内部审计与内部控制协同机制的构建——以苏州市域高职院校为例

巩家民

（沙洲职业工学院，江苏 张家港 215600）

引言

当前，我国内部审计面临较好的政治环境和经济环境。[1]党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从顶层设计方面提出了国家治理体系和治理能力的总目标。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。审计制度是国家治理体系中的重要制度。正如习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上所指出的“审计是党和国家监督体系的重要组成部分。”中央审计委员会及地方各级审计委员会的成立，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是推进审计管理体制改革的伟大创举，也是我国审计改革和发展的里程碑。

同时，我国内部审计的各项制度不断完善，内部审计工作有了较好的制度环境。中央审计委员会明确要求“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。[2]2018年，《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）、《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发〔2018〕2号）相继出台，对内部审计业务进行规范，内部审计工作有了良好的制度保证。

各级党委和政府对审计工作高度重视，各单位也都进行了认真落实和积极探索。内部控制和内部审计都是有效防范单位管理风险，提高单位管理水平的重要制度安排。本文结合高职院校内部审计与内部控制工作实际，分析如何通过构建内部审计与内部控制协同机制，有效防范单位管理风险，提高单位管理水平，推进单位治理体系和治理能力现代化。

1 苏州市域内高职院校内部审计机构设置的现状分析

苏州市域范围内目前共有高职院校17所，其中公办高职院校11所，民办高职院校5所，中外合作高职院校1所。通过查询这17所高职院校官网“机构设置”或“组织机构”一栏，内部审计（或审计）机构的设置情况如表1所示。

表1 苏州市域范围内高职院校审计机构设置情况统计表

根据统计，目前苏州市域范围内高职院校设置了内部审计机构的共有7所，占苏州市域所有高职院校的41.18%，其中有3所与财务处合署办公、有1所设置在纪检监察处，独立设置内部审计机构的只有3所，仅占17.64%。因此，从内部审计机构的设置现状来看，目前苏州市域范围内高职院校对内部审计工作的重视程度有待提高，院校内部审计管理体制尚未理顺，内部审计机构的设置和人员的配备以及其独立性尚需完善。

2 苏州市域内高职院校内部控制工作的现状分析

为了提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部在2012年制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并从2014年1月1日起执行。经过多年的实践，苏州市域内高职院校在内部控制方面已经积累了丰富经验，取得了良好效果。苏州市域内17所高职院校的官网上均能查询到其公开的以财务管理制度为主要代表的内部控制规章制度，也能查询到与财务收支相关的表格。从表格设计的审批流程来看，均符合内部控制制衡性原则。多数院校的官网上还能查询到学院近年来的预决算报告。

因此，苏州市域内高职院校内部控制工作基础较好，为“实现合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”这一控制目标提供了制度保证，也为内部审计工作的顺利开展创造了良好条件。

3 内部审计与内部控制的关系及协同机制构建的可行性分析

3.1 内部审计与内部控制的关系

内部审计和内部控制都是随着管理实践的需要而发展出的风险防范制度，都是单位内部管理的重要手段。

内部审计不等于内部控制，但有助于内部控制。[3]国际内部审计师协会在1999年将内部审计定义为“内部审计是用来增加组织价值和改善组织运营的独立、客观的保证和咨询活动。它以系统的、专业的方法对风险管理、控制及治理过程的有效性进行评价和改善，帮助组织实现其目标”。2018年《审计署关于内部审计工作的规定》对内部审计的定义是“内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”内部审计的范围延伸到风险管理和组织内部的治理，内部审计针对风险管理、控制及治理过程的有效性进行评价，并提出咨询建议。

内部控制较为经典的定义是1972年美国审计准则委员会（ASB）所提出的，“内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。”美国全国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（COSO）针对内部控制进行专门研究，并于2004年提出“风险管理是一个过程，它由一个主体的董事会、管理当局和其他人员实施，应用于战略制订并贯穿于企业（单位）之中，旨在识别可能会影响主体的潜在事项、管理风险以使其在该主体的风险容量之内，并为主体目标的实现提供合理保证。”该框架拓展了内部控制，更有力、更广泛地关注于企业（单位）风险管理这一更加宽泛的领域。风险管理框架包括了八大要素：内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控。[4]

2012年，我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》对内部控制定义为“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”

内部审计和内部控制都强调要促进单位经济业务的合法合规，防范风险，实现单位目标。内部审计和内部控制的关系如图1所示。[5]

图1 风险管理、内部控制及内部审计的关系

3.2 内部审计与内部控制协同机制构建的可行性分析

协同理论认为，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或组分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好。如果一个管理系统内部，人、组织、环境等各子系统内部以及他们之间相互协调配合，共同围绕目标齐心协力地运作，那么就能产生1+1＞2的协同效应。[6]

针对当前苏州市域内高职院校内部审计和内部控制工作的现状，构建内部审计与内部控制协同机制，具有很强的紧迫性，也具有很强的可行性。

首先，内部审计和内部控制目标具有相同之处，为构建两者的协同机制提供了可能性。通过该定义可以看出，内部审计的目标是促进单位完善治理、实现单位的目标。

其次，内部审计和内部控制都强调独立性和制衡性，为构建两者的协同机制提供了可行性。《审计署关于内部审计工作的规定》第九条规定单位应当保障内部审计机构和内部审计人员依法依规独立履行职责；《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五条规定内部控制应遵循制衡性原则。

4 构建内部审计与内部控制协同机制的整体框架

内部控制强调事前、事中的控制，在整体的监督体制中可以起到很好的预防作用；内部审计着重强调事后监督，可以起到很好的威慑作用。

内部审计与内部控制协同机制有利于形成优势互补。目前，内部审计侧重于经济审计，内部控制要求做到全员、全业务控制。经济审计与内部控制既有本质区别又有密切联系，既可单兵突破又可协同攻坚。从经济审计和内部控制进行综合分析、研判、突破，既可以做到查实事项不重复，又可以做到重点情况不遗漏，实现监督职能优势互补。

构建内部审计与内部控制的协同框架，需要以推进管理体制机制创新，构建有效的协同管理、协同检查、协同整改、协同问责等四个方面的机制，全面提高监督和防范风险的能力，取得标本兼治成效，形成有效的监督合力。内部审计与内部控制协同机制的整体框架如图2所示。

图2 内部审计与内部控制协同机制整体框架

4.1 协同管理机制的构建

高职院校党委需要从政治站位的高度加强对校内审计和内部控制工作的统一领导，统筹谋划校内审计和内部控制工作。设立专门的内部审计和内部控制机构，承担内部控制和内部审计主体职责。必要时可以成立内部审计与内部控制领导小组，由党委主要领导任组长，领导小组对学院党委负责并报告工作，主要职责包括：贯彻学院党委的有关决策和部署，研究确定内部审计与内部控制的工作计划和阶段性工作安排，听取审控工作汇报，研究审控工作成果的运用和处置意见，向学校党委报告审控工作情况等。

领导小组下设内部审计办公室和内部控制办公室，内部审计办公室主任和内部控制办公室主任分别由相应的分管校领导担任，办公室对领导小组负责，主要职责包括：贯彻落实领导小组的部署要求，拟定工作计划和实施方案，统筹、协调、指导工作组开展工作，汇总工作情况，及时下达整改意见，并跟踪督促整改落实。根据内部审计和内部控制工作计划，抽调优秀业务骨干，专兼结合，分别组成若干工作组，开展相应工作。

4.2 协同检查机制的构建

充分发挥内部审计和内部控制各自优势，互相借力，同频共振，协同检查，提高精准发现问题的能力，进一步扩大震慑效果。

发挥内部控制的日常监督作用，使得单位人、财、物的流动均合法合规。结合内部审计的重点监督内容，在协同检查过程中，要重点关注各项业务和活动贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果，重大经济事项的决策、执行和效果，财政财务管理和经济风险防范，资金的管理使用和效益，以及预决算的制定及执行情况，在经济活动中落实有关党风廉政建设责任。把握问题导向和资源共享。坚持问题导向，把发现问题作为工作的重点和努力的方向。在内部审计和内部控制过程中要准确聚焦靶向部位，紧盯重点事和重点人，注重资料查阅、总结归纳分析和发现问题。做到审计小组和内控小组信息互通、资源共享，努力实现审计和内控工作效应叠加。

4.3 协同整改机制的构建

内部审计和内部控制要同向发力，协同推进整改。对于内部审计与内部控制工作来说，发现问题是工作的基本要求，落实整改才是工作的根本目的。审计工作组、内控工作组要在对问题适时分析研判的基础上，推进即知即改。内部审计结束后，内部审计与内部控制工作领导小组在协同研判的基础上，聚焦被审计部门《审计报告征求意见稿》，就存在的突出问题，分别从各自不同的视角互相完善补充，形成整改意见与建议，并向被审计部门反馈，明确整改时限，督促落实整改。

4.4 协同问责机制的构建

强化对被审计部门工作责任问责。对决策执行不力、工作落实不到位，领导整改工作不力，整改进展缓慢、成效不明显、敷衍整改，不按要求报告整改落实情况，不认真纠正问题的人员要进行问责。

同时要强化对内审人员和内控人员的工作纪律问责。内审人员和内控人员在工作中，要严守工作纪律，不得对工作中发现的重大问题隐瞒不报，不得私自泄露工作的有关内容，不得接受被审部门任何形式的礼品、礼金和宴请等。对失职失责、违反工作纪律的工作人员，视情节轻重给予组织处理或者党纪政纪处分，以内审和内控的实际成效进一步营造风清气正的政治生态和良好育人环境。真正做到“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”。[2]

5 结语

内部审计与内部控制都是单位监督体系的重要组成部分，在防范单位风险，提高单位管理水平和治理能力方面都发挥着重要作用。通过构建两者在协同管理、协同检查、协同整改、协同问责等方面的机制，可以发挥更大的制度优势，形成更大的监督合力。