北京老城历史文化保护更新对成都的借鉴启示

董晨 高梦薇

成都历史城区是成都城市历史形态活的见证，也是成都建设世界文化名城最重要的载体与根基，承载着城市文化、经济、旅游、金融中心等多样职能，历史城区的保护与更新工作也面临着保护要求难以落地，多元利益冲突明显，民生改善诉求迫切等一系列问题。文章在对比成都历史城区与北京老城的历史资源禀赋及发展现状的基础上，借鉴北京在加强老城整体保护，疏解首都非核心功能、制定精细化管控要求、推进老城社区治理和转变老城开发导向上先行经验，提出适应成都现状情况的历史文化保护和旧城更新工作的若干建议。

成都是1982年国务院公布的我国首批历史文化名城，其历史城区以成都古城为主体，主要涵盖两江抱城区域和近郊园林苑囿，面积约24.66 km2。成都历史城区保护更新与全国其他古城保护更新工作同样也面临着老城整体格局模糊，高度管控缺乏力度，经济开发与文化保护、民生改善矛盾突出等一系列问题。2018年北京市新一轮总规编制完成后，在建设首都功能核心区战略发展需求和老城历史文化保护现实困境的双重导向下，坚定“老城不能再拆”的要求，北京开展了系列规划建设工作，在加强老城整体保护，疏解首都非核心功能、制定精细化管控要求、推进老城社区治理和转变老城开发导向上做出了卓有成效的探索实践，这些举措代表了先进的理念和施政方略，为成都市历史文化保护和旧城更新工作提供了有价值的借鉴。

1 成都历史城区保护更新现状与困境

1.1 成都历史城区保护更新现状

成都老城作为成都人乡愁记忆之所和天府文化精神家园，“两江环抱、三城相重、两轴一心、多苑环绕”所形成的独特历史空间格局是成都历史文化名城的核心载体，也是成都“中优”战略的核心区，更是成都千年立城的文化源点。成都历史城区内法定及登录历史保护区（包括历史文化街区、历史文化风貌片区、文保单位、古树名木等法定要素的控制地带以及城墙遗址、轴线等历史格局要素所占空间）占天府锦城面积约33.1 %。目前的保护体系还是按照传统的历史城区、历史街区、历史建筑的基本体系构建，除了规划确定的4片历史文化街区和11片历史文化风貌片区外，其他区域仍然是碎片化保护方式，让历史建筑、历史景观以“盆景式”存在于一片现代化的城区中。

1.2 成都历史城区保护更新面临困境

1.2.1 历史文化资源富集但整体感知度不高，保护工作缺乏全民共识

在24.66 km2成都历史城区内，共有国家级文保单位44处，不可移动文物98处、历史建筑38处，世界遗产预备名录3处，大遗址7处，密度约7.7个/km2。但在坊间却被大家戏称为仅存“一段墙（北较场老城墙），一间房（杜甫草堂），一座庙（武侯祠），一堆坟（王建墓），一口井（薛涛井）”。这一方面反映了城区更新过程中历史文化资源被逐步蚕食破坏，也反映出现阶段历史城区内“冻结式”、“碎片化”的保护方式的弊端。“冻结式”的保护方式，让历史资源藏匿于现代城市，整体展示利用不足，部分历史资源仅完成划界、挂牌保护，未制定具体保护方案，历史价值被淹没。加之历史文化资源保护与原住民生活改善诉求的冲突，未能达成全民保护共识，历史文化资源破坏现象频出（图1、图2）。

成都历史城区以锦江、府南河为边界，天府广场为中心，人民南路为城市中心轴线，串接城市老城新区，形成了“两江环抱、三城相重、两轴一心，多苑环绕”相对清晰完整的平面历史格局。然而从三维立体上看，却是另外一番风景，成都历史城区内现存建设总量约5 200×104  km2，高于10层以上的高层建筑超过1 000栋，从空中鸟瞰，老城新区化现象突出，传统小尺度、院落式的历史建筑已湮没在大面积的高层住宅和商务办公楼当中（图3）。

1.2.3 过于注重经济效益和商业文化表达，原住民生活条件改善缓慢

成都历史城区既是成都文化中心、旅游中心、金融中心，也是成都市传统商业中心，历史文化保护和商业化地产开发在这片寸土寸金的区域不断博弈，历史城区原有空间尺度与肌理不断改变。在更新过程中，以现代商业综合体加摩天办公楼为代表的春熙路商圈和以低密度文化商业为代表的宽窄巷子模式成为了老城区更新的两种典型代表。城区内原有住民的生产生活空间不断受到挤压，原住民生活条件改善缺乏市场和政策支撑，逐渐呈现出士绅化特征，城区的文化保护与发展更新矛盾日益突显。

1.2.4 刚性管控措施缺乏，且配套政策支撑不够完善，管控措施难以落地

成都历史城区内仅对历史文化街区内建筑高度进行了较为严格的管控，落实到了控制性详细规划当中，对历史城区整体空间形态缺乏系统的规划管控，历史城区内重要的轴线、廊道、景观视廊、边界轮廓等湮没在了城市建設更新当中。同时历史城区内地块基础设施更新投入及拆迁成本相较于新区更大，在缺乏相应补偿政策和开发商追求利益最大化的情况下，城区内建筑越修越高，历史城区内形态管控要求难以落地问题突出。

2 北京老城历史文化保护更新经验

2014年，习总书记考察北京时提出：“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责。”2019年2月1日习总书记在视察北京老城时做出重要指示：“城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。文化底蕴毁掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保护历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。”

北京首都功能核心区是中华文明源远流长的伟大见证，是北京建设世界文化名城、全国文化中心最重要的载体与根基。其按照习总书记要求，在保护理念上，改变“盆景式”的历史文化资源保护方法，将老城62 km2作为完整的整体进行全面保护;在发展模式上，不再是以资金平衡考量，而是以保护为导向，建设文化中心为目标，以疏解功能为手段的有机更新;在治理方式上，不再是拆迁式改造，而是以渐进式、申请式改造为主导，新区老区整体平衡，分区施策，实现精细化治理。

2.1 加强老城整体保护，生动讲述老北京故事

按照“老城不再拆”的总体要求、坚持“应保则保”的总体原则，北京老城打破传统“盆景式”保护方式，严格实施“老城整体保护”。打破了传统以划定历史片区为抓手的“要素关联式”的老城保护思路，将与历史片区及格局要素咬合的老城区域一并纳入法定保护序列，从而使老城整体保护范围由原来的20.6 km2扩大至62 km2，占到首都功能核心区面积92 km2的2/3（图4）。

同时通过新增历史文化街区9片，扩大调整了3片历史文化街区范围，共确定老城历史文化街区33片，同时将成片传统平房区划定为特色区域，纳入规划保护对象，基本实现了老城内登录及法定保护区域全覆盖（图5）。

持续扩大历史文化保护对象，实现地上地下历史遗存的“全要素保护”，在原9类文化遗产保护对象的基础上，将地下文物埋藏区、历史街巷、传统胡同、传统地名、历史名园、革命史迹等纳入保护对象，从而将老城法定及登陆保护对象扩大到11类①。

① 北京11项法定及登录保护要素：（1）世界文化遗产;（2）国家级、市级、区级三级文物保护单位和尚未核定为文物保护单位的不可移动文物（又称普查登记在册文物）;（3）地下文物埋藏区;（4）历史建筑（含优秀近现代建筑、名人旧居、挂牌保护院落、工业遗产等）;（5）历史文化街区和特色地区;（6）历史街巷、传统胡同及传统地名;（7）历史河湖水系和水文化遗产;（8）城址遗存;（9）历史名园与古树名木;（10）革命史迹;（11）非物质文化遗产。

2.2 有序疏解非核心功能，促进核心区提质增效

通过“优先增补区域短板”、“以业控人”、“以房管人”等制度，有序推进非核心功能疏解，促进老城提质增效。北京将老城作为“疏解非首都功能”的主战场，聚焦“减量、减负、疏非、提质”，坚持市场与政府两手用力，通过四大策略，强化了首都核心功能区文化中心职能，推进了首都历史文化核心区的建设。

一是以疏解为导向，通过将清退用地无偿上交中央严格控制腾退用地功能，有序推进核心区产业向文化中心功能转型。

二是建立“优先增补区域短板”制度，以“不增补不开发”的强制性措施实现减量与提质挂钩，同时完善了“跨项目、跨区域资金平衡政策”， 推动了老城棚户区改造项目的实施。

三是加强规划统筹调控，推进建设用地减量与容积率管控同步落实，在大幅提高开敞空间比例的同时落实建筑总量的减量，以确保老城容积率同步下降。经统计，截至2020年核心区公共空间占比将由现状34.4 %提高到38.9 %，同时建筑面积将从1.28×108 m2减到1.1×108 m2。

四是创新提出“以业控人”“以房管人”的总体思路，实现人口、建筑规模双管控。一方面设立市级疏解安置平台，统筹协调政策资源投放，确保“人随业走”“人随功能走”。另一方面以住房减量实现“以房管人”，通过减少老城住房建筑面积，降低老城常住人口总量。

2.3 制定精细化管控要求，保障规划有序实施

通过“一区一策”实现街区管控全覆盖、精细化，通过高度严格控制，规范老城建設要求。北京通过“分区施策”“规划管控与社区治理”等方式，全面实现老城规划管理的“全覆盖、精细化”，重点落实了四个方面的要求。

一是加强城市设计的引导作用，划定“特别控制区”开展城市设计编制工作，有针对性塑造形态风貌，强化老城空间特色。

二是全区域实施建筑限高，将92.5 km2整个核心区的建筑高度严格控制在45 m以下，并按照原貌保护区、低层、多层、中高层四类高度管控区对建筑高度进行控制。

三是以街区化的管控方式，将老城32个街道进一步划分183个街区，以街区为单位，制定详细管控图则，形成可直接指导实施落地的年度实施计划、项目库。

四是打破传统立项、审批和建设线性管理模式，建立了项目立项审批、规划设计法定化、建设运营管理三个环节平行进行的社区更新平台，有序推进老城街区的有机更新。

五是建立建筑品质数据库和房屋修缮专家评审制度，创新性提出“保护性修建”和“恢复性修建”两种历史建筑保护模式。

2.4 推进老城社区治理，切实实现民生改善

通过“申请式退租”“公服设施内外联动”“社区责任规划师”等制度，创新推进老城社区治理，切实改善民生。为科学合理配置土地及空间资源，切实改善老城民生，北京以街区为单位，分街区推进综合整治，完善社区—街区—街道三级公共服务生活圈，优化配置标准，提升宜居水平。通过建立公共服务设施内外联动、合作示范机制，鼓励优质教育资源、机构养老设施、医疗卫生服务设施在首都功能核心区外布局，提升优质资源均衡化水平。同时北京开展“一街一试点”，推动街巷整治向街区更新延伸拓展，实施崇雍大街沿线、故宫周边等示范街区建设，完成425条街巷精细化治理。实施片区责任规划师制度，自2019年5月北京市规划自然资源委出台了《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》以来，全市已有8个区签约了195名责任规划师，为责任范围内规划、建设、管理提供专业指导和技术服务。设置街区更新“微展厅”，北京首都功能核心区除在北京市规划展览馆设置“主展厅”进行法定公示之外，还在东城区17个街道和西城区15个街道还分别设置了32个“微展厅”，对推进社区共建、共治、共享进行了新探索。由整体拆迁腾退转变为自下而上申请式退租、申请式改善、共生院等新模式，实现了老城居住环境改善与历史文化保护共赢。

2.5 改革创新财税政策，转变老城开发导向，实施分区分类行政考核制度

为保障老城保护更新工作的顺利推进，北京从财税政策和考核机制上进行了改革创新。

一是强化以疏解为导向的财税政策，创新统筹开发模式，建立了跨项目、跨区域资金平衡政策，设立市级疏解安置平台，统筹协调老城与接纳区资源，并对接纳区在土地和人口政策上予以倾斜。

二是北京市根据各主体功能区划分以及各区域不同功能定位，对不同主体功能区进行分区分类指标考核，强化老城历史文化保护、经济产业结构、低耗节能、科技创新等评价指标权重。

3 北京经验对成都历史城区保护更新的借鉴启示

目前成都正处于新旧功能转换的关键时期，新区的开发建设与老城的有机更新相辅相成，全市一盘棋协调发展，其中“中优”提出的“三降两提”策略与北京的首都功能核心区规划有异曲同工之处。结合成都的现实情况，在历史城区整体保护和老城有机更新中，有以下可以借鉴的地方。

3.1 转变以经济为导向的老城更新理念，推进老城区整体保护

首先需要扩大保护要素和保护范围，将对城市历史格局重要的历史河流水系故道、亭台楼阁故址、园林苑囿等纳入保护范围，需要将历史城区作为一个完整的老成都空间载体整体呈现，制定开发管控要求，而非仅仅针对占比还不到一半的历史文化街区。同时在老城保护更新工作中，要改变单纯以经济效益为导向的老城更新开发思路，对于保护更新过程中单个地块或区域资金难以平衡问题，需要进行财税政策创新，利用税收优惠或和转移支付手段在更大的區域内进行整体平衡。同时优化行政管理考核机制，不再以单独的经济贡献为导向，而是以文化保护为导向，探索生态补偿、文化保护贡献等考核机制，将老城区的历史文化保护工作与新区的城市开发建设联动考核，将历史文化工作指标纳入涉及的区县行政绩效中，在更大范围内调配资源（图6）。

3.2 坚持疏解非核心功能，严控容积率和建筑高度，促进文化保护与老城复兴

坚持“中优”理念，持续疏解老城非核心功能，多措并举促进文商旅融合发展，提升老城活力。有效利用腾退的用地空间置入文商、文创、文旅等“文化+”业态和功能，积极倡导文商旅融合发展模式。以文化为主题，挖掘弘扬成都本底文化，发展传媒影视、创意设计、现代时尚、音乐艺术、文体旅游、信息服务等特色文化事业和文化产业;以旅游为核心，充分利用文化吸引力集聚人气，发展各项旅游事业;以商业为载体，丰富文旅产业消费业态，创新塑造老城公园城市场景时尚性、体验性、智能性、复合性表达，进而提升老城整体文化影响力和经济活力。同时分区严控历史城区用地容积率和建筑高度，其中住宅容积率不得超过2.5，棚户区改造住宅用地总容积率不得超过3.0，临主要河道、临历史文化街区核心保护区的特别地区住宅用地总容积率不得超过1.5，对历史城区高度进行整体分区控制，历史文化风貌片区的核心保护区范围内，新建、改建、扩建建筑高度不得超过其范围内被认定文物保护单位的建筑和历史建筑等保护主体高度的最高值（图7、图8）。

3.3 精细化制定管控要求，创新性利用历史文化资源

目前成都的历史城区仅制定了历史街区内部的管控要求，对一般区域未制定明细的法定管控要求，且多为引导性，管控的刚性不足。结合北京经验，需要制定老城区明确的高度、强度、风貌、色彩、肌理等管控要求，最大限度保护具有一定历史价值的成片区域，将核心保护要求和要素落实到控规层面。针对历史城区的规划建设需要精准到街区和建筑尺度，来制定设计方案、开展社区公众参与、制定行动计划。针对不符合历史城区保护的建筑需要梳理点位，制定保护性修缮和恢复性修建措施。在历史遗存妥善保护的前提下，为更好地发挥其公共文化属性及社会价值，应实现文保单位及历史建筑的公共属性或和合理利用。加快形成老成都特色的文化慢行系统，串联文脉资源，带动新兴消费业态。整合老城区现有闲置空间的产权，制定招商引资的鼓励政策，发展文化、文旅、文商等新经济，复兴老城活力（图9）。

3.4 创新老城区社区治理模式，推动有机更新

历史城区除了历史文化街区外，大部分为老旧居住社区，存在建设量大、产权复杂、空间局促等现实特征。传统的拆迁式更新方式势必受制于资金平衡的压力，容易越改越高，越改越密。针对老城区的特征，在模式和政策上需要制定针对性的措施。其中最重要的是探索申请式更新模式，推动社区自治。老城区的更新改造需要改变原有的拆迁模式，倡导社区可以根据自身更新需求提出申请，政府提供一定比例的更新基金，鼓励老城社区开展自主更新，缓解财政压力和社会压力，逐渐形成社区自治的更新模式。同时结合社区规划师制度落地实施，新老区土地政策、产权政策、学位配套政策、租售政策、开发奖励政策等不断完善，高效推动历史城区有机更新。

参考文献

[1] 孙祥斌，照晶.北京市落实主体功能区土地政策研究[C]//2009年海峡两岸土地学术研讨会论文集，2009.

[2] 封静.促进北京市主体功能区建设的财政政策研究[D]. 北京.首都经济贸易大学，2014.