H市政府推进PPP模式发展中存在的问题及对策研究

刘志红 张银花

【摘  要】随着人民对美好生活的不断追求与向往，对政府公共服务供给也提出了更高质量的需求。但政府因其自身能力和财力的限制难以满足当前人民日益增长的美好生活需要，所以将PPP模式应用于公共服务供给成为政府履行提供公共服务的职能、缓解政府财政压力、促进经济发展的有效措施。为提高H市政府公共服务的有效供给，论文对H市推进PPP模式发展过程中的现状及存在的问题进行分析，并提出了可行性的对策建议。

【Abstract】With people's continuous pursuit and yearning for a better life， the supply of government public services has also put forward higher quality demands. However， due to the limitations of the government's own ability and financial resources， it is difficult for the government to meet the increasing needs of the people for a better life. Therefore， the application of PPP mode to the supply of public services has become an effective measure for the government to fulfill the function of providing public services， relieve the financial pressure of the government and promote economic development. In order to improve the effective supply of public services in H city government， the paper analyzes the current situation and existing problems in the process of promoting the development of PPP mode in H City， and puts forward feasible countermeasures and suggestions.

【关键词】H市;政府;PPP模式

【Keywords】H City; government; PPP mode

【中图分类号】D625;F127                                             【文獻标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）09-0124-03

1 引言

党十九大报告中指出的要加强和创新社会治理方式，改进政府部门提供公共服务的模式，为政府全面深化改革工作提出了新的要求。当前，促进政府管理职能变革、创新政府社会管理理念与方法成为政府改革的关键突破口，在公共服务领域更多地利用社会力量，发挥社会力量的优势，提升公共服务的有效供给，使政府与社会资本合作（PPP模式）成为政府公共服务供给的新路径。

PPP模式是指政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立的公私合作供给模式。采用PPP模式，可有效盘活社会富裕资源，减轻财政负担，促进经济发展，化解当前公共产品和服务供给不足、效率不高、发展不均衡等问题，对于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾具有现实和深远的意义。近年来，H市政府将推进PPP模式的发展提升到改革全局的战略高度，截止到2020年底，H市PPP项目管理库共17个，管理库项目金额684亿元，示范项目2个，示范项目金额375亿元。其中，项目落地14个，项目落地率为82.35%;市政工程10个，生态建设和环境保护工程2个，交通运输、教育、旅游、能源、体育工程各1个;5亿元以下的项目5个，5～10亿元的项目5个，10～40亿元的项目6个，最大项目为H市城市轨道交通1、2号线一期工程项目，总投资额为373.6亿元，占全市总投资额的54.5%。

2 H市政府推进PPP模式发展的现状

自2015年5月，国务院出台了关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的相关政策文件后，PPP项目在国内如雨后春笋般地大批涌现。H市轨道交通1、2号线一期工程项目作为全国首个中国PPP基金进行股权投资、财政部第二批PPP示范项目，不仅对内蒙古PPP项目的规范运作发挥重大引领作用，同时也打开了H市推进PPP模式发展的全新局面。H市政府在公共服务领域积极推进PPP模式的应用与发展，实施众多举措，深化PPP项目管理，切实推进PPP模式实现可持续性发展。

2.1 加强政策引导，增强扶持力度

H市政府在推进PPP模式发展的过程中，贯彻落实党中央决策部署，及时传达国务院、财政部有关PPP模式的相关政策文件;加大优化营商环境力度，实施开展优化营商环境三年行动计划，制定出台便民利企等各项措施，在全区营商环境评价中名列前茅;强力推进招商引资，参加大型招商引资活动数场，签约落地项目83个，开放合作进一步扩大，为H市推进PPP模式健康发展奠定了坚实的基础。

2.2 强化PPP项目绩效管理

当前，H市政府在推进PPP模式发展的过程中，通过强化PPP项目绩效管理，确保PPP项目实施的质量。督促项目公司、项目实施机构对已完工的项目及时进行竣工验收、审计和绩效管理评价等工作;明确各主体在PPP项目运营期绩效评价工作中的不同职责，加强各责任主体间的协同配合;依据项目合同约定和项目绩效评价结果进行按效付费。例如，H市政府督促市机铁办对H市地铁1、2号线一期工程PPP项目及时进行绩效管理评价工作，促使H市机铁办以公开招标的形式为H市地铁1、2号线一期工程PPP项目选取了上海济邦投资咨询有限公司作为其绩效管理咨询机构，为地铁项目提供合同修约谈判、绩效管理评价和履约监管体系建设、合作期内绩效监控及评价与应用等其他咨询服务。目前，H市地铁1、2号线一期工程PPP项目的绩效管理办法已制定完毕，相关修约谈判已经启动。

2.3 加强财政支出责任监管

H市政府在推进PPP模式发展的过程中，科学界定财政支出责任，加强财政支出责任监管，在PPP综合信息平台设置专人专岗实时对H市PPP项目的财政支出占比进行动态监测，严守财政支出10%的红线，防止财政收支矛盾。同时结合当前政府预算管理的要求，通过预算控制手段，对PPP项目财政预算的申请和PPP项目合同绩效目标和指标体系的审核进行严格把控，强化财政承受能力论证和防范化解重大财政风险。

2.4 加强业务学习，提高思想认识

自H市政府推进PPP模式发展以来，积极对PPP项目的责任主体进行业务学习，提高思想认识。通过组织PPP项目的业务培训，督促各项目机构提高PPP领域的政务诚信建设，坚守各主体在合作过程中的契约精神，强化政府的责任意识和依法履行政府签订的各项合同条款，为社会资本参与公共服务供给提供良好的政务服务环境。

3 H市政府推进PPP模式发展中存在的问题及原因分析

3.1 相关PPP规章制度不健全

当前，H市政府虽然大力推行PPP模式的发展，但在实施过程中，PPP模式相关的法律法规不健全，缺乏法律制度的支持，当地政府仅是通过转发各部委出台的政策文件作为指导，笼统且不具有针对性的特点难以保障PPP模式的顺利进行。法律制度的缺失无疑是对政府和社会资本的双重打击。对于政府来说，不同政府部门出台的政策指导之间存在相互矛盾的现象，导致在执行过程中无所适从、左右为难。例如，财政部认为对于社会资本方的选择应采取政府采购法进行，而发改委却认为应采取招标投标法进行;财政部认为融资平台公司和国有企业只有和当地政府“脱钩”后，才可作为社会资本方参与项目，而发改委对此却没有限制。这种由于国家层面的政出多门问题，无疑会造成法律内容上的缺位、主题上的混淆以及协调上的矛盾等问题。对于社会资本方来说，指导性的文件不具有权威性，不能保证社会资本的合法利益受到保护，一旦文件发生变化，相应的权利义务以及前期的付出都会随着文件的改变而变化，使社会资本方的信心大跌，势必会降低社会资本方参与的积极性。

3.2 社会资本参与积极性不高

PPP项目因其实施流程复杂、资金需求高、盈利周期长、收益不稳定的特点在一定程度上提高了社会资本的门槛要求，同时也降低了社会资本参与的积极性，纵观H市17个PPP项目，十亿以上的项目达到总项目的41.2%，涉及金额高达555亿，占资金总额的81.1%，使得参与PPP项目竞标的社会资本少之又少，且多為央企、国企等实力雄厚的企业作为项目的支撑，民营企业只能望而却步。当前，受政府财政预算紧张的限制，H市政府对于PPP项目的财政刺激力度小且激励机制不完善，缺乏相关的法律法规政策。对政府和社会资本之间如何进行利益分配、风险分担仅仅只是依据国家出台的指导性文件作为参考，法律保障的缺失大大降低了社会资本的积极性。此外，虽说PPP项目是共享利益、共担风险，但是，政府与社会资本合作时，政府“官本位”思想的浓重，经常掌握着项目实施的主动权和控制权，不能使社会资本和政府处于同一平等地位。政府方通常是以实现公共利益最大化为目标，而社会资本方是以收益最大化，二者在预期目标不同的情况下，通常会以政府的行政手段碾压社会资本化解矛盾的合法性，极大地降低了社会资本参与的积极性。

3.3 监管力度不强

H市政府在推进PPP模式发展的过程中注重对前期项目设计规划阶段和建设阶段的监管，而轻视了项目后期运营阶段的监管。运营阶段作为PPP项目全生命周期过程中的重要位置，通常是以公共服务供给的最终成果展示给公众，直接影响着公众对政府公共服务供给的满意程度，所以，运营阶段监管不力会直接导致公共服务供给质量水平低下、效率低的问题。在PPP项目政府机构的设置上存在多部门设置、分散管理的问题，导致多头监管、监管主体不明、职责不清的情况出现。这是由于PPP项目实施流程复杂通常会涉及发改委、财政部等众多政府部门，各个部门因工作方式、监督管理的不同，造成监管主体不明、职责不清、管理不一等问题。这些问题不仅会大大减弱监管的力度，同时还会造成因监管主体权责界限不明确，各部门在利益面前互相争夺、责任面前互相推诿扯皮的情况发生，使社会资本方在项目实施过程中左右为难，无所适从。

3.4 缺乏专业的人才和机构

虽然H市财政局专门设置了PPP中心，但是人员配备少且不精，该部门共有6名工作人员，其中1名主任负责主持PPP中心的全面工作，1名工作人员负责中心的出纳岗，4名工作人员负责中心管理岗的工作，身兼数职且人均负责4个项目的实施。这样的岗位设置更提高了对工作人员专业型、复合型的要求。工作方式是参照临时机构模式运转，每当遇到重大项目时通常采取临时抽调人员承担的方式，使得PPP中心工作人员不固定，专业型、复合型人才匮乏，无法发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调作用，造成政府部门难以承受PPP项目复杂且繁重的操作要求和工作量。另外，H市还缺少本地专业的咨询机构，通常对PPP项目咨询机构的选取都是聘请北京、上海、广州等地区的机构。例如，H市地铁1、2号线一期工程PPP项目聘请上海济邦投资咨询有限公司作为其绩效管理咨询机构，选取非本地的专业咨询机构不仅沟通不便利还增加了运营成本。

4 完善H市政府推进PPP模式发展的对策建议

4.1 建立健全PPP相关的规章制度

PPP项目运作过程周期长且复杂，为实现PPP项目的可持续性发展，需要通过法律保障来明确政府和社会资本的责任和权力。然而，依据我国国情法律的制定是由国家层面去实施完成的，H市政府无法制定PPP的相关法律，但是作为地方政府，可以通过在推进PPP项目发展的实际操作中将面临的问题及困难向上级部门反映，协助国家推进PPP相关的立法工作。当前，面临政出多门的问题，国家应制定PPP的相关法律来统一标准，规范PPP的操作流程。针对一些指导性文件中缺失权威性和细化的方面，国家应从法律层面上作出详细和明确的解释，使PPP项目的操作有法可依。例如，加快转变政府职能，明确各部门职责，完善PPP项目财政制定管理辦法;制定出PPP合作的标准化合同范文和分行业合同，在合同中明确政府和社会资本的各项责任和权利，保障各方合法权益不受侵犯，增强双方合作的信心。

4.2 完善激励机制

针对当前H市政府推进PPP项目发展中，社会资本参与积极性不高的问题，政府应加强对社会资本的有效激励，完善PPP项目的激励机制，以此提高社会资本参与的积极性。在外部激励方面，政府应制定适宜本地区PPP项目发展的法律条文、规章制度、激励政策以及实施社会舆论宣传等措施。明确政府和社会资本的利益分配和风险分担，制定具有统领性、约束力强的法律规章制度;增强政策的刺激，加大减税降费等优惠政策的力度，优化营商环境，为社会资本方提供良好的政务环境;发挥舆论宣传的引导作用，一方面对PPP项目进行宣传和推介，吸引更多的社会资本参与，另一方面对PPP项目的社会资本方进行宣传，提高社会资本方的企业知名度和美誉度，增强社会资本方在该领域的竞争实力。在内部激励方面，政府应给予社会资本方更多的自主权，保障社会资本方的合法权益不受侵犯，将双方置于平等地位，强化双方的责任意识和依法履行签订合同的各项条款，共享利益、共担风险，坚守各自双方的契约精神，增强社会资本方的信心。

4.3 加大监管力度

针对H市政府轻运营阶段监管的问题，当地政府应建立PPP项目全生命周期的监督和管理方式，加强不同阶段的监督和管理，有效防范各个阶段中可能出现的风险和危机，确保PPP项目实施的质量，保障公共服务供给的连续性和稳定性。例如，在项目设计规划阶段、建设阶段以及运营阶段引进专业的咨询服务机构，对各阶段的工作进行绩效考核，防范风险。将绩效考核的结果作为政府财政补贴的依据，建立动态的财政补贴机制，规范财政资金管理。另外，要明确领导机构，建立专业的PPP项目管理的监管机构，由发改委、财政局共同牵头成立PPP项目管理监督机构，规范和优化管理流程，以此解决由多头监管、监管主体不明、职责不清的问题。同时，要重视公众对PPP项目公共服务供给满意度的反馈。公众作为PPP项目的利益相关群体，对PPP项目的评价具有重要的话语权。所以应引入社会监督，发挥公众的舆论监督效应，确保项目的阳光化运作，不仅可以降低政府监管的难度和监管成本，还可以有效弥补政府监督的不足。

4.4 加强人才队伍和专业机构建设

针对H市政府PPP项目推进过程中，政府工作人员对PPP模式认识不全面、重视程度不高、专业人才和机构匮乏的问题，当地政府应积极对政府工作人员进行培训指导，加强人才队伍和专业机构的建设，提升政府工作人员对PPP模式的认识和重视程度，积极与区内外高等院校、科研院所进行产学研合作;学习典型案例，吸取经验;培养PPP模式复合型的专业人才和机构，做好推进PPP模式发展的人才储备工作。建立本市专业咨询服务机构管理库，面向社会征集、选取优质的咨询服务机构纳入管理库;鼓励本地咨询服务机构的发展;加强与发达地区咨询服务机构的交流学习，引入国内外先进的管理技术和运营理念，找准与发达地区存在的差距，切实转变和创新改革理念，促进PPP模式在H市的有效推进。

【参考文献】

【1】王铜璐.开发区基础设施运用PPP模式存在的问题及对策[J].中国集体经济，2021（06）：3-4.