以PPP模式为基础的基础设施项目绩效管理研究

吴娅萍

【摘  要】绩效管理是PPP模式下强化基础设施项目全生命周期管理的有效手段，在提高项目公共服务质量和效率、保障政府和社会资本合法权益方面起着重要作用。在PPP项目实施过程中要落实绩效管理制度，促使各参与方诚信履约、规范运营。论文首先阐述PPP模式、基础设施项目以及基础设施项目绩效管理的相关理论，然后论述以PPP模式为基础的基础设施项目绩效管理的实施策略，最后提出完善基础设施项目绩效管理的措施建议，以求提高PPP项目的绩效水平。

【Abstract】Performance management is an effective method to strengthen the whole life cycle management of infrastructure projects under PPP mode. It plays an important role in improving the quality and efficiency of public services of projects， and protecting the legitimate rights and interests of government and social capital. In the implementation process of PPP projects， it is necessary to implement performance management system to promote all participants to perform the contract in good faith and standardize the operation. This paper firstly describes the related theories including PPP mode， infrastructure projects， and performance management of infrastructure projects， then discusses the implementation strategies of performance management of infrastructure projects based on PPP mode， and finally puts forward measures and suggestions to improve the performance management of infrastructure projects， so as to improve the performance level of PPP projects.

【关键词】PPP模式;基础设施项目;绩效管理;绩效评价

【Keywords】PPP mode; infrastructure projects; performance management; performance appraisal

【中图分类号】F283                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）09-0001-03

1 基于PPP模式的基础设施项目绩效管理理论

1.1 PPP模式

PPP模式是指政府部门与社会资本合作共同建设公共基础设施，通过提供公共产品与服务分享项目收益、分担项目风险的一种项目管理模式。PPP模式具备以下特征：

一是合作关系。政府部门与社会资本以提供公共产品与服务为最终目的，经过协商确定长期的合作伙伴关系，在合作中政府发挥政策扶持、财政投入、监督管理作用，社会资本发挥技术、资金、管理优势，促使政府与社会资本形成优势互补。二是风险分担。在项目实施过程中，政府与社会资本共同承担风险，政府承担政策变动、法律变更等风险，社会资本承担融资、建设、运维等风险，不可抗力风险由双方共同承担。三是利益共享。政府支出一部分财政用于项目建设，为社会公众提供高质量的公共产品与服务，缓解政府财政压力。而社会资本通过参与项目建设，获取长期稳定的经济回报，实现政府与社会资本的互利共赢。

1.2 基础设施项目

以经济学视角进行分类，基础设施项目分为经营性、准经营性、非经营性三大类。其中，经营性基础设施项目以经营盈利为目的，付费机制健全，如电力基础设施、电信基础设施等;准经营性基础设施项目需要政府给予政策、财政支持，在相关部门监督约束下获取一定经营收入，如城市轨道交通基础设施、污水处理设施等;非经营性基础设施属于公益性市政项目，不产生经营收入，如城市绿化、环保设施等。当前，我国PPP模式多应用于准经营性基础设施项目建设，为此本文从准经营性基础设施项目视角研究绩效管理。

1.3 基础设施项目绩效管理

基础设施项目绩效管理是指對基础设施项目整体效果、项目产出效益、各参与方作用发挥等方面进行绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的循环式管理体系。基于PPP模式下的基础设施项目管理是从利益相关者角度出发，对PPP项目全生命周期内的运作实况、产出效果、项目效益等方面进行考核评价，确保项目效果达到预期目标的管理活动。

2 PPP模式下基础设施项目绩效管理的实施策略

2.1 合理确定绩效目标

基于PPP模式下的基础设施项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标2个部分。其中，总体绩效目标需要从项目全生命周期出发预计项目达到的产出和效果，年度绩效目标需要将总体绩效目标分解落实到项目实施的各个年度，用于掌握项目绩效目标阶段性的实现情况。在绩效目标编制中，主管部门要充分考虑地方经济社会发展、财政支出状况、公共服务需求等因素进行编制，细化项目产出、效果和管理目标，采用定量与定性相结合的方式描述目标，确保目标具备科学性和可实现性。

2.2 实施项目绩效评价

在确定绩效目标的基础上，围绕绩效目标实施绩效评价活动。绩效评价分为项目建设期和运营期2个阶段的评价。其中，项目建设期绩效评价在竣工验收阶段开展，评价次数为1次;项目运营期绩效评价在项目投入运营后的每年展开1次，并且每3年开展1次中期评估，对以往年度的绩效评价进行总结。基于PPP模式的基础设施项目绩效评价要从项目建设期与运营期2个周期出发，以项目公司和项目实施机构为评价主体，构建起四大评价指标体系。具体包括以下方面。

2.2.1 基于项目公司的PPP项目建设期绩效评价指标体系

该指标体系包括3个一级指标（产出、效果、管理指标），9个二级指标，不同的基础设施项目可以根据项目具体情况对二级指标进行细化，选定三级指标。下面对各项二级指标进行解释分析。

①竣工验收。对项目竣工验收过程及其结果进行评价。②社会影响。对项目建设在社会发展中带来的正负面影响进行评价，可细化为新增就业岗位、重大诉讼、社会荣誉、群体性事件等三级指标。③生态影响。对项目建设在生态环境中产生的正负面影响进行评价，可细分化为节能减排、污染处罚等三级指标。④可持续性。对项目公司在项目运营工作准备中的具体表现进行评价，可细分为沟通协调、资源配置等三级指标。⑤满意度。对政府部门、实施机构以及社会公众是否满意项目建设期间的相关工作安排进行评价。⑥组织管理。对项目公司内部组织完善程度、制度健全程度进行评价，可细化为人员配置、组织机构合理性、规章制度健全性等三级指标。⑦资金管理。对社会资本融资效率、资金管理效率进行评价，可细化为资金到位率、资金成本率、资金及时性等三级指标。⑧檔案管理。对项目建设期间内的档案资料收集完整性、及时性进行评价。⑨信息公开。对社会资本筹集、使用信息的公开程度进行评价。

2.2.2 基于项目实施机构的PPP项目建设期绩效评价指标体系

该指标体系包括3个一级指标（产出、效果、管理指标），8个二级指标，不同的基础设施项目可以根据项目具体情况对二级指标进行细化，选定三级指标。下面对各项二级指标进行解释分析。

①履约情况。对项目实施机构履行项目合同约定的情况进行评价。②成本控制。对项目成本监督管控的具体情况进行评价。③满意度。从项目公司、社会公众视角对项目实施机构开展的项目管理工作情况进行评价。④可持续性。对项目实施机构采取的项目保障工作、沟通协调工作情况进行评价。⑤前期工作。对项目前期准备工作中项目实施机构的具体表现进行评价。⑥资产管理。对项目实施机构的资金投入、股权投入、配套投入到位情况进行评价。⑦监督管理。对项目实施机构监督管理项目建设期间各项关键工作的情况进行评价，可以细化分为财务监督、质量监督、进度监督、安全监督等三级指标。⑧信息公开。对项目实施机构信息公开的准确性、及时性进行评价。

2.2.3 基于项目公司的PPP项目运营期绩效评价指标体系

该指标体系包括3个一级指标（产出、效果、管理指标），14个二级指标，不同的基础设施项目可以根据项目具体情况对二级指标进行细化，选定三级指标。具体包括：产出指标，下设项目运营、项目维护、成本效益、安全保障二级指标;效果指标，下设经济影响、生态影响、社会影响、可持续性、满意度二级指标;管理指标，下设组织管理、财务管理、制度管理、档案管理、信息公开二级指标。由于生态影响、社会影响、可持续性、满意度、组织管理、档案管理、信息公开这7项二级指标与基于项目公司的PPP项目建设期绩效评价指标体系中的对应指标内容基本一致，在此不再赘述，所以下面对其余7项二级指标进行解释分析。

①项目运营。对项目运营目标实现情况进行评价，可细化分为目标完成率、质量达标率等三级指标。②项目维护。对项目资产维护目标完成情况进行评价，可细分为设施设备维护频率、设备设施完好率等三级指标。③成本效益。对项目运营期间发生的各项成本情况进行评价，可细分为成本节约率、成本执行偏差率、投入产出比等三级指标。④安全保障。对项目提供社会公共服务中的安全保障能力进行评价，可细分为安全事故率、应急处理效果等三级指标。⑤经济影响。对项目运营期带来的社会经济影响进行评价，可细分为产业经营影响、区域经济影响。⑥财务管理。对项目运营期间的会计核算、会计监管、预算管理、资金管理等工作进行评价。⑦制度管理。对项目运营期间的内部控制制度执行情况进行评价。

2.2.4 基于项目实施机构的PPP项目运营期绩效评价指标体系

该指标体系包括3个一级指标（产出、效果、管理指标），9个二级指标，不同的基础设施项目可以根据项目具体情况对二级指标进行细化，选定三级指标。具体包括：产出指标，下设按效付费用、履约情况二级指标;效果指标，下设可持续性、满意度、物有所值二级指标;管理指标，下设监督管理、预算编制、绩效目标与指标、信息公开二级指标。由于履约情况、可持续性、满意度、监督、信息公开这5项二级指标与基于项目实施机构的PPP项目建设期绩效评价指标体系中的对应指标内容基本一致，在此不再赘述，所以下面对其余4项不同二级指标进行解释分析。

①按效付费。对项目实施机构履行项目合同约定按效拨付款项的情况进行评价。②物有所值。对项目运营期间体现的社会公益性价值进行评价。③预算编制。对项目实施机构编制PPP项目支出预算的质量进行评价。④绩效目标与指标。对项目实施机构制定年度绩效目标和绩效指标的科学性、合理性进行评价。

在制定绩效指标体系的基础上，采用专家调查法、层次分析法、主成分分析等科学方法确定各项指標权重，赋予不同指标相应的分值。在指标计算中，要通过案卷研究、实地调研、资料收集、座谈会等多种可靠途径收集相关数据，将数据代入指标公式中计算，得出绩效评分。

2.3 强化项目绩效监控

在基础设施项目全生命周期内，项目实施机构要根据项目合同约定监控PPP项目绩效，掌握项目运行情况和项目效益目标实现程度，根据项目绩效目标偏差及时采取纠偏措施，保障项目目标的实现。在绩效监控中，项目实施机构要制定绩效监控计划，确定绩效监控时间，每年至少开展1次绩效监控。项目公司要根据项目实施机构的要求开展日常绩效监控工作，定期上报监控结果，对项目目标执行情况进行动态管控。项目实施机构根据绩效监控情况撰写《绩效监控报告》上报到财政部门及其他部门审阅。

2.4 应用绩效评价结果

在基础设施项目绩效评价后，要将评价结果应用到项目管理中，提高评价结果的应用价值，使评价结果成为项目绩效管理各项工作改进的重要依据。具体的应用方向如下：

第一，应用于按效付费。将项目公司绩效评价结果与政府补助项目挂钩，根据评价结果安排相应支出，履行合同及时支付义务。如果项目公司绩效评价结果优于合同约定的考核标准，那么项目实施机构要给予项目公司一定的奖励。反之，项目实施机构可以按照合同约定采取扣除违约金、限制项目展期、变动调价机制等方式对项目公司进行惩罚。

第二，应用于整改。项目实施机构根据绩效评价结果开展本机构整改工作，同时，要监督项目公司实施整改工作，并将整改情况上报到主管部门和财政部门。

第三，应用于监督问责。项目实施机构要将PPP项目绩效评价结果通过报纸、电视、广播、网站、微博等多种途径向社会公开，接受社会的监督，并将项目绩效评价结果纳入政府工作考核，执行问责制度。

3 完善PPP模式下基础设施项目绩效管理的对策建议

3.1 健全法规制度体系

我国要针对PPP模式下的基础设施项目绩效管理出台相应的规章制度，使项目绩效管理实施有法可依、有规可循。PPP项目绩效管理规章制度要明确绩效评价主体、评价方法、评价标准和评价程序，规范绩效评价实施。为保证绩效评价的权威性和客观性，政府可以委托第三方独立的专业中介机构进行评价，及时公开评价结果，接受社会公众的监督。此外，政府要建立绩效评价奖惩机制，激励项目实施主体不断提高项目绩效。

3.2 建立绩效管理信息系统

政府要发挥主导作用，建设基础设施PPP项目绩效管理信息系统，运用信息技术、计算机技术、数据库等技术手段，将有关PPP项目的信息进行集中化管理，并建立起绩效评价模型，提高绩效评价的信息化水平。绩效管理信息系统要重点建设PPP项目绩效评价指标库、项目建设运营数据库和项目绩效评价专家库，为绩效管理提供数据支持。

3.3 完善政府监督制度

在PPP模式下的基础设施项目实施过程中，社会资本可能会为了实现利益最大化目标而产生损害社会利益的行为，这就要求政府强化对PPP项目的监管，建立起政府监管机制，以确保PPP项目提高整体绩效水平。政府可以成立综合监管机构，整合PPP项目中多个监管主体，集中执行监管权力，对项目实施机构和项目公司产生约束力，杜绝PPP项目实施过程中滋生违法违纪行为。

4 结论

综上所述，在基于PPP模式的基础设施项目全生命周期管理中，要引入绩效管理策略提高项目管理水平，保证项目综合效益目标的实现。绩效管理要结合基础设施项目特点，充分考虑各参与方的利益需求，合理确定绩效目标，构建绩效评价体系，强化项目绩效监控，重视绩效评价结果应用，从而构建完善的PPP项目绩效管理体系，发挥出政府和社会资本各自的资源优势，共同提高基础设施项目绩效水平，为社会提供高质量的公共服务。

【参考文献】

【1】许颖.关于PPP模式在基础设施建设中规范化运行的思考[J].中国经贸，2018（24）：114-115.

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