大型水电工程双重预防管理模型设计与实践

聂本武，陈 述

(1.国电金沙江旭龙(奔子栏)水电开发有限公司，四川 成都 610000；2.国家能源投资集团有限公司，北京 100011；3.三峡大学水利与环境学院，湖北 宜昌 443000)

习近平总书记提出：“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”。大型水电工程规模巨大，受地质、气象和局部条件的限制，各类安全风险和事故隐患交织叠加，水电工程建设项目的风险辨识、评价和控制往往较为复杂[1]。目前，水电工程行业普遍存在对风险和隐患概念混淆、管理界面不清的问题。为探讨双重预防机制对水电工程建设安全影响，实现科学分级和管控，实现水电工程建设安全可控。

1 国内外双重预防机制研究现状

国外学者尚无直接对双重预防机制开展理论与实践研究，但从理论上将风险管控与隐患排查列入安全风险管理理论范畴。美国《联邦矿业安全与健康法规》、英国《重大事故危害》、日本《矿山安全监督体系》、南非国家《NOSA五星管理系统》[2]，均注重对事故前的风险管控和生产过程的隐患管理，基本上与双重预防机制的核心思想相符，但未有效区分风险分级管控与隐患排查之间的逻辑层次管理关系。

双重预防管理机制带有明显的中国特色[3]。按照从实践范畴来看，河北、山东、四川先后出台相关安全生产风险管控与隐患治理办法；结合行业特点，煤矿、危化品、化工、工贸等领域也相继颁发双重预防机制的实施办法[4]，但水电行业尚未发布。国内大多数研究成果，是从基础性[5- 6]、方向性[7-9]等方面开展，上述成果对安全风险以及事故隐患的辨识模式、分级方法、管控体系等研究比较全面，但是未在理论基础、呈现模式和运转体系上未与传统安全管控进行比较研究，从管理视角上对双重预防机制的层次关系、安全影响、组织原则等方面研究较少，缺乏系统性组织管理思考。

2 双重预防机制与传统安全管控比较分析

2.1 理论基础比较

与传统的水电工程安全管理与控制理论相比，双重预防机制就是把握安全生产的特点和规律，以风险为核心，坚持事前管控、标本兼治，在安全隐患形成之前进行疏导、释放和控制风险。并通过隐患排查，及时找出风险预控措施中可能存在的缺陷、遗漏，彻底消灭在事故发生前。理论基础对比指标如表1所示。

表1 理论基础比较

2.2 呈现模式比较

传统水电工程安全管控模式按照时间区分，按照PDCA的模式，以安全检查的方式实现安全监督管理；双重预防机制构筑两道防线(双保险锁)，第一道是风险，重点在预防管理，在危险源辨识和控制的基础上，努力将各种风险控制在可接受的范围内，消除和减少事故隐患；第二道是隐患，重点是在治理控制上，认真检查风险管理过程中的控制缺陷、漏洞和风险控制失效环节，坚决消除事故发生前隐患的呈现方式。

2.3 运转体系比较

传统水电工程安全管控的运转体系方式是以隐患排查治理为主线，将风险管控措施兼顾在隐患排查清单的治理措施中，其运转方式是以排查对象—排查人员—排查方式—排查流程等4个方面一次性完成来实现。双重预防机制是按照两阶段的方式，按照组织管理的原则，在满足机构、方案、制度要求的前提下，其运转方式是以目标—组织—人员—辨识—评估—分级—清单—方案—治理—持续改善等10个方面持续循环来实现。

3 双重预防机制对水电工程建设安全影响分析

3.1 水电工程双重预防机制组织构建

按照大型水电工程双重预防机制的基本特点，构建组织是以建设单位为主导，参建各方(包含设计、监理、施工和技术服务单位)按照各自工作明确相关责任，以参与、监督、负责和支撑共同构建双重预防机制的组织体系。运转体系见图1。

图1 水电工程双重预防机制组织运转体系

3.2 风险辨识、评估与预控管理

大型水电工程风险辨识应坚持不留死角、动静结合、精准防控的原则[10]，其风险辨识与评估的方式，应结合工作实际，选择科学、系统的方法进行，包括但不限于安全检查表法、LEC法、风险矩阵法等[11]。大型水电工程按照安全风险等级明确参建角色岗位职责与责任人。其流程见图2。

图2 水电工程风险预控体系流程

3.3 隐患排查、治理与挂牌督办

大型水电工程划分隐患等级，一般和重大等级的依据是危害大小和整改难易程度，而重大隐患根据整治的主体对象层级不同分为Ⅰ类和Ⅱ类。按照对水电工程重大事故隐患的整治要求，按照定措施、定职责、定期限的要求实施督办挂牌的工作要求。其流程见图3。

图3 水电工程隐患排查治理体系流程

4 水电工程双重预防管理层次分析

4.1 双重预防管理层次控制原则

分级管控是要将不同等级的隐患或风险采用不同的管理资源进行管控，是对应安全生产组织责任体系层级的一种体现。在水电工程安全生产过程中，应将风险事件作为水电工程建设过程安全主要管控的目标。在选择事故控制措施时，坚持动态跟踪、重点控制、应变策略的原则，优先选用本质安全控制措施；当受到技术条件、管理措施和经济成本等因素限制时，再结合事故特点根据层级不同选择其他替代、减轻、隔离或限制等措施。双重预防管理层次控制优先顺序见图4。

从图4所示中看出，当事故风险和隐患在工程技术可以保障、控制危险的情况下，就避免使用其他管理措施实施控制；当通过工程管理可以整治的隐患时，就避免使用控制人的行为方法。

图4 双重预防管理层次控制优先顺序

4.2 水电工程双重预防管理层次组织职责

双重预防管理应遵循适应水电工程建设管理组织模式。在具体的职责分工上，需要参建四方共同参与。建设单位需要全程参与，整体把控，组织建立双重预防机制体系；设计单位参与，在设计阶段提前介入风险管控，优化完善设计方案，从源头减少安全风险，负责工程项目年度风险管控辨识与评估工作；施工单位作为实施主体，负责所承担工程项目风险管控与隐患排查治理的全部工作；监理单位负责监督实施风险管控和隐患排查治理工作，并监理其效果进行检查、验收和考核；技术服务单位(如试验、水情、测量与环水保监测等)负责提供技术支撑。

4.3 基于“评价—闭环”的管理层次工作标准

安全风险预控与隐患排查治理工作应坚持“关口前移、源头管控、预防为主、综合治理”的原则。将安全风险的预控和事故隐患的处理纳入安全生产的日常管理，进行危险源辨识和风险评价的预控，在隐患形成之前控制风险。持续检查、管理、预防和控制安全隐患，隐患消除事故在隐患发生之前，形成“评价—预控—排查—治理—闭环”的双重预防管理工作标准。

5 水电工程双重预防管理模型设计

5.1 双重预防管理组织层次设计

关注安全管理层级设计是利用 RBS(Risk Based Supervision)——基于风险的监管理论和方法[12]，通过定性风险、分级定量等方式，实现科学的分级安全监管。结合大型水电工程施工管理模式与组织结构特点，关注主体、内容和对象在风险等级、隐患等级上与关注层级的匹配关系，如图5所示。

图5 RBS-双重预防管理组织关系

5.2 基于霍尔模型的双重预防管理

运用霍尔三维结构[13]分析水电工程风险预控管理和隐患排查治理的过程，可以实现水电工程构建双重预防管理模型。结合RBS-双重预防管理组织关系内容，结合适当的方法通过对风险事件的原因分析获得导致风险事件转化成事故的人的不安全行为、物的不安全状态以及管理上的缺陷，即得到事故安全隐患。通过查找系统中存在的安全隐患，以隐患排查和治理作为预防安全事故的着手点，采取针对性的控制措施予以治理消除，从而达到控制风险事件、保障系统安全的目的。基于霍尔三维结构的双重预防模型如图6所示。

图6 双重预防霍尔三维结构模型

6 实践与效果——以金沙江旭龙水电站为例

6.1 工程风险特征分析

旭龙水电站是金沙江上游河段“一库十三级”梯级开发方案中的第12级，水电站装机容量2 400 MW。该项目处于高山峡谷地带，属于川滇界河项目，以旭龙水电站边坡失稳为例，工程在拱座、进水口、尾水出口、导流洞出口等各洞口等均存在开挖边坡，以岩质岸坡为主，受岩体风化及卸荷影响，若边坡安全系数不满足要求、边坡工程处理措施不当、地震和强降雨等自然灾害易造成边坡失稳，可能致人员伤亡、设备损失，具备大型水电工程安全风险分析的典型特征。

6.2 双重预防管理工作流程

项目建设单位以开展大型水电工程安全文明标准化运行机制为主体[14]，结合“安全生产专项整治三年行动”的要求，树立“隐患就是事故”的理念，建立了金沙江旭龙电站安全生产风险分级管控与隐患排查治理双重预控体系。

在执行“大安全”理念管理下，加强源头管理，重视开工项目安全准入条件监管，严把市场准入关、外委队伍管理关和建设项目安全设施“三同时”关。遵循“按专业、分级别、网格化”原则，实施“一图一清单”(风险隐患分布一张图和风险隐患责任防控措施清单)，明确双重预防管理工作流程，理清管理界面，传递压力，分层负责，确保各项工作有效落实，双重预防管理工作流程见图7。

图7 双重预防管理工作流程

7 结论与展望

(1)在借鉴国内外研究双重预防机制的成果上，在理论基础、呈现模式、运转体系上开展双重预防机制与传统安全管控的比较研究，解决从结果、过程、内容、方法等概念混淆、管理界面不清的问题。

(2)以组织构建为核心，探讨双重预防机制对水电工程建设安全影响分析，从组织管理视角提出了控制原则、组织原则和工作标准，并结合大型水电工程建设管理模式特点，借助RBS实现了主体、对象、风险等级、隐患等级与关注层级的匹配关系，构建了双重预防霍尔三维结构模型。

(3)以金沙江旭龙电站工程风险特征分析为例，实施“一图一清单”，构建双重预防管理工作流程，理清管理界面，构建精准防控、科学处置、高效监管的安全管控机制。

(4)大型水电工程风险隐患管控系统较复杂，二者不但在时空把握与层次上很难分清界限，而且二者信息数据存在一定的关联性。双重预防管理不仅仅是风险预控和隐患治理的叠加，为避免信息数据存在孤岛化，可将风险隐患数据进行关联挖掘，结合层次对象、主体、等级等指标，实现多维度下的风险与隐患关联预测。