透视“指令式”农村集体经济

夏柱智

近期，笔者在各地调查发现，一些地方的基层政府采用超常规的、指令式手段推动集体经济发展。为了让村庄动起来，地方政府普遍采取“下指标”的办法，层层加压。地方政府将集体经济发展当做“三农”工作的头等大事来抓，集体经济发展数量和增长速度成为衡量村干部业绩的主要考核指标，推动集体经济发展成为一场新的“基层运动”。

一场新的“基层运动”

江西某贫困县，村集体经济大多薄弱，县政府2019年发文，要求村集体经营性收入在2018年基础上增长10%，2020年在2019年基础上增长5%，同时允许新增收入的10%—20%作为奖励资金。当年目标任务未完成的，乡镇对村党支部书记、村委会主任进行诫勉谈话，同时取消该村及村定补干部的党建工作评先评优资格。连续两年未完成目标任务的村，扣除该村定补干部当年50%的绩效报酬。

农村集体经济增长空间十分有限，除了少数发达地区集体经济相对发达之外，绝大多数村庄集体经济薄弱，这是地方经济发展条件造成的，与地方政府重视程度无关。为了完成考核指标，很多地区只能依赖申请“集体经济发展”项目。在贫困地区，基层村庄普遍是“空壳村”，地方政府也缺乏财政资金支持，主要依赖上级政府提供的产业扶贫专项资金和驻村单位提供的帮扶资金。

湖北某山区贫困镇F镇，自2016年到2021年，上级下达的专项扶贫资金总计3000多万元，其中用于产业经营的达2000万元。扶贫资金必须按年度分到村庄，由村申报项目、乡镇审核、上报县扶贫办集中审批通过。村庄可申报的扶贫项目一般分为两类，一是公益性项目资金，用于修建道路、广场、安全饮水工程，一般占30%;二是经营性项目资金，用于支持村集体发展特色产业，增加集体经济收入，一般占70%。专项扶贫资金管理非常严格，不允许闲置、截留，也不能调剂到其他村庄。地方政府按照严格管理要求拨付村庄，作为项目法人的村集体则要去找项目。

“八仙过海，各显神通”

全国各地的调查显示，为了发展集体经济，村庄普遍把项目资金投入以下四个领域。

一是发展特色产业。延续传统的农业产业结构调整思路，前期村级产业的发展方式是发展特色种养殖业。镇村两级干部研判什么项目赚钱，就投入什么项目。特色农业中比较常见的是中药材、花卉、水果、蔬菜、养牛、养羊、养鸡。F镇A村是山区丘陵，山地资源丰富，村集体累计投入300多万元，建立中药材基地，种植吴茱萸1000多亩。既然是村集体的项目，经营管理者自然是村干部，村干部要去跑种苗、跑市场，还要亲自管理各个经营环节。由于使用扶贫项目资金发展产业，按照政策规定必须有限雇佣贫困户劳动力，建立扶贫项目和贫困户的紧密连接机制。

二是发展光伏产业。这是一种独特的集体经济发展路径。从这几年来看，光伏项目收益率达到10%，是政府和村集体均满意的项目。某镇23个行政村，在2017年、2018年，有19个村申报了光伏扶贫项目。光伏项目只需要找到一块日照时间充足的空地，管护成本很低，只需要雇人除草、排水即可，村干部不再需要整日操心经营管理过程。一个村庄投入40万元建造40KW的光伏电站，加上国家补贴，村集体每年收益可达4万元以上。

三是投资经营性资产。很多贫困村庄唯一的资产就是村委会大楼，几乎没有经营性资产。让村干部经营特色产业需要非常多的条件，地方政府就设想通过投资建设经营性资产，以产生可持续的租金收入，这在沿海发达地区农村较为普遍，可称为“地租经济”。调查发现，村级建设的经营性资产主要包括蔬菜大棚、养猪场、厂房（扶贫车间）等。如湖北D镇X村位于平原地区，农村集体经济薄弱，村集体利用项目资金70多万元，建立了33个大棚，整体出租给蔬菜老板，每年获得6万元租金。

四是入股当地企业。这是当前最为流行的集体经济发展方式，被基层干部称为“捆绑式集体经济”。扶贫资金年年都有，而村集体找不到好的项目。F镇借鉴其他地方的经验，引导村庄把年度的20-50万元扶贫资金投给私人企业，累计投入1600万元，约定年收益率为8%-10%。在中部某省C县，为了扶持薄弱村，地方财政拿400万元支持4个村庄发展集体经济，要求村集体以资金入股当地龙头企业获得分红，约定年收益6%。

不容忽视的风险

发展集体经济的愿望是好的，然而现实是残酷的。调研发现，基层干部大多对发展集体经济缺乏信心。指令式集体经济发展，成为基层负担和形式主义、官僚主义，且隐含不少风险。

一是发展特色农业的风险。绝大多数村庄的特色农业项目亏本，这是极大的教训。其原因是复杂的，包括农村产业空间有限、项目投入规模过小、产业利润难以积累、村干部经营管理能力缺乏、自然风险、责任心问题、市场价格波动、贫困户劳动力效率低等问题。例如市场价格波动，吴茱萸是一种中药材，近5年最高价格是1斤200元，2019年跌到1斤20元，村集体经营难以赢利，至多是维持。这是集体经济发展项目普遍存在的问题。

二是发展光伏产业的风险。光伏项目的利润看似非常稳定，实际依赖政府补贴。调研中，某镇光伏项目的上网电价是1度0.41元，加上中央、省、市、县各级补贴后电价达到1度1.13元。按照这个补贴力度，村级补贴收益率10%。若各级政府降低补贴额度，光伏项目难以运转下去。光伏项目预期有15至20年收益时间，谁也不敢保证后续帮扶政策不变化，这也是基层干部担心的。

三是投资经营性资产的风险。中西部地区农村产业不发达、不稳定，地方政府招商引资一般集中于几个大的产业园。村集体建设的分散的经營性资产闲置风险很高，村干部普遍缺乏长远经营预期。某贫困村拒绝了政府建议的大棚项目，原因是担心一窝蜂上大棚项目，万一租不出去就要担责。有地方政府为了避免这一问题，把到村扶持资金归拢成立“合作社”，在工业园区购买厂房，厂房再出租获得收益分配到村，保障性较强。

四是入股企业的风险。再大的企业，经营都是有风险的，风险通过“入股”传递给村庄。若企业不能支付分红、还不了本金，上级就要问责基层干部。当前农业龙头企业贷款渠道是畅通的，并不愿意要扶贫资金。某镇龙头企业2020年曾接受10个村300万元扶贫资金，约定收益率8%，到2021年4月就提前退回了。因为分红比例大、义务也很多、资金监管很严，导致经营成本提高。为了入股企业，基层干部只能找关系、攀交情、施加行政压力，企业也苦不堪言。

以财政项目扶持集体经济，本质上是地方政府“输血”集体经济。集体经济收入的增长，源于财政项目资金转化为各种形式的经营性集体经济收入，而不是依赖内生资源、经营能力。乡镇干部说，专项资金用途不允许改变，也不能闲置，要接受严格审计，否则就要问责。从基层干部的角度，与其闲置项目资金必然被问责，还不如硬着头皮去找项目，还有可能经营成功而免责。多年来，村集体实施的产业项目的经营效果普遍没有达到预期。调查中，基层干部大倒苦水，认为这是当前最大的压力。

发展壮大集体经济是一项长期政策。政府扶持集体经济无可厚非，然而多年反复的实践困境证明这种集体经济发展方式存在问题。对于上述问题，笔者建议：

一是避免地方政府行政主导，盲目设置集体经济发展的高指标，逼迫村集体找项目。要尊重集体经济发展规律，因地制宜、一村一策，科学评估集体经济发展空间。

二是深入评估政府近年扶持集体经济发展产业项目的实施效果。结合基层干部的反馈，聘请第三方展开一次全面的调查，及时总结经验教训，研究可行方式。

三是摆脱“发展主义”的村级组织定位，中西部村庄集体经济薄弱，不具备发展集体经济的现实性，主要角色应定位在国家资源支持下守住农业、农村这一中国现代化的“稳定器”与“压舱石”。

（作者单位：武汉大学中国乡村治理研究中心）