重建，力争为《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》的制定与实施提供更多经验。

强化党建引领是共治内核

“劲松模式”取得成效的重要原因在于建立起管用的工作机制，即党建引领下的朝阳区相关部门、劲松街道、劲松北社区、社区居民群众、愿景集团五方共治机制。这一机制很好地克服了“多个主体协调、多方利益平衡、多点问题解决”的现实挑战，起到凝心聚力的作用，展现了新时代基层党组织的坚强领导力。引入社会资本参与老旧小区改造必须要坚持党建引领以实现凝心聚力，这是劲松改造实践带给参与各方的切实体会，“劲松模式”的内核，就是“党建引领多元共治”。

搭建党建工作平台。劲松街道党工委在试点项目中主动靠前、积极穿针引线。不仅组织推动了老旧小区问题与治理调查研究、搜集问题与群众意见并论证可行性，还专门开设了宣传橱窗，引导愿景集团在劲松的项目部成立挂靠于街道党工委的党支部，促成物业公司党支部的建立。另外，以街道党工委名义向区委区政府报告，争取到区委区政府的支持，组建了主管副区长挂帅的工作专班，获得了区规划、住建、房管等部门的助力。

形成党建共同体。在劲松街道党工委与办事处的主导下，形成试点项目的党建共同体。劲松北社区党委处于统领地位，组织各方面协调推进改造工作。社区辖区内的居民党支部，主要负责议事协商。挂靠到劲松街道党工委的愿景集团劲松项目部党支部，主要负责制定和改善改造方案并推动改造工作。物业公司党支部，主要负责开展社区共建。区房管局劲松党支部，主要负责解答房屋结构等专业问题。各方分工协作，在试点过程中拧成一股绳，积极探索和实践。

组织党员工作队伍。在劲松北社区的试点项目中，百余名党员工作队伍带头并发挥了示范作用。党员工作队伍首先扮演了宣传员与调查员的角色，以“党员+社工”的方式包楼包院、分组入户宣传和访谈调查，做好摸清情况、宣传引导、情绪疏解等方面的工作。党员工作队伍还扮演了议事员的角色，在每一次的议事协商中积极发挥作用。在改造工作进入实施阶段后，党员工作队伍又扮演了监督员的角色，积极发现并反馈改造工作中的进度与质量等方面的问题和信息。同时，党员工作队伍还扮演了服务员的角色，积极参与为广大社区居民群众服务的各项实际工作，营造了有益于改造工作的整體氛围。

坚持群众为本是内生动力

老旧小区改造是重大民生工程，引入社会资本参与，将老旧小区的功能提升和资本市场的对接相融合，旨在更好地助力改造服务民生，而非改变其民生工程的属性与定位。这一属性与定位，从某种意义上规定了社会资本参与老旧小区改造必须坚持群众为本，以便切实地利民惠民。劲松北社区试点项目实践过程中，始终坚持群众为本，体现基层党组织的初心和使命。正因如此，党建引领下的五方共治机制得以更好地运转起来。

坚持以群众需求为导向。在老旧小区改造工作中，只有切中社区居民需求的改造，才有可能赢得大家的认同与支持。劲松北社区试点项目改造过程中，首先通过一般的基本调查研究，把握和切中群众的基本需求，引入诸如蔬菜零售、家政维修、美容美发等居家过日子所需的商业设施。同时，通过议事会、评审会等更为深入的调查研究方式，把握和切中了群众的其他需求，包括智能化、公共空间、社区文化等。另外，项目改造过程中采用了沉浸式工作方法，项目组成员通过租住在社区里工作、把自己当成社区群众的一分子体验生活，更深入更细致地把握群众需求。

认真倾听群众意见建议。随着工作推进，社区群众时不时地表达自己的特定需求、提出相应的改造意见。对于这些“追加”需求，劲松北社区试点项目推进过程中充分发挥了社会资本参与的可调整灵活性，根据群众意见适当调整，实现持续更新。首先体现为方案的不断调整，初步改造方案形成后，又花了大半年时间反复修改，甚至在开工后还数次调整。其次，试点项目示范区建成后的调整，包括增加晾晒被褥的架子、乒乓球场塑化、增设儿童滑梯、塑胶跑道拐弯防扰民等，进行了一两百项的调整。当然，所有调整都是在对社区群众意见进行合理性可行性判断之后进行的。同时，这些调整尤其是建成后的调整，是以微调整为主推动持续更新。

组织吸纳群众深度参与小区改造。由劲松北社区居委会牵头，通过广大居民群众协商议事尽可能取得共识，是“劲松模式”的特点之一。在实践中，居民群众参与协商议事的做法有了新发展：以前是居民去议事厅提意见，现在则是设计人员拿着图纸带居民一同踏勘现场、解释设计初衷与效果，把沉浸式工作法所体现的“在群众中设计”做实做深，也把参与式工作法所体现的“群众在设计中”进一步优化。社区居民参与深度的增加，使得人们的参与感增强，进而提高了积极性和满意度，在一定程度上提升了居民参与治理的意愿。

真正让居民感受到关爱和温暖。试点项目推进过程中，系列做法体现了对社区群众相关美好感觉的触动。物业服务进驻后，半年期的先尝后买，一定程度上消除了众多社区群众“交费但得不到应有服务”的担忧。改造过程中对原有理发、修鞋、水果售卖、保洁等不规范经营，不是简单粗暴地取缔，而是引导其规范化经营，确保了许多社区老朋友、老熟人继续为大家服务，延续了社区原有的温情，给大家以亲切感。对闲置空间进行有效改造和运用，设计了商业性的部分和非商业性的部分。对商业性的部分“不是什么赚钱投什么，而是居民需要什么投什么”，有效降低大家对商业性的可能的抵触情绪，给予了大家公益感。

从劲松北社区试点项目的实践来看，引入社会资本参与老旧小区改造过程中，群众为本、切实利民惠民是必须始终如一坚持的重要原则。一系列坚持群众为本的具体做法，尽管在初期会比较麻烦，会耗时耗力影响暂时的效率，但是对于改造工作和后续管理与维护工作的顺畅度与总体效益来说，是有益而无害的。

走向持续善治是基准价值维度

没有可持续性的治理创新，是没有生命力的创新，甚至不能称之为创新。劲松北社区改造试点项目推进过程中，从若干方面力促这种改造的可持续性。各方着眼长效，力求能持续地善治。

探索恰当的社会资本投资盈利模式，确保社会资本在共担成本、参与共商共建共治的同时共享老旧小区建设与治理的成果。社会资本参与老旧小区改造必须要有相应的盈利模式，能取得合理的收益，否则这种参与是很难开启的，即便开启了也难以为继。劲松街道主导下的劲松北社区改造试点项目，与愿景集团合约期为20年。愿景集团数千万的改造投入预计在14年后全部收回，之后实现微利可持续运营。愿景集团投资后的收益来源，首先是区房管局和劲松街道授予的1600平方米闲置空间运营权，企业通过在闲置空间建设便民设施等方式取得收益，这部分收益约占46%;其次是集团旗下物业管理公司进驻后的物业服务收入、停车管理收入、多种经营收入，分别占约26%、19%、5%;政府的3年扶持资金，约占4%。

重视针对社区居民的聚心气活动，助力广大社区居民对社会资本的认同和支持。引入社会资本参与老旧小区改造不是一项免费福利，而是政府主导下为提升居住品质而进行的改造模式创新，社区居民需要履行应有的义务并为获得的服务付费。为进一步提升社区居民的义务意识和付费意识，需要在社区建设与治理的整体框架下，重视针对社区居民的聚心气活动。愿景集团在参与小区改造过程中，通过旗下物业公司积极开展社区氛围营造，社区里每周至少开展一次消夏集市、社区课堂、文体娱乐等活动，让大家找回了以往的生活气息。丰富多彩的聚心气活动，带来社区居民对社会资本的充分认同和支持，也进一步增强了社区居民的义务意识和付费意识。

政府主动作为积极作为，为创造更好的社会资本参与老旧小区改造环境提供必要支持。老旧小区改造顺应了增量扩张到存量更新的客观形势，也是着眼于群众迫切需求的民生工程，对社会资本有一定的吸引力。社会资本参与后，顺畅地长效化地开展好各项改造与后续管理和维护工作，则有赖于政府提供必要支持。在劲松北社区改造试点项目中，劲松街道不仅按政策规定提供了3年的扶持、协调区房管局等部门共同为愿景集团运营闲置空间授权，还探索闲置空间产权归属、用途变更等政策困境的突破之策，并着手在劲松街道范围内其他老旧小区实施改造、拓展改造规模，以创造产生规模效应的条件。目前，劲松街道还在持续支持社会资本方深耕细探、善作善成。一方面，老旧小区改造时的群众工作，往往伴有一部分群众同另一部分群众的矛盾、群众诉求理想状态同现实可行性的矛盾，这些矛盾常由于种种原因汇聚到小区改造的民生工程中，大家捆绑式地提出了各种不当诉求，最后以矛盾的形式表现出来。对此，政府支持社会资本方摸清复杂情况以治繁、规范利益诉求以治利、疏导负面情绪以治气，进而达到带领大家同向而行的治心状态。另一方面，走向更好的“三治”结合，是重要目标之一。为此，政府支持社会资本方深度参与到改造后的治理工作中，紧密地团结在基层党组织周围、密切地联系小区群众、切实地链接党和政府与居民及社会组织等社会力量，走向共担共商共建共治共享，重塑老旧小区治理新格局。此外，进一步发挥试点作用，政府支持社会资本方在《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》框架下，探索包括企企合作在内的相关政策精神的具体落地办法，为更细化的政策和规范提供经验。

（本文是北京市社会科学基金2019年度重点项目“北京基层协商民主经验研究”阶段性成果）

[参考文献]

[1]李政清.积极引导社会资本参与城镇老旧小区改造[N].中国经济时报，2020-11-12.

[2]徐峰.社会资本参与上海老旧小区综合改造研究[J].建筑经济，2018，（4）.

[3]李德智等.老旧小区改造中居民参与治理的意愿及其影响因素研究[J].现代城市研究，2020，（2）.

（作者简介：杨守涛，中共北京市委党校领导科学教研部副主任、副教授）

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