国内外系统重要性银行监管比较与思考

赵先信 李岩

2008年金融危机是一场深刻的大银行大机构危机，危机暴露出欧美金融体系在大型机构监管方面存在一系列深层次问题，加强对系统重要性银行等大机构的监管是危机后国际金融监管改革的重点。借鉴国际经验并结合我国银行业实际，本文提出，我国实施系统重要性银行监管应注重发挥资本的约束机制，促进风险有效处置，充分发挥中央银行的宏观审慎管理职能，建立健全公共部门风险处置机制。

结合我国银行业现状和风险特征，按照实质重于形式原则，我国实施系统重要性银行监管应注重把握好三个方面：一是强化资本约束机制，提高机构自身风险承担能力和风险可处置性，压实机构的主体责任。二是宏观审慎管理与微观审慎监管相结合，充分发挥中央银行宏观审慎管理职能。三是在严格落实各主体责任前提下，建立健全公共部门风险处置机制。

2008年金融危机是一场深刻的大银行大机构危机

美国次贷危机是大萧条以来最严重的全球金融危机，欧美大银行、大机构成为风暴中心。贝尔斯登并入摩根大通，美林被美国银行收购，雷曼兄弟破产，高盛和摩根士丹利转型为银行控股公司，美国国际集团、房地美和房利美被美国政府注资和接管。英国北岩银行、苏格兰皇家银行、劳埃德银行、比利时富通银行等被临时国有化。受危机冲击，2008年至2012年，美国倒闭的中小银行共465家，资产规模合计6890亿美元，占近20年来美国倒闭银行总数的83%，资产规模的96%（见图1）。据国际货币基金组织2009年估计，全球银行业在危机中遭受信贷损失约2.8万亿美元。

金融危机重创全球经济。美国、欧元区、英国、日本等发达经济体自2008年下半年开始陷入衰退，2009年经济负增长，失业率大幅攀升。2008年1月至2009年10月，美国失业率从5%上升到10%，欧洲失业率从7.2%上升到9.6%。为避免危机进一步恶化，各国政府不得不动用大量公共救助资金对金融体系进行救助。截至2009年2月，美国政府和联储共动用公共救助资金约9.7万亿美元，占2008年美国国内生产总值（GDP）的66%;英国和欧洲分别动用公共救助资金约0.9万亿美元、1.4万亿美元（见图2）。

危机暴露出欧美金融体系在大型机构监管方面存在一系列深层次问题。一是大型机构风险承担和损失吸收能力不足，缺乏充足的合格资本与债务工具吸收损失，风险和损失严重外溢。二是大型机构的组织架构和业务结构过于复杂，金融体系关联度高，难以有序清算和处置。三是监管部门反应滞后，针对系统性风险的预防、管控和处置能力不足。

加强对系统重要性银行等大机构的监管是危机后国际金融监管改革的重点

第一，增强系统重要性银行的风险承担能力。主要体现为大幅提高了核心一级资本要求，以增强吸收正常经营中损失和缓冲风险的能力。危机前，巴塞尔协议Ⅱ仅要求银行满足2%的核心一级资本充足率要求。危机后，巴塞尔协议Ⅲ将核心一级资本充足率要求提高到7%，新增加的逆周期资本和系统重要性银行附加资本要求，均须用额外的核心一级资本来满足。

第二，增强系统重要性银行的损失承担能力。主要体现为增加了可以减记或转股的资本和债务工具要求，以增强股东和特定债权人在处置阶段吸收损失和防止风险外溢的能力。根据金融稳定理事会（FSB，2015）确定的总损失吸收能力（TLAC）标准，全球系统重要性银行（G-SIB）TLAC工具总额2019年须达到风险加权资产（RWA）的16%和表内外总资产的6%，2022年分别提高至18%和6.75%，新兴市场经济体的全球系统重要性银行可延后6年达标。欧元区大型银行要满足自有资金和合格负债的最低要求（MREL），用于提高损失承担能力。

第三，破除“大而不能倒”（Too-big-to-fail）预期，增强系统重要性银行的风险可处置性（Resolvability）。系统重要性银行混业程度高，内部业务关联度高，与外部市场关联性强，是导致风险无法处置或有序处置、倒逼公共部门救助的重要原因。提高可处置性的关键是银行制定合格的处置计划，预先筹划重大风险情形下的应对措施，压实股东和债权人等各主体责任。例如，美国的系统重要性银行每年要制定和更新处置计划，并提交美联储和联邦存款保险公司共同审查。美联储和联邦存款保险公司曾于2016年4月否决了摩根大通、美国银行、纽约梅隆银行、高盛集团、摩根斯坦利、道富银行和富国银行等7家機构的处置计划，要求这些机构在6个月内修改后重新提交，否则将对其实施更严格的资本、杠杆率、流动性等审慎监管要求，限制其业务和规模增长，甚至要求剥离特定资产和业务。

第四，系统重要性银行由中央银行直接监管。中央银行作为最后贷款人，掌握多种金融稳定工具，负有维护金融稳定的职责，充分发挥中央银行的监管职能对于防控系统性风险具有重要意义。次贷危机后，突出金融稳定目标以及强化中央银行对大型机构的直接监管成为监管改革的重要方向。2010年，美联储在内部设立大型金融机构监管协调委员会（LISCC），直接监管美国的国内系统重要性银行，包括美国的全球系统重要性银行和在美国系统重要性程度较高的外国银行组织。LISCC从业务和机构两个维度对银行进行监管，为每家银行成立一个专门的监管小组负责日常监管。2014年，欧元区开始实施单一监管机制（SSM），欧央行上收了各国监管当局对大型银行的日常监管权，同时统一制定中小银行最低监管标准。截至2020年末，欧央行直接监管的大型银行共115家，占欧元区银行业总资产的81%。欧央行为每家银行组建专门的联合监管小组，由欧央行工作人员担任组长，银行母国监管当局工作人员担任副组长。2013年，英国撤销了负责银行监管的金融服务局（FSA），在英格兰银行内部设立金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎政策，成立审慎监管局（PRA）负责银行业的微观审慎监管，同时单独设立行为监管局（FCA）。纳入中央银行监管后，欧美大型银行的资本状况、资产质量、流动性水平得到显著改善，大型银行的抗风险能力明显提升。

第五，强化公共部门针对系统性风险的处置能力。针对2008年金融危机期间各国监管当局在处置权限、处置工具和处置资金池等方面存在的不足，金融稳定理事会制定了《金融机构有效处置机制核心要素》，要求各国明确处置当局，赋予处置当局必要的处置权限，筹措充足的处置基金，确保对机构进行破产清算时既不动用纳税人的资金，也不影响金融体系的正常运作。欧元区2014年开始建立单一处置机制（SRM），设立单一处置委员会（SRB）作为专门的处置机构，负责处置欧央行直接监管的大型银行和其他跨国银行，各成员国处置当局负责处置其他中小银行。为提高单一处置机制的可信度，单一处置委员会从2016年开始建立单一处置基金（SRF），作为风险处置中吸收损失的最后资金来源，确保不动用公共资金用于处置。此外，欧元区还在探索建立统一的欧洲存款保险计划（EDIS），在银行倒闭时用于向存款人进行赔付。美国早在20世纪30年代大萧条后就逐步建立起以联邦存款保险公司为核心的银行业风险处置机制，联邦存款保险公司既是存款人的“付款箱”，也是银行处置的“资金池”。危机后，考虑到应对一次金融危机通常需要存款保险基金达到受保存款（Insured Deposits）总额的2%，美国将存款保险基金最低目标比率设置为受保存款总额的1.35%，长期目标比率设置为受保存款总额的2%。

我国银行业风险特征和监管体制显著有别于欧美

近20年来，我国银行业飞速发展。英国《银行家》杂志发布数据显示，2020年末，在全球排名前1000位的银行中我国占144家，在全球前十大银行中我国四大行位居前四位。与欧美发达经济体相比，我国银行业在业务特征、风险特征、风险形成机制、风险缓释机制、风险处置机制以及监管体制等方面均有显著差异。

第一，我国银行业业务复杂性不高，系统性风险主要来自银行体系的顺周期风险。与欧美相比，我国金融分业经营格局明显，大银行混业程度低，机构和业务复杂性低，全球活跃程度不高。2020年，从全球系统重要性银行得分看，我国四大行规模指标得分较高，复杂性和跨境活跃度得分明显低于欧美国家的银行（见图3）。从全球系统重要性银行的附属机构数量看，我国和日本平均为243家，而美国、欧洲平均分别为2163家、1024家。

我國银行业的系统性风险主要来自信贷周期风险，银行信贷规模和宏观杠杆率上升较快。央行及银保监会数据显示，2008—2020年，银行信贷余额从32万亿元上升到178.4万亿元，年均增速15.4%。银行业金融机构资产从62.4万亿元上升到312.7万亿元，年均增速14.4%。同期，宏观杠杆率从145%上升到279.4%，年均上升11.2个百分点。随着经济增速持续放缓，周期性、结构性、体制性矛盾叠加，银行体系不良贷款压力上升，长期积累的各类金融风险开始“水落石出”。

第二，我国银行业风险分化显著，大型银行经营总体稳健，中小银行风险较高。从实际风险暴露看，近年来中小银行风险高发频发。2020年末，根据央行金融机构评级结果，24家大型银行评级好，风险低。另有442家机构评级差，风险高，主要为城市商业银行、农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行。

大型银行经营总体稳健，主要受益于稳定的经济增长和信贷需求，同时也得益于中央银行实施正常的货币政策，信贷需求和利差水平有利于银行保持较强的盈利能力和风险处置能力。多年来，大型银行持续从营业收入中计提大规模的信用减值损失，用于不良贷款处置与核销，效果显著。如图4所示，18家A股上市大型银行2010年计提信用减值损失占营业收入的比例为9%，2015年上升到18%，2020年进一步上升到28%。

第三，资本的风险缓冲机制尚未巩固。银行业靠资本吸收损失的前提是资产分类准确、拨备充足。在用资本冲抵损失方面不存在政策或制度障碍。但我国目前的情况是，相当一部分银行为了追求账面业绩，习惯以时间换空间，不愿意及时、真实暴露风险，资产分类不够严肃，更倾向于用新增收入来抵补风险损失。2017—2020年，我国银行业累计处置不良贷款8.8万亿元，占2020年末银行业贷款余额的4.9%，超过之前12年的总和。同期，商业银行不良贷款率仍稳中有升，从1.74%上升到1.84%。新增营业收入取代资本成为消化存量不良贷款的主要资源，资本既没有在事前有效约束银行风险资产扩张，也没有在事后承担相应的风险损失，资本约束机制有待进一步深化。

第四，公共部门对系统性风险的处置机制有待建立健全。在中小银行处置中，常见的情形是地方政府牵头监管部门采取“一事一议”的方式与问题机构管理层、股东、债权人和投资人协商，谈判达成最终处置方案。地方政府为了维稳和保护地方相关机构，可能不愿主动暴露风险，更不愿意及时主动采取风险处置措施。地方政府和金融机构以社会稳定为由倒逼中央政府、中央银行承担高昂救助成本的问题仍然存在。金融风险无法及时出清，很容易在上游形成风险堰塞湖，引发系统性风险。此外，银保监会发布数据显示，2019年末，全国共组建债委会约1.9万家，涉及用信余额约21万亿元，占当年银行业信贷余额的13%，2020年债委会进一步增加到2万家。

第五，银行监管体系需要持续完善。“风起于青萍之末”，系统性金融风险事件大都经历了从小到大、从局部到整体、从积累到爆发的长期演变过程。各风险防线先后失守是风险爆发的重要原因。金融机构作为市场主体，是防范化解金融风险的第一道防线，必须确保公司治理和内控机制健全有效，确保资本充足。银行监管部门负责银行业日常监管，是防范化解金融风险的第二道防线。监管部门应推动金融机构形成股东、管理层、监管部门三方良性互动机制，避免内部人控制和外部人控制，促进公司治理健全有效。针对行业层面的潜在系统性风险，监管部门负有及时发现、揭示、纠正和处置责任。中央银行肩负维护金融稳定重任，是防范化解系统性金融风险的第三道防线。中央银行须在认定和监管系统重要性银行方面充分发挥作用，在合理设置安全网范围、有效防范制度性道德风险方面发挥关键性作用。对照来看，中央银行宏观审慎管理职责和作用还有待进一步加强。

按照实质重于形式原则做好我国系统重要性银行监管工作

借鉴国际经验并结合我国银行业实际，在实施系统重要性银行监管时，应着力把握好以下几个方面：

一是坚持用资本吸收损失，通过附加监管要求强化资本约束机制。资本约束机制是银行监管的基础性制度，关键是要发挥资本在事前约束风险承担，在事后吸收正常经营中损失的作用。为落实资本约束机制，必须严肃会计制度，提高资产分类的真实性，消除用资本核销损失的政策障碍，让资本在经营中确实可损失、能损失，确保资本净额真实，避免银行资本成为名义上的摆设。系统重要性银行附加资本是整体资本要求的一部分，应从整体视角，统筹做好银行资本充足率监管。宜结合压力测试定期对银行整体资本状况进行全面评估，针对压力情景下可能出现的资本缺口，督促银行补充资本，确保资本充足。切实发挥资本吸收经营风险的基础性作用，避免通过进一步的资产扩张和未来的营业收入吸收损失，形成更大的潜在风险。

二是降低系统重要性银行的复杂性，通过恢复和处置计划提高银行的风险可处置性。经过长期探索和实践，我国逐渐形成了分业经营基本格局。系统重要性银行往往拥有多张金融牌照，在落实分业经营监管要求、降低業务复杂度、防范系统性风险方面面临挑战较大。系统重要性银行应制定集团层面的恢复和处置计划，并提交中央银行牵头的危机管理小组审查。通过恢复和处置计划，降低机构和业务复杂性，提高透明度，预先筹划重大风险情形下的应急预案，提高对特定业务条线和法人机构的处置能力，压实股东和债权人等各主体责任，破除“大而不能倒”预期，确保发生重大风险情形下可以快速恢复或有序处置。

三是宏观审慎管理与微观审慎监管相结合，积极发挥中央银行的宏观审慎管理职能。要强化中央银行的宏观审慎管理职能。中央银行从防范系统性风险的角度，强化对系统重要性银行的评估认定和监管工作，强化资本约束机制，推动系统重要性银行增强风险承担能力和风险可处置性。在强化机构监管的同时注重加强业务监管，针对业务扩张过快、关联度和复杂性过高、业务不透明等可能产生系统性风险的问题强化事前风险预警。银行监管部门注重做好微观审慎监管，在统一做好资本监管的同时，及时纠正系统重要性银行在公司治理、关联交易、股东行为、业务模式、风险管控等方面的问题，做到风险早发现、早提示、早预警、早处置，避免小问题演变为大问题。注重做好行为监管，切实保障金融消费者合法权益。

四是在压实各相关主体责任的前提下，建立健全公共部门风险处置机制。建立健全公共处置机制必须在制度和机制上最大限度消除道德风险。针对我国系统性金融风险特别是地方中小银行风险现状，需要压实各方责任，包括金融机构及其股东的主体责任、地方政府的“实际控制人”责任和属地责任、金融监管部门的监管责任等，对重大金融风险形成和处置中的责任进行严肃追责问责。在压实责任和严格问责的前提下，建立健全金融风险处置和金融机构市场化退出机制，逐步积累风险处置资金池，充分发挥存款保险机构专业化、市场化处置平台作用，提高公共部门的风险处置能力，有效防范系统性风险。

（赵先信为资深风险管理人士，李岩供职于中国人民银行。本文仅代表作者个人观点，与供职单位无关。本文编辑/秦婷）