《中国人民银行法》修订保障央行更好履行其职责

周皓 沙楠

自2003年来，由于国际金融形势和金融监管体系发生重大变化，金融稳定重要性也越发凸显，通过法律保障建设现代中央银行制度有了新的必要性。时隔17年后，《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）再次修订，且修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划。本文结合国际经验，认为此次修订要面向未来，为央行更好履行宏观审慎监管职责留一定空间和灵活性，进而实现稳增长与防风险的长期均衡。

《中国人民银行法》修订保障央行更好履行其职责

从小微银行资本补充看农村普惠金融改革重点方向

——基于农村信用社“专项票据兑付”的反思

《中国人民银行法》修订背景

《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）于1995年正式颁布实施，2003年进行过一次修订，此后已有17年未修改。在此期间，国际金融形势和金融监管体系已发生重大变化，金融稳定的重要性也越发凸显。2020年，人民银行组织起草的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）进行了公开征求意见，这是时隔17年后本法再次修改。

近年来，随着技术进步与金融创新的深度融合，各国央行数字货币也在稳步推进发行，但货币的概念边界也相对模糊。国际清算银行调查报告显示，80%的中央银行已经进入数字货币研发，这其中过半已经进入研究实验和实行的阶段。因此，数字货币的风险和法律问题需要加以重视，相关法律的滞后性也需要加以弥补。自2008年金融危机爆发以来，一些重要金融机构濒临破产，对全球金融系统的稳定性产生较大冲击，也直接导致各国金融监管模式的变革。在此之后，美国推出《多德-弗兰克法案》，扩充美联储的职责，对“大而不能倒”的金融机构和金融控股公司提出更严格的监管要求;英国也推出《2012年金融服务法》，审慎监管权回归至英格兰银行，由下属单位审慎监管局执行，同时由金融政策委员会承担宏观审慎监管责任。2020年新冠肺炎疫情发生以来，央行的独立性被重新拿出来讨论，在政府债务高企的背景下，财政与央行如何更好地协调也成为关注热点。尤其是现代货币理论引发较多争论，其财政赤字货币化的政策主张得到部分人的支持，但由此产生的严重通胀风险与金融风险隐患并没有得到足够重视。此时，法律层面上的底线坚持有助于保障央行的独立性。此外，2003年修订的《中国人民银行法》对金融违法行为的处罚上限也已经不符合当前的经济发展水平。

在上述背景下，央行数字货币发行的依据以及金融控股公司、系统性重要金融机构以及重要金融基础设施的统筹监管均须在法律层面上予以明确，特别是央行宏观审慎政策的职责定位需要确立。因此《中国人民银行法》存在修订的必要性。

本次修订的主要内容

第一，《征求意见稿》中增加了宏观审慎政策目标，明确了金融调控第二个支柱的目的是防范系统性金融风险的顺周期积累，以及跨机构、跨行业和跨市场传染，以维护金融体系的健康与稳定。在立法目的中，促进金融服务实体经济也被写入。

第二，扩充了人民银行的职责范围，其中多数与宏观审慎政策的制定和执行有关。重点列明了系统性重要金融机构、金融控股公司的并表监管和重要金融基础设施的统筹监管。

第三，为发行央行数字货币提供了法律依据，规定人民币的两种形式。同时明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币，考虑虚拟币风险对系统性金融风险的影响。

第四，人民银行的主要职责除制定和执行货币政策、负责宏观审慎管理外，对信贷政策的法律地位予以明确。我国金融体系以间接融资方式为主，通过信贷政策可以更好地将金融资源引导至相对弱势的民企和中小企业中去，同时防范房地产成为现阶段我国系统性金融风险方面最大的“灰犀牛”。

第五，系统性金融风险处置方面详细列明八种常见处置措施，建立明确的金融风险处置责任体系。对问题金融机构可直接采取监管措施，为人民银行履职在法律层面上提供支撑。

第六，《征求意见稿》规定人民银行制定中央银行会计制度和独立的财务预算管理制度，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，且不得向地方政府提供贷款，防止财政赤字货币化的倾向，在财政和央行之间建立“防火墙”。

国际经验与启示

2008年以前，系统性风险防范作为一个独立的监管领域，没有被任何发达国家的金融市场所重视。大家都以为通过保证市场参与者自身的稳定（微观审慎监管）和奉行温和的货币政策就能很好地解决整体系统稳定性的问题，并能有效防止市场过热。存款保险基金是早期唯一保护整个体系免受系统性影响的措施。然而，全球金融危机证明微观审慎监管、货币政策和存款保险基金三者联合还不足以有效防范系统性风险。

目前，防范系统性风险的措施包括微观、宏观审慎措施以及货币政策等。自全球金融危机以来，防范系统性风险也成为各国监管体系改革的重中之重。首先，各国加入与加强了实质性规则，特别是关于资本和流动性、银行解决方案、结构改革、集中清算以及信用评级的措施。其次，各国在国内和国际两个层面建立了完善的监管结构和监管程序。例如，英国改进了其监管金融市场的方式，成立了审慎监管局并赋予其强大的权力，这些授权体现了其对系统稳定性的重要作用。

在扩充央行宏观审慎监管职责的同时，其独立性也被广泛讨论。由于货币政策与宏观审慎政策是相互影响的，货币政策追求的价格稳定并不能保证金融稳定，为增加金融抗压性和机构的稳定性，国外金融监管的新兴模式是加強货币政策和宏观审慎政策之间互相协调与补充。让央行兼有货币功能和宏观审慎功能可以改善协调，但同时需要采取措施，防范其双重目标带来的风险。通过梳理发现，西方发达国家多数央行在货币政策方面具备一定的独立性，在金融稳定方面则被特定的委员会约束。

鉴于央行可以提供不增加通胀的可信承诺，当前存在的一个普遍共识是央行独立性是需要持续保持的。如果其独立性受到损害，政客们会倾向于制定更加宽松的政策，非预期性地加大通胀以便降低失业，而财政官员们则倾向于冲抵政府债务。尽管传统理论仍在强调央行的独立性在保持较低且稳定通胀方面的重要性，但当前也面临着诸多挑战，尤其是央行在金融危机后采取的最新政策并非十分有效，致使一些人觉得央行的可信性受到影响。

回顾国外央行发展史，央行独立性也并非线性增长的。第一，央行并不是越来越独立地发展，其独立性在历史上有反复。20世纪20年代，美联储独立性相对较强，但在1929年经济危机以后，大家普遍认为央行在应对和缓解危机方面不太成功，为此美国总统将央行置于财政部之下，这种设置从1937年一直持续到1952年。第二，独立性的概念也是很微妙的。美联储前主席马丁认为，央行独立于政府之内，而不是独立于政府之外。美联储也受到参议院的监管，美联储只有货币政策是完全独立的，这有明确的立法规定。1951年美国《财政-联储协议》授予了美联储对货币政策的控制权。第三，央行的独立性体现在货币政策上，而银行监管、金融稳定等其他方面从立法上来说不是独立的，是合作性质的。具体来看，银行监管、消费保护和金融稳定一直是被国会特定的委员会监视的，而且美联储随时可以被国会传唤去做这方面的听证。但货币政策是相对独立的，只有半年报告需要到国会听证。

综上，在给予央行更多独立性的同时，也必须认识到财政与央行协调的重要性，两者的相互协调能加强货币政策的有效性。但需要强调的是，财政赤字货币化并非可取之路，实施独立的中央银行财务预算管理制度是极其必要的。

修订应为未来监管留足法律空间

近几年，央行牵头对“明天系”“华信系”等金融控股公司的监管处置经验对完善《中国人民银行法》具有重要的启示作用。金融控股公司由于其业务复杂，易与实体经济发生风险传递和交叉，有必要将其严格监管。而金融基础设施由于其关联性和重要性，更需要纳入全面监管。

此次《中国人民银行法》修订，不仅要对过往突出的系统性风险来源加以总结、完善相关的法律条款，更要面向未来，为央行更好履行宏观审慎的监管职责留有一定的空间和灵活性，进而实现稳增长与防风险的长期均衡。具体来看，央行未来应在三个方面具有一定的主导权和可操作性：一是央行对威胁金融稳定的新业态具有一定的监督管理措施;二是央行对重要金融基础设施具有一定的监督管理措施;三是央行对金融科技企业的垄断问题具有一定的监督管理措施。

首先，央行是系统风险最后的监管者，在应对未来新业态引发金融风险方面可承担更大的职责。《多德-弗兰克法案》认为央行可以监管新出现的可能威胁经济引发系统性风险的业态形式，赋予了央行一定的责任和权力。既定法律虽然不可能列举所有的这些新业态，但法案一般需要给央行相应的权力来选定某种新业态为系统性金融风险隐患。所以央行应能够向国务院提名新形式的系统性风险金融管控对象。其次，重要金融基础设施的统筹监管，央行可承担更大的职责。如果一个金融科技的业态，发展成一个占有主导地位的支付平台，便具备了金融市场上基础设施的形态。金融基础设施在任何国家都是被严格监管的对象。金融监管风险、监管安全的第一条就是重视金融基础设施问题，所以央行在金融基础设施的统筹监管方面应当具有一定的监管职权与手段。金融科技企业的垄断问题，央行可承担更大的职责。在金融行业，什么样的尺度可以被理解为垄断呢？笔者认为，不是二取一，也不是三取一。在美国银行业的储蓄市场上，任何一家机构，是不允许超过储蓄市场10%的占有率。另外一种业态，如支付平台，超过10%也是一个非常大的门槛。鉴于金融行业的特殊性，它对竞争和垄断的监管要求更高于实体产业部门。所以，金融科技发展最重要的问题就是监管安全，央行要能够对市场上占据垄断地位的金融科技企业保证监管的及时性、有效性和针对性。最后，中国央行要解决经济结构和金融结构方面的问题。在渐进式改革下，《中国人民银行法》在某些监管领域是需要表述得比较含糊的，例如对于汇率和资本账户改革问题，因为市场化結构性改革还会有反复和停顿，如果法律规定过于清晰，可能会束缚手脚。而有些领域则可以明确表述，例如，利率改革等问题，市场化日渐完善，明确目标也更容易操作，此次条款里将“基准利率”修改为“政策利率”便充分体现了利率市场化改革的最新进展。

（周皓为清华大学五道口金融学院副院长、清华大学国家金融研究院副院长、货币政策与金融稳定研究中心主任，沙楠为清华大学国家金融研究院新结构金融学研究中心副主任。本文编辑/谢松燕）