农业水价综合改革实践与思考——以格尔木两大灌区为例

严小功，朱晓雯，庞 欢

(1.青海省水利水电科学研究院有限公司，青海 西宁 810001;2.青海省流域水循环与生态重点实验室，青海 西宁 810001;3.青海省水资源高效利用工程技术研究中心，青海 西宁 810001)

长期以来，格尔木灌溉水资源紧张，田间灌溉粗放，农业用水管理不到位，运行维护经费缺乏，农业水价形成机制不健全，难以保证可持续发展。深化农业水价综合改革，是水利改革发展的重要内容，也是完善资源性产品价格形成机制的重要组成部分。2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发[2016]2号)，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部四部委联合印发《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见〉的通知》(发改价格[2016]1143号)，对农业水价综合改革工作进行了全面的布置，要求加快完善农田水利工程体系，按照经济实用、满足取用水管理和计量收费需要的原则，配备完善取用水计量设施，夯实农业水价改革基础[1]。2017年2月，青海省人民政府办公厅下发文件《关于印发推进农业水价综合改革实施方案的通知》(青政办[2017]21号)，要求“按照经济实用、便于计量的原则，加快已建灌区取用水计量设施配套改造，新建、改扩建工程要同步开展计量设施建设，完善供水计量设施。本文主要对格尔木两大灌区农业水价综合改革进行分析，总结改革经验。

1 灌区概况

1.1 灌区基本情况

1.1.1 大格勒灌区

大格勒灌区位于格尔木市东部，南北宽3.5km、东西长6km。灌溉面积为893.33hm2，灌区地势平坦，布局连片，水资源丰富，灌区现有引水坝2座、水闸72个，干渠4条(一条为汇总干渠)，长42.8km；支渠8条，长26km；斗渠26条，长40.7km。各级渠系均未安装计量水设施。

大格勒灌区始建于1958年，宜耕地面积为1133.33hm2。由于缺水，2018年农作物种植面积只有893.33hm2。据调查灌区现状作物主要有小麦、青稞、油菜和枸杞。枸杞是近几年才发展起来的经济作物，由于它作为一种耐旱作物同时在柴达木盆地农业经济发展显现出的活跃地位，已成为地区一大支柱产业，目前灌区内枸杞种植面积已发展到666.67hm2，并作为今后农作物结构调整的主要方向。

据实地调查，灌区内各级渠系均已衬砌，田间农渠多为土渠，干渠渠道断面多为梯型预制板形式，支渠渠道断面多为梯形预制板形式，斗渠渠道断面为梯型或砼槽U型明渠衬砌式，干、支、斗渠均安装有手动启闭平板闸门，但未安装量水设施。

1.1.2 小灶火灌区

小灶火灌区位于格尔木市西部，海拔2800m左右，为昆仑山前冲洪积平原。灌区内地势平坦，现有耕地面积420hm2，灌溉面积420hm2(其中林业灌溉面积145.65hm2，农业灌溉面积为274.34hm2)。小灶火灌区取水来源于小灶火河，渠设计流量为0.7m3/s，由引水枢纽、干渠、支斗渠、排水渠及各类建筑物组成。引水枢纽1座，位于小灶火河的出山口处，由溢流坝1座(长21m、坝顶宽2m)、副坝1座、排洪桥1座(长24m)、沉砂池1座、进水闸1座、冲沙闸1座组成。

小灶火灌区修建于1970年，投入使用后，主要用于灌区可耕地的农业灌溉。2018年农作物种植面积只有273.33hm2。据调查灌区现状作物主要有小麦、青稞、油菜和枸杞。枸杞是近几年才发展起来的经济作物，由于它作为一种耐旱作物同时在柴达木盆地农业经济发展显现出的活跃地位，已成为地区一大支柱产业，目前灌区内枸杞种植面积已发展到240hm2，并作为今后农作物结构调整的主要方向。

据实地调查，灌区干渠，各支、斗渠均已衬砌，田间农渠多为土渠，干渠渠道断面多为梯形预制板形式，支渠渠道断面多为梯形预制板形式，斗渠渠道断面为梯型或砼槽U型明渠衬砌式，干、支、斗渠均安装有手动启闭平板闸门，但未安装量水设施。

1.2 农业水价现状

农业水价综合改革项目未推进前，格尔木市农业水价制定于2009年9月22日，依据《格尔木市人民政府关于印发格尔木市水利工程供水价格管理办法(试行)的通知》(格政办[2009]87号)，全市各灌区执行统一标准：粮食作物每年315元/hm2，蔬菜和经济林每年630元/hm2，城市绿化林地每年105元/hm2。

格尔木市农业水价现执行制定于2018年7月10日，依据格尔木市人民政府印发《关于同意调整格尔木市农业水价调整的批复》(格政[2018]108号文)，具体为：粮食作物0.03元/m3，经济作物水价为0.05元/m3，林业水价0.02元/m3。

2 存在的问题

2.1 水资源紧张，田间灌溉粗放

该区深居内陆，远离海洋，具有典型高原温带极度干旱气候特征。从总体来讲，区内降雨稀少，蒸发强烈，昼夜温差大，日照时间长，冬季寒冷而漫长，夏季凉爽而短促等气候特点。传统的大水漫灌、大引大排的粗放型管理方式，不仅造成水资源的严重浪费，而且还引起了土壤的盐碱化，使得每方水的粮食产量水平较低。落后的灌溉方式和水资源的缺乏阻碍了灌区经济的快速发展，同时也成为社会稳定发展的不利因素[2]。

2.2 量水设施缺乏，灌溉用水计量困难

由于灌区建设时的标准不高，建筑物配套不全，量水设施几乎没有。由于受资金的限制，未对渠系工程配套计量设施，量水设施与配套落后状况并未得到有效改变，灌区量水点的布置达不到实际需求。在灌区量水中，一般要求量水误差不超过±5%，而且目前我国大多数灌区使用的量水设备都是在特定的流态和工况下，才能达到较高的精度，一旦流态改变(如自由出流变成淹没出流)或工作条件变化(量测段淤积等)，量测精度就会大大降低；建筑物量水工作强度大、精度较低，已不能满足灌区管理工作的需要。量水设施精度低不仅影响了量水工作的推广和普及，而且也加大了水费收取的难度。

2.3 水资源管理落后，现代化程度低

建在上个世纪七十年代，经过几十年的发展，传统的人工式闸门启闭的管理方式已显陈旧和落后，由于不能及时开启闸门，容易造成渠水漫顶，威胁渠道运行安全。人工调度的水资源管理方式比较落后，带有很强的经验性，不能实现农业供水的自动化、信息化，不利于水资源的优化配置和节约用水，现有的闸门调度已经不能满足灌区管理的需要和现代化农业的要求[3]。灌区的现代化建设对资源的管理模式提出了更高的要求，改变落后的人工调度模式，在实现量水设施现代化的基础上，实现水资源的智能和优化调度。

2.4 运行维护经费缺乏，难以保证可持续发展

农田水利工程维护费用缺乏，只用不管，只用不修的现象十分普遍，导致水利工程损毁严重，其关键是维护管理缺乏必要的经费支持，缺乏维护的动力。渠系工程破损严重，供水保证率低，量水条件差，水费收取难度较大，仅有的一点水费，发放人员工资都很困难，根本就没有资金用于工程的维护，久而久之，加剧了水利设施的破损，灌区面临困境。

3 改革措施

3.1 明晰农业水权

建立健全水权制度要制定水权配置方案，依据农业灌溉面积和灌溉定额，将用水指标进一步分解到各个农民用水合作组织。初步建立总量控制，“以供定需”，定额管理的农业水权制度，推行终端水价以及水费收取。

3.1.1 实行农业用水总量控制

根据《海西州“十三五”最严格水资源管理控制指标分解方案》，2018年格尔木市用水上限为 3.85×108m3。

3.1.2 明确农业初始水权

依据农业灌溉面积和灌溉定额，将用水指标进一步分解到各个农民用水合作组织。初步建立总量控制，“以供定需”，定额管理的农业水权制度，推行终端水价以及水费收取。根据《2018年格尔木市农田灌溉水有效利用系数测算分析报告》，大格勒灌区净灌溉定额为6939m3/hm2，灌溉水利用系数为0.4656；小灶火灌区净灌溉定额为6705m3/hm2，灌溉水利用系数为0.4665。根据以上数据，大格勒及小灶火灌区水权分配见表1。

表1 大格勒、小灶火灌区初始水权分配表

3.2 建立合理的水价形成机制

在科学合理测算运行维护成本和完全成本的基础上，综合考虑水资源稀缺程度以及用水户承受能力等，合理确定农业用水价格。

3.2.1 供水价格测算方式

按照《青海省人民政府办公厅关于印发推进农业水价综合改革实施方案的通知》(青政办[2017]21号)和《格尔木市人民政府办公室关于印发格尔木市农业水价综合改革工作实施方案的通知》(格政办[2017]268号)要求，实行“骨干工程水价+末级渠系水价”的终端水价制度，骨干水价按照补偿供水运行维护成本的原则核定。末级渠系水价按照补偿渠系维护管理费用的原则核定。不同用水类型，分类实行终端水价，粮油作物水价达到补偿运行维护成本水平，一般经济作物水价达到补偿全成本水平，高附加值经济作物水价达到一定盈利水平的要求。因此，本次改革按照“不同用水类型，分类实行终端水价”要求，分别测算出每个灌区的全成本和运行维护成本两个水价。

计算公式：①终端水价=(骨干工程水价×骨干工程水量+末级渠系水价×末级渠系水量)/末级渠系水量；

②末级渠系全成本水价=末级渠系固定资产折旧+末级渠系运行维护费/终端供水量；

③末级渠系运行成本水价=末级渠系运行维护费/终端供水量。

3.2.2 供水成本构成

根据《青海省水利工程供水价格管理办法》要求，供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、其它直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用。供水生产费用是指为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用。

农业灌溉用水水价的测算分为全成本测算和运行成本测算两种形式[4]。全成本主要由人员经费及年运行费、工程折旧和大修理费三项组成。人员经费按近三年人员工资(正式职工工资和群管人员的劳务费用)的平均值计算；年运行管理费包含：车辆运行费、维修养护费、正常公务费用等。运行成本主要是剔除工程的折旧和大修理费，只包含人员工资、运行管理费和岁修经费，按近三年来灌区运行管理费用的平均值计算。

3.2.3 灌区农业水价成本测算

2018年7月10日，格尔木市人民政府印发《关于同意调整格尔木市农业水价调整的批复》(格政[2018]108号文)，具体为：粮食作物480元/hm2(0.03元/m3)，经济作物水价为720元/hm2(0.05元/m3)，林业水价330元/hm2(0.02元/m3)。

3.2.4 农民水费承受能力调查

水费调整时需考虑农户对水费的实际承受能力，区分不同作物类型(经济作物、粮油作物)以水费占每公顷产值的比例或占每公顷纯收益的比例为依据，测算农民水费承受能力。根据相关规定，农业灌溉水费占每公顷产值的比重的 5%-8%以内较为合理。

由表2可知，大格勒灌区及小灶火灌区小麦可承受水价为525-840元/hm2，油菜可承受585-936元/hm2，枸杞可承受水价为5625-9000元/hm2。

表2 大格勒及小灶火灌区农作物种植收入表

3.2.5 农业供水价格调整

经测算各灌区全成本终端水价远高于农户水费承受能力，运行成本终端水价在承受能力范围内。因此，充分考虑农户承受能力和格尔木市人民政府印发《关于同意调整格尔木市农业水价调整的批复》(格政[2018]108号文)，具体调整见表3，粮食作物480元/hm2(0.03元/m3)，经济作物水价为720元/hm2(0.05元/m3)，林业水价330元/hm2(0.02元/m3)。

表3 农业供水价格调整表

3.3 建立农业节水精准补贴机制和节水奖励机制

为进一步加大水权制度改革、水价改革工作力度，提高水资源监控水平，积极建立农业水价精准补贴机制和节水奖励机制。

3.3.1 建立农业节水精准补贴机制

(1)农业灌溉用水补贴对象：在定额内灌溉作物、采取节水措施、调整生产模式促进农业节水的用水主体，包括不同规模的农民用水户、正式登记注册的农民用水合作组织、依法设立的新型农业经营组织，以及小型灌排设施和配套计量设施管护主体。

(2)农业灌溉用水精准补贴标准：骨干工程运行成本与水费收入基本持平，末级渠系水利工程运行维护成本与水费收入存在差距，对管护单位或组织给予精准补贴，标准为：精准补贴=(运行维护成本水价-实际现行水价)×定额内实际用水量。核定的运行维护成本水价或完全成本水价低于省政府规定的用水户承担的每公顷水价上限的不予补贴，超过上限标准的予以补贴。

(3)农业灌溉用水精准补贴的程序为：符合补贴条件的农民用水合作组织和农业用水户，按年度或灌溉周期向水利局提出申请；水利局依据补贴资金额度等情况进行审核，确定补贴方案：审核结果在乡(镇)、村两级公示不少于5个工作日，公示无异议后，由水利局批准，财政局兑付[5]。

3.3.2建立节水奖励机制

(1)农业灌溉用水节水奖励对象：对采取工程节水、农业节水、调整优化种植结构等方式，实现节水的规模经营主体、农民用水户合作组织和农业用水户给予奖励。

(2)农业灌溉用水节水奖励标准：采用分类节水奖励。

对采取各种节水措施、调整生产模式促进农业节水的用水户给予奖励，用水户包括不同规模的农户、种植大户、依法设立的新型农业经营组织等，标准为：定额内用水量每减少10%，奖励30元/hm2，灌溉定额参照《青海省用水定额》。对农民用水合作组织进行总量节水奖励。对高效节水工程运行管理、节水技术推广、节水作物种植等方面发挥积极作用的农民用水合作组织，年度节水量达到定额内用水总量10%以上的，根据节水奖励资金安排情况予以适当奖励。对参与节水工程建设、引导群众节水、参与式管理、水权监管等方面工作到位的农民用水合作组织，经市水利局考核排名第一的，根据节水奖励资金安排情况予以适当奖励[6]。

(3)农业用水补贴按照申请、审核、公示、批准、兑付等程序实施。每年灌溉期结束后，符合补贴条件的管护单位或用水主体按年度灌溉周期向乡(镇)人民政府提出申请；乡(镇)人民政府依据补贴资金额度等情况进行核实，确定补贴方案并报送水利局审核；审核结果在乡(镇)、村两级公示不少于5个工作日；公示无异议后，由市水利局批准，财政局兑付。

4 结语

推进农业水价综合改革，是水利改革发展的重要内容，也是完善资源性产品价格形成机制的重要组成部分。格尔木市两大灌区农业水价改革按照经济实用、满足用水管理和计量收费需要的原则，对改革工作进行全面的布置，加快完善农田水利工程体系，促进农业可持续发展。通过水价改革，将引导农民树立节水观念，提高有偿用水意识；同时，通过征收水费，用于农村水利工程的维修养护，实现工程的良性运行[7]。