广东省涉农资金支出结构与农业增长研究

邵 卓，梅 双，郭宇轩，陈少阳

（1.广东省农业科学院，广州 510000；2.中山大学政治与公共事务管理学院，广州 510000）

农业发展问题一直是中国的政策重心之一。近年来，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，2018年中央1号文件公布关于实施乡村振兴战略的意见，全面谋划新时代乡村振兴的目标任务，确定了“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”的政策目标。由此可见，“三农”事业对于中国经济社会发展大局至关重要。

但农业发展难度大，面临的形势也较为严峻。农业具有生产周期长、环境影响大、回报见效慢等特点，是典型的弱质型产业。根据公共财政理论以及各国实践表明，利用公共财政解决“三农”问题是每个国家的主要方法之一，中国的国情也决定了加大财政资金的投入是发展“三农”事业最直接的方法［1］。然而“三农”事业的投资需求非常大，资金供给不足一直是制约“三农”事业发展的重要因素。以广东省为例，虽然2010—2017年广东省财政支农支出总额整体呈增长趋势，但财政支农支出占财政总支出以及农业GDP的比例却呈现出逐渐下降的趋势，且远低于发达国家水平。

然而，在财政预算有限的情况下，未来财政支农支出总量必然难以在短时间内大幅增长，且仅从财政支出总量的角度出发并不能完全促进农业产业的可持续性发展［2］。因此，在未来通过优化财政支农支出结构实现农业高速高质量发展就显得尤为重要。2017年底，国务院发布《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，文件提出推进行业内涉农资金整合的要求。随后各地方开始统筹推进，广东省于2018年底发布《广东省人民政府关于印发广东省涉农资金统筹整合实施方案（试行）的通知》，根据中央的部署要求，将现有省级涉农资金归并设置为6大类并于2019年开始实施，这6大类分别是：①农业产业发展。用于构建现代农业体系，完善农业支持保护制度，建设现代农业产业园，发展“一村一品、一镇一业”、农业绿色、现代渔业，农业综合开发、建设及保护农田等；②农村人居环境整治。用于建设“四好农村路”，推进农村“厕所革命”，建设农村生活垃圾处理设施、农村污水处理及雨污分流设施、农村集中供水设施及配套管网等，改造农村危房，制订乡村建设规划，组织开展相关培训，保护利用南粤古驿道等；③精准扶贫和精准脱贫。用于精准扶贫和精准脱贫；④生态林业建设。用于培育和管护森林资源，建设森林生态综合示范园、绿美古树乡村，发展林下经济，培育林业种苗等；⑤农业救灾应急。用于开展农业生产救灾及特大防汛抗旱等；⑥农业农村基础设施建设。用于推进基建类和非基建类水利项目建设。

在此背景下，到2020年广东省统筹整合涉农资金政策已经实施了一段时间，乡村振兴政策目标也到了一个新的政策阶段。因此，有必要对新形势下的财政支农支出结构进行初步的效果分析，这对于探索优化财政支农支出结构，为未来的农业发展以及完善相关制度和政策都具有重要意义。

1 文献综述与研究问题

关于财政支农的现有研究大部分是通过实证分析讨论政策投入对农业发展的影响效果，较典型的是李焕彰等［3］关于财政支农政策对中国农业增长的影响研究，其运用格兰杰因果检验法以及定量回归分析探讨财政支农的总量和结构分别对农业产出增长的影响，认为财政支农政策对农业产出增长存在显著的正面影响，但在结构上还需要加大农业科技和基础设施建设，压缩行政性事业费用，从而达到财政支农政策的高绩效。在此类研究的基础上，后来学者们的研究主要从以下3个方面展开。

1）对财政支农政策的概念操作化不断完善。如唐朱昌等［4］把财政支农投入分为私人投入和公共投入，并把公共投入中影响具有滞后性的因素转换为存量因素，以此优化对财政支农概念的分析；而刘涵［5］则是把财政支农政策投入分为资本投入（财政和非财政）以及劳动力投入。还有学者在分析的时候考虑到长周期的制度差异，利用时间序列分为3个时间周期进行分析，并且兼顾市场（农村金融）和政府（财政支农）两方面的关系和作用［6］。

2）除分析财政支农对农业产值的影响之外，对其他方面的影响研究也不断丰富起来。其中有分析财政支农政策对农民收入的影响，比如朱青等［7］和李倩等［8］通过实证分析认为财政支农政策对农民收入有一定正面影响，但还无法影响农民收入整体的分配格局。还有学者分析了财政支农政策对粮食增产的影响，如卢成［9］研究认为现阶段普惠制的直接补贴对粮食产量和播种面积均有负向影响，价格支持政策对粮食生产仍有重要意义，其他涉农财政投入虽对农民的种粮积极性没有显著影响，但有助于提高劳动生产率。另外，部分学者分析了财政支农政策的效率或成本收益，如李燕凌等［10］构造了基于投入的C2R模型测算财政支农支出效率水平，并利用县乡政府2004—2006年的混合数据分析县乡政府财政支农支出效率的影响因素。

3）运用更丰富的实证分析方法。例如王烜等［11］分析了财政支农和社会保障支出对城乡居民收入差距的影响，基于2007—2015年全国31个省份的面板数据，运用了系统广义矩估计方法。而张泽鑫等［12］则是利用时间序列和面板数据，采用VAR、固定效应和SUR模型，分析了财政支农对粮食增产的影响以及增产效应。另外，还有学者通过面板数据模型从区域和省份差异角度，分别实证分析了地方财政支农支出对东部、东北部、中部和西部的农村居民消费的影响程度并加以排序［13］。

综上所述，关于财政支农的现有研究主要从财政支农政策的总量和结构对“三农”发展的影响效果出发，通过对财政支农政策不同的操作化方法、对政策效果的不同衡量方式以及使用更多元的实证研究方法来不断丰富对财政支农政策效果的认识，并且产生了一些共性的认识，比如对财政支农政策的分析需要更关注结构而非总量，以及现阶段财政支农对农业发展的引领还有待提高。但现有研究还存在空白：一是对财政支农政策结构的认识还处于主观划分的阶段，且不同文献之间划分的依据和结果差异比较大，缺乏统一的最贴近实际的划分方法；二是现有研究方法大多局限于定量统计研究方法，操作技术虽不断改进，但缺乏具备差异化并且能体现财政支农支出结构和实际作用的研究方法。

因此，基于财政支农资金支出的现状与重要性，以及现有研究的不足，本研究通过清晰集定性比较方法，研究涉农资金支出结构对农业总产值增长率的影响。一方面，结合广东省涉农资金类别来划分财政支农资金支出结构，使划分方式更具权威性的同时也更有时效性，对政策实践的指导意义更大；另一方面，通过清晰集定性比较分析，能突破现有定量统计研究的桎梏，更好地分析支出结构作为一个统一的操作化概念对农业发展的影响。

2 研究设计

采用清晰集定性比较分析法研究财政支农资金支出结构对广东省各地市农业总产值增长率的影响。

2.1 研究方法

清晰集定性比较分析法（csQCA）最早由Charles C.Ragin于20世纪80年代提出，随后广泛运用于国外的组织管理与社会科学研究中，在国内的运用还处于起步阶段。QCA方法的逻辑基础最早可以追溯到J.S.Mill的“一致性方法”和“差异性方法”，其是通过集合论和布尔代数等技术手段对多个案例的多重并发因果关系进行比较、分析和简化的方法，最初被运用于中、小样本分析之中［14］。这种分析视角把研究对象视作条件变量不同组合方式的组态，整合了案例研究与变量研究的优势，并通过集合分析发现要素组态与结果的集合关系，有助于回答多重并发的因果关系、因果非对称性和多种方案等效等因果复杂性问题［15］。

在本研究中，涉农支出结构作为主要的解释变量是一个典型的组态分析概念，主要体现在以下3个方面：第一，涉农支出结构是关于多项支出的组合，其本身作为一个整体在实践中发挥作用，天然具有集合的特点；第二，涉农支出的不同结构适合运用不同的组态来进行表达，通过各项支出的二分类型组合在分析中可以充分识别实践中的各种结构类型；第三，构成不同的支出结构的各项支出之间是逻辑平等的，且不同支出结构之间的关系也是逻辑平等的，都会对实践产生影响，因此符合定性比较分析的分析理念。在已有研究中，传统定量分析中通常把各项支出分别纳入模型来衡量不同的支出结构，最终结果通常也只能导向某个单一支出因素的影响，而无法把结构作为一个整体分析概念进行分析。因此本研究创新性地提出运用定性比较分析方法的组态视角来表达和分析不同结构作为一个整体的影响，从而识别出更能带动农业总产值增长的支出结构形态。另外，本研究将分析小型样本，各解释变量和结果变量都比较容易通过实践经验和数据特征进行数据二分，且比较契合清晰集定性比较分析法的要求。

清晰集定性比较分析法的分析步骤分为3步：首先根据研究问题和研究目标确定样本案例和结果变量并从案例资料和已有文献中提取和确定条件变量；其次对条件变量进行二分取值并建立真值表；最后借助软件fsQCA 3.0完成相关分析操作［16］。

2.2 数据与案例选择

本研究的条件变量为2019年财政支农支出结构，结果变量为2019年地级市农业总产值同比增长率，具体的变量及其赋值规则见表1。

表1 变量与赋值

在条件变量方面，财政支农支出结构结合上述广东省最新的涉农资金统筹改革措施，分别由农业产出发展类支出、农村人居环境整治类支出、精准扶贫和精准脱贫类支出、生态林业建设类支出、农业救灾应急类支出、农业农村基础设施建设类支出以及其他支出共7类支出组合构成，此支出数据通过相关部门收集获取。然而在实际分析中发现，2019年广东省各地级市的财政支农资金实际支出中，精准扶贫和精准脱贫建设支出、农业救灾应急类支出以及其他支出3类支出只有少部分地市实际使用过并且占总支出的比例均非常低，因此在最终分析模型中把此3类支出排除。并且，为了更契合支出结构的分析形态，本研究使用各类支出占该地总支出的比例而非数量纳入最终分析，把资金均摊使用作为基础结构，该情况下各项支出应该占总支出的14.2%～16.7%（前者按除其他支出以外的6类支出项目计算，后者包括其他支出按7类支出项目计算），并综合考虑以15%的比例作为二分阈值，若该项支出占该地涉农总支出超出或等于15%，则视为该项支出在该地支出结构中属于高比例支出（赋值为1），反之，则为低比例支出（赋值为0），由此获得广东省各地市财政支农支出的支出结构。

在结果变量方面，2019年广东省各地级市农业总产值的同比增长率通过2020年广东统计年鉴收集获取。经分析该年广东省各地级市的平均增长率为12.2%，并且低于平均增长率和高于平均增长率的样本数量基本一致，表明平均值较少受极端值的影响且符合清晰集定性比较分析法的要求。因此以平均增长率作为结果变量的二分阈值，把2019年同比增长率高于12.2%的视为高增长（赋值为1），反之，则视为低增长（赋值为0）。

最后，在案例选择方面，以广东省各地级市作为样本分析单位，不使用更细致的区（县）级案例是因为在实际分析中发现同一行政区划下的区（县）级单位通常具有较高的同质性，不适宜同时纳入分析。同时以广东省内各地级市作为分析案例还可以保证清晰集定性比较分析案例在一个同质化背景基础上保持案例间多样性的要求。基于此，通过数据整理并排除缺失值之后，整理案例以及各相关变量得到的真值见表2。

表2 各相关变量的真值

3 实证分析结果

根据一般的清晰集定性比较分析研究惯例，首先进行单因素一致性和覆盖率分析，然后进行条件组合一致性和覆盖率分析，最后对结果进行阐述［17］。

3.1 单因素必要性分析

农业总产值同比实现高增长结果的单因素必要性分析结果见表3。此分析主要用于找出结果出现的可能的必要条件，表明该条件的出现是结果出现的前提，但不代表该条件出现结果就必定会出现。通常在单因素必要性分析中，若某条件的一致性大于0.9，则认为该条件是结果出现的必要条件，而覆盖率越高则代表该条件的解释力度越强。

表3 单因素必要性分析结果

如表3所示，所有条件变量的一致性都没有大于0.9，即无论该条件变量出现还是不出现，都无法作为结果出现的必要条件，这也和本研究认为支出结构应该以一个整体影响农业产值增长的假设相吻合。其中“～A”“B”以及“～D”变量的一致性都达到了0.875，且“～A”变量的覆盖率也达到了0.778，可以初步认为低农业产业发展类支出，高农村人居环境整治类支出以及低农业农村基础设施建设类支出的相关结构是农业总产值高速增长的重要条件。

3.2 条件组合分析

条件组合分析是清晰集定性比较分析法的核心，利用定性比较分析的化简计算方法，将会从案例现有的条件组态中化简出关键组态。在化简过程中会产生复杂解和简约解，前者是原始解，包含所有案例信息，而后者能提供更核心的组态结构，但纳入了更多的“逻辑余项”且案例代表性不足，综合考虑这2种解，并提炼核心条件和核心组态。

由表4所示，在条件组合分析下，使农业总产值达到同比高增长的财政支农支出结构模式总共有3种，分别是高农村人居环境整治类支出，低农业产出发展类、生态林业建设类、农业农村基础设施建设类支出的环境整治型支出结构（条件组合1）；高生态林业建设类支出，低农业产出发展类、农村人居环境整治类、农业农村基础设施建设类支出的林业建设型支出结构（条件组合2）以及4类投入均等高支出的均衡型支出结构（条件组合3）。这3类结构的总体一致性为1.000，表明其能对2019年广东省各地市的农业总产值增长提供确切的解释，且3类结构的总体覆盖率为1.000，说明这3类结构已经覆盖解释了2019年广东省所有农业总产值高增长案例。

表4 条件组合分析结果

如图1所示，3类涉农支出结构的覆盖率呈现出比较大的差距。环境整治型支出结构的覆盖率达到75.0%，是解释力最大的支出结构，而林业建设型支出结构和均衡型支出结构的覆盖率仅有12.5%，表明2019年广东省农业总产值高增长地级市里面只有1个地市采用这2种涉农支出结构，其解释力在2019年广东省的案例里面是极其有限的，这也说明对于2019年广东省各地级市来说，3/4以上农业总产值高增长的原因是其采用了环境整治类支出结构。

图1 3种支出结构的覆盖率

综上可知，低农业产出发展类支出和低农业农村基础设施建设类支出结构的覆盖率达0.875，是最符合2019年广东省农业总产值的结构条件，而且这个结构条件也是环境整治类支出结构和林业建设类支出结构的一部分，因此上述2种支出结构可以认为是2019年广东省各地级市农业总产值高增长的核心条件，这也与单因素分析中的分析结果相互验证。但采取低农业产出发展类支出和低农业农村基础设施建设类支出的支出结构并不一定能导致产值高增长，在无法均衡高支出的情况下，适当把这2类支出压缩的同时大力投入农村人居环境整治类支出，才比较符合目前广东省大部分地级市的农业发展要求。

3 小结与政策建议

3.1 小结

由单因素必要性分析结果可知，没有一个单项支出可以成为2019年广东省各地级市农业总产值高增长率的必要条件，各项支出必须组合成整体形式作为财政支农资金支出结构才能最大程度上引领广东省各地级市农业总产值的高增长。结合条件组合分析可知，总共有3种财政支农支出结构能促进2019年广东省各地级市农业总产值的高速增长，分别是环境整治型支出结构、林业建设型支出结构以及均衡型支出结构，3种结构中解释力最强的是环境整治型支出结构，且该支出结构中的核心条件是低农业产出发展类支出和低农业农村基础设施建设类支出。

根据清晰集定性比较分析法的原则，3种有效支出结构中，均衡类支出结构引领农业总产值高增长在逻辑上是显而易见的，且2019年广东省各地级市中只有江门市1个地级市实施这种财政支农支出。这种支出结构目前来看是一个可取的方向，但由于财政约束的普遍性，此支出结构的普适性并不强，目前也没有更多的案例去支撑。根据各地市的特殊性执行适配的财政支农支出结构模式，是有可能带来农业总产值高增长的，如深圳的农业产业比例在产业总体中占比较低，因此其涉农支出只能投入到仅有的生态林业建设中去，林业建设型支出结构是最适合深圳这种独特条件下的农业产业发展。

解释力最强的是环境整治型支出结构，这种支出结构倡导对农业生产和农业基建的低投入，而把大部分的涉农资金投入到农村环境整治中去，并且这种支出结构适合绝大多数的广东省地级市农业发展。“三农”建设发展至今，过去强调高产出投入和高基建投入的模式已经不能完全适应新的农业发展形势。根据经济学中的边际理论，任何激励的效果曲线都是一个倒U形曲线，超过峰值后就会由于边际效应递减而出现高投入低产出的陷阱［18］。因此，在“三农”问题上，过去改革开放几十年的发展模式已经进入了边际效应递减的区间，对农业的支持应该适应新形势下的新问题，走出新道路，创建新模式。高环境整治投入的支出结构或许是一条可行的思路，目前农村居住环境迫切需要提高，“三旧改造”的快速开展就是对此问题做出的政策回应，只有这样才能吸引更多的人力和资金进入农业产业，并且建设出新时代下强调环境生态的农业生产模式，提高农业产业发展的速度和质量。

3.2 政策建议

通过清晰集定性比较分析法分析了2019年广东省17个地级市的财政支农支出结构和农业总产值增长率之间的关系，得出了3种广东省新形势下各地级市财政支农资金引领农业总产值高速增长的有效支出结构，并且将旧模式下高生产投入、高基建投入的财政支农模式，转化成高生态投入、高宜居环境投入的新型农业发展模式。在此基础上，结合分析结果和实际经验，提出以下3点政策建议。

1）进一步完善多元投入格局，建立长效的财政投入增长机制。优化支出结构的同时，增加财政支农总量投入仍然是农业高速发展的基础。要建立长效的财政投入增长机制，一方面要高度重视制度保障，进一步加强财政农业支出的制度约束保证财政农业支出规模，如将农林水支出增长情况纳入乡村振兴实绩考核；另一方面要拓宽支农资金来源渠道，创新投融资体制，探索地方政府债券用于支持乡村振兴项目，合理引导社会资本等其他资金来源的投入。

2）在财政支农投入总量长效增长的基础上，结合目前的涉农资金统筹整合改革措施，探索运用合理的财政支农支出结构，使财政支农资金支出效率更高，更能发挥财政支农支出“四两拨千斤”的杠杆作用。要探索出合理的财政支农支出结构，关键是与各地农业发展实践相契合，根据各地农业发展现状，采取适合各地特殊性的财政支农支出结构，将有限的涉农资金集中投入解决重点问题、解决农业发展的急事、难事中去。此次广东省涉农资金统筹整合改革是一个难得的契机，通过涉农资金统筹整合改革，各市、县政府将拥有更大的涉农资金使用自主权，最大程度上释放财政涉农资金带动地方农业发展的活力。在此政策背景下，各地方要用整体化、结构化的思维对待涉农资金支出的结构和投入产出比，更加注重集中财力办大事、集中连片建设、项目储备，提高谋事意识。只有落实地方主体责任，不断提高地方统筹整合财政支农资金的能力，因地制宜地探索各地财政支农支出结构模式，才能最大限度发挥财政涉农资金的效用。

3）关注实践发展，在新形势下通过财政支农支出引领建设新型农业现代化发展模式。一方面要发现并补足新条件下各地农业发展的短板。在以往的农业发展过程中，基于中国的国情，学术研究和政策实践都强调财政涉农资金要投入到诸如农业基础设施建设和农业科技投入等关键的农业发展缺口中去，从而快速提高农业发展水平。现如今，持续投入成效显著，农业基础设施建设等紧缺状况在多地已经得到缓解，且新时代农业发展的突出问题有所改变，需要补足的短板较之前也有了一定的变化；另一方面在补短板之余还要注重发挥中国各地农业发展的独特优势。通过本研究实证分析结果可知，2019年广东省各地级市探索出了一种农村环境整治型农业高增长模式，该模式下财政支农支出投入更强调农村环境整治投入。在具体实践中有地方通过建设“万里碧道”取得了良好的社会效益和经济效益，有力推动了乡村振兴发展，也有地方通过全域推进农村人居环境整治，全面建设生态宜居美丽乡村，最终成为广东省休闲农业与乡村旅游示范点。由此可见，加强农村环境整治，不仅可以充分利用地方资源和文化优势，形成地方农业发展的新型产业模式，还能通过改善人居和产业发展环境吸引人才和社会资本投资，加速地方农业发展建设。因此，各地农业发展要进一步挖掘农村环境整治的增长潜力，持续支持农村人居环境整治，巩固村庄清洁、农村厕所革命、农村生活垃圾治理体系建设成果，加快推进农村生活污水处理、农房管控和风貌提升等，将美丽乡村建设逐步由点上示范推向连线连片建设，形成新时代农业农村发展的新模式。

综上所述，财政支农支出需要用整体视角对支出结构进行进一步的优化，在强调因地制宜的基础上，通过支出结构优化不仅致力于提高财政涉农资金的支出效率，最大程度上实现推动农业发展的实际效果，还要在新时代新的农业发展条件下实现农业发展现代化新模式的突破，围绕乡村振兴战略总要求，贯彻农业农村优先发展总方针，充分发挥财政职能和乡村振兴战略中的支撑作用，更好地推动中国“三农”建设与发展。