因继续实施相同违法行为再次被罚不属重复处罚

张趁心

案   例

2010年7月，村民李某未经批准擅自占用1533.33平方米承包地建窑场。2012年11月，原国土资源管理部门以违法占地为由对李某作出行政处罚决定。决定生效后，李某停止生产，但未主动履行处罚决定，造成土地闲置。2019年11月，李某和王某签订租赁协议，将1533.33平方米窑场租给王某。同年12月，王某又与村民张某签订租赁协议，承租窑场附近的2066.67平方米土地，建成了占地面积为3600平方米的驾校训练场。

2020年3月6日，县自然资源管理部门对王某涉嫌违法占地建驾校进行立案调查后，一致认定，王某违反了新《土地管理法》第44条规定，属于未经批准违法占地。同时，依据新《土地管理法》第77条和《土地管理法实施条例》第42条规定，对王某做出以下行政处罚决定：责令王某立即停止违法占地行为，退还非法占用的土地;限期拆除非法占用土地上的新建建筑物和其他设施;对违法占用3600平方米一般耕地，按照每亩罚款15元，总计54000元。王某不服，向人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚决定。

分   析

本案争议的焦点主要在于王某是否对违法占用的1533.33平方米土地承担法律责任，罚款是否违反了“一事不再罚”原则。要正确处理本案，关键在于准确理解和界定“一事不再罚”原则的内涵与外延。

首先，什么是“一事不再罚”？《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”笔者认为，在具体执法中，最难判定、容易引起争议的是如何界定“一事”，即同一违法行为，指行为人在一个特定的时间和空间下，作出的同一个违反行政法律规范的行为。

在实践中，同一个违法行为与同一类违法行为最容易混淆。同一类违法行为一般是指性质相同或相似的多个违法行为。对同一个违法行为只能处罚一次，但对多个同一类违法行为，原则上可以处罚多次。不过，同一个违法行为与同一类违法行为之间有时也存在相互转化的情形，对处于持续或连续状态的违法行为是界定为同一个违法行为还是同一类违法行为呢？笔者认为，应当根据具体情形区别对待。对于处于持续状态或连续状态的违法行为，应根据期间是否被行政机关处罚为依据来进行区别对待：一是对于被行政机关处罚前处于持续状态或连续状态的违法行为应当界定为一个独立的违法行为而非同一类违法行为。二是对于被行政机关处罚后，行为人不及时纠正而继续实施同一性质违法行为的，应当界定为同一类违法行为而非同一个违法行为。显然，本案属于第二种情况。两个行政相对人都有独立的违法事实。因此，自然资源管理部门不存在重复处罚行为。

其次，“不再罚”主要是指对行政相对人的同一个违法行为不得给予两次以上的处罚。笔者认为，“不再罚”是已经被行政机关处罚的同一个行政违法行为不应根据同一法律规定再受处罚。当然，因屡犯而受到多次处罚的除外。

最后，合并处罚不是简单相加而是对违法行为的再裁量再处罚，同一个违法行为与同一类违法行为不同，王某和李某属于独立的行政相对人，他们的违法行为属于同一类违法行为而非同一个违法行为。本案中，王某未经自然资源管理部门批准，两次共租赁土地3600平方米建驾校训练场，相当于连续实施了两次违法行为，既没有主动消除违法状态，又造成了违法行为的再扩大再延续，其违法性质和行为具有重合性。若分别对同一当事人、同一地点、同一时间、同一类违法事实进行处罚，容易造成执法资源浪费，所以从提高执法效能的角度考虑，对王某的两次违法行为应当重新裁量合并處罚，以达到降低执法成本之目的。

综上所述，笔者认为，继续实施的同一类违法行为作为一个新的违法行为予以处罚，不属于对同一个违法行为的重复处罚，并未违反“一事不再罚”原则。在执法实践中，将行政相对人被行政处罚后继续实施的同一性质的违法行为界定为同一类违法行为，并作为一个新的违法行为进行处罚，可以有效防止行政相对人在受到一次行政处罚后，便以“一事不再罚”原则为借口，凭此次处罚为挡箭牌而继续实施同样的违法行为。（作者单位：西华县自然资源局）