公益广告建设中的文化治理性研究

文 君，黄之榕

（上海视觉艺术学院，上海201620）

十九大报告指出：坚持全面深化改革，必须坚持国家治理体系和治理能力两个现代化[1]。在这样的国家政策背景下，“治理”这一概念越来越成为不可忽视的议题，其中“文化治理”作为治理体系在文化领域的延伸，更需要从单一的治理主体向多元转变[2]。完善国家治理体系、提升国家治理水平是实现全面深化改革的必然需求。

从现实情况看，当下人民群众的精神文明生活日益丰富，在享受多样化娱乐的同时，良莠不齐的文化作品也充斥着文化市场。长久以来，公益广告传递着以真、善、美为核心的道德理念，给予人们精神鼓励或警示提醒，其作为社会公益事业重要的组成部分，不论是在地铁、公交车站等公共场所，还是电视、广播，早已融入人们的生活中，成为一道无处不在的风景。一方面公益广告以它独特的感染力潜移默化地影响着人们的日常行为，其作为公共文化服务体系中的重要组成部分，理应承担起传播社会主义核心价值观、促进精神文明建设的重要任务。另一方面，文化的繁荣发展亦需要强有力的文化治理理论加以引导，以弘扬正气和凝聚力量。新时代的文化思潮需要公益广告的支持，使民众的整体素养和文化自信稳步提升[3]。

一、相关研究综述

（一）文化治理的内涵

“文化治理”日益成为现代治理的一部分。较早将治理引入文化研究的是英国的伯明翰学派，其主要受到马克思主义和葛兰西“文化霸权”思想的影响，之后又受到福柯治理术思想的影响，相关的学者还有威廉斯、霍尔、本尼特等。葛兰西认为：文化作为一种意识形态，是一种统治性观念，它起着一种“社会粘合剂”的作用，能整合和巩固已有社会秩序[4]。福柯认为，现代管理形式的发展可以追溯到新技术的出现，它们旨在调控个体与大众的行为[5]。本尼特（Tonnney Bennett）认为，“文化治理”的对象不是领土，而是人。如果把文化看作一系列历史特定制度形成的治理关系，目标是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现广大人口思想行为的转变，文化就会更加让人信服地构想[5]。罗斯认为：一种艺术和技艺的整体能把思想、感情、力量、人工制品和技能联系起来。它们不仅能够控制和操纵，更根本的是，能安排这个整体的存在（order being），设计它、生产它，并且作为某种以特定方式追求的存在，使它能够转变为现实[6]。由此可以看出，学者们大都认为：文化被支配阶级故意建构为一种自主的实体，在更为广阔的实践领域，力图指导人们的行为，对社会（大众）实施治理。

国内学者对文化治理也有相关的研究。我国台湾地区的王志弘较早引入文化治理概念，他把葛兰西的文化霸权思想、福柯的“治理术”、本尼特的文化治理理论融合在一起进行研究，并根据这些研究框架从文化治理的视角对台北等城市的社会发展进行了实证研究[7]。胡惠林是从文化产业的视角关注“文化治理”的学者，他认为文化产业发展与国家治理的融合就是当今中国的国家文化治理[8]。吴理财认为，文化治理具有政治、社会和经济三个面向，并把其介入公益广告服务体系的研究与治理中，其实质是透过文化和以文化为场域达致治理。此外，还有何满子、郭灵凤等学者，他们从文化发展与文化管理的技术或实务层面对文化治理加以阐述。

基于上述研究，笔者认为，文化治理是在多元主体协商共建的基础上，保障公民的文化福利和文化权益，引导民众自我引导、自我约束，进而达到善治的目的。

（二）公益广告的相关研究

公益广告在不同历史时期，由于参与角色的不同，其话语形态、表现形式和呈现内容等都存在较大的差异，从早期单一主题到当代的多元话语，从教化引领到社会主义核心价值观的培育等话题在公益广告中均有呈现。也因此，公益广告逐渐成为当代社会发展中的一个显性话题。截止到 2021 年，笔者在“读秀”“中国知网”等相关学术平台搜索到与“公益广告”直接相关的学术专著 13 本，广告作品集18 本，年鉴2本，期刊论文和报纸文章共 6178篇。从公益广告相关学术研究数量分布来看，对于公益广告的研究直到20世纪90年代末期才稍显起色。而近十年间，公益广告研究数量大幅增加，学者们主要从公益广告的话语概念、发展历史等方面进行了研究。

1、公益广告的话语概念研究

中西方对于广告话语研究的转变存在着一定的时间差。西方从19世纪末就开始关注大众传媒的社会公共属性。而我国关于公益广告话语的研究较晚，主要从21世纪初算起。笔者在“中国知网”以“广告话语”搜索，共有89篇相关论文。其研究视角主要包括：一、广告话语概念的阐释，相关研究有Guy Cook 的《广告话语》（1992）等论著，此外谷虹[9]、王凤翔[10]等学者也就此问题进行了论述。二、广告话语与社会变革关系的解析，Guy Cook 的《The Discourse of Advertising》是较早研究广告话语与社会发展关系的论著。之后，国内学者从公益广告的话语特征、话语权等视角也做了大量的研究和论述。

2、国内公益广告的历史研究

截止2021年，国内对公益广告历史研究有专著6本、学术论文14 篇以及《中国公益广告年鉴》2本。不同学者对我国公益广告的历史发展进程侧重点不一。主要的论著有：王云的《公益广告十四年》[11]，刘林清、和群坡主编的《公益广告概论》[12]。从这些研究来看，对于公益广告的起讫时间的判断存在差异。虽然公益广告古已有之，学者高萍认为：1840年以前的社会广告应属公益广告的前身，之后的政治、军事广告也属于公益广告的范畴[13]，大部分学者都认同该概念，但为了区分当代意义上的公益广告，学者倪宁认为：我国具有现代意义的公益广告活动始于改革开放以后[14]，很多学者对此表示认同。根据此概念，多数学者认为：1986 年贵阳电视台播出的《节约用水》是第一则具有当代意义的公益广告（倪宁，2003；刘林清等，2014）。此外，关于当代公益广告历史分期的探讨，各个学者之间亦有所差异。相关研究有陈辉兴的《中国电视公益广告发展动因及其运行模式研究》[15]、张弛的《论社会变迁与中国电视公益广告的发展（1978—2012）》[16]、高萍的《公益广告初探》[13]等专著。还有，关于不同时期公益广告特点的论述也有很多相关研究，大多数学者都从公益广告主题的变迁作为研究视角。

从已有文献来看，关于公益广告的研究近十年发展较为迅速，但没有一篇从文化治理视角对公益广告的发展路径进行论述。而公益广告在社会转型时期发挥了舆论引导、行为规范、正向传播、环境净化等积极作用。因此，更有必要从更多元的视角对其进行研究和分析。

二、文化治理和公益广告建设的关系

公益广告作为构建公共文化服务体系的重要组成部分，亦置于国家文化治理情境中。一方面，公益广告需要在政府的引导下，以真、善、美为核心道德理念，在传播社会主义正能量与核心价值观的同时，给予人们精神鼓励或警示提醒；另一方面，从文化治理的角度看，一心向上、凝聚共识的群众力量有利于加强对于国家文化意识形态的认可，对于决策者和执法者来说，同样有利于治理水平的提高，提升服务效能。

（一）文化治理与公益广告建设相辅相成

公益广告的主题不仅深刻反应社会现实，还关注民生。由此看来，文化治理与公益广告之间存在着密不可分的关系，一方面公益广告的主题创作灵感来源于日常生活，不管时代如何变迁，公益广告作品的内涵必须顺应国家主流价值观的传播与发展；另一方面，公益广告通过触达人心的画面和言语感化着人们，以达到社会治理的作用。

此外，我国的大多数公益广告都是通过挖掘优秀的传统文化提炼而成的，人们在接受公益广告作品熏陶的同时，对传统文化亦有了更直接的接触。为此，公益广告建设不仅有助于提升公民的文化自信与文化自觉，还能使优秀的传统文化渐渐成为人们日常生活所具备的行为准则和常识[17]，为培育公民意识打下良好的基础。民众自我约束能力的提高是公益广告建设的初心，良好的社会风气有助于提升文化治理的有效性，促进社会和谐。公益广告建设的逻辑是通过对真、善、美等正能量的传播，进而实现对民众的教化作用，达到国家对社会民众的文化治理和文化自觉的目标（图1）。

图1 文化治理与公益广告建设相辅相成

（二）公益广告文化治理的特有属性

公益广告作为公共文化服务体系的重要组成部分，与其他公共产品存在一定的差别，具有独特的价值与功能，具体表现在以下几个方面。

1．政治性。政治性是公共文化产品的特殊属性，公益广告作为国家提供的文化产品，以国家的主流意识形态为核心，其目的是增强人们的社会认同和文化自觉，维护既有的政治秩序。

2．竞争性。公益广告作为公共文化产品，在消费上具有非排他性和非竞争性。但是，由于公共文化的政治性特点，使得其所传播的核心价值理念具有排他性和竞争性，即它所传播和分享的是关于我们自己及我们所生活世界的意义。

3．正外部性。公益广告借助于一定的物质载体为表现形式，以传播某种核心价值理念。而这种价值理念通过媒介潜移默化地影响观者，塑造着人们的行为，这与一般的公共产品（或公共服务）有很大的区别。

4．再生产性。再生产性是文化产品不同于其他公共产品或公共服务的重要属性，它的价值与意义在消费过程中重新被解释、重新被赋予，并非一成不变的。公益广告作为文化产品，观者在观看的过程中，会根据自身的处境对其重新解释，赋予其新的意义。恰如约翰·斯道雷所言：消费即是文化的生产。因此，政府作为公益广告的提供者，不但要重视前端的生产，而且要注重后端的反馈，以达到文化治理的最佳成效。

（三）文化治理给公益广告建设带来新思路

首先，文化治理视域作为公益广告建设的新视角，意味着公益广告在建设路径上需要与文化治理的理念相一致。在文化治理理论中，多中心视角是重要的治理原则，需要把政治领域、市场领域以及公共领域都涵盖进来。文化政策不再是简单地由政府文化机构向大众进行文化输出，而是通过适当的分权与合作，最大限度地发挥文化的辐射作用。

其次，文化治理能够更深入地促进公民话语权的培育。伴随着现代社会治理体制的重构，以及社会各个主体之间越来越密切的合作，政府不再“独掌大权”。需要通过建立多元、互动、平等、开放的文化交流平台鼓励社会企业和公民的参与，以促进公益广告的健康发展。

再次，文化治理视域下的公益广告应该严格遵守法治的治理原则，“依法治国”是一切治理行为的基本保障。公益广告建设中的多元主体依法行使权利和义务，这不仅是法治社会发展的客观需要，同样有利于治理效率的提高以及治理成本的把控，确保公益广告建设科学合理地进行（图2）。

图2 文化治理给公益广告建设带来新思路

（四）公益广告建设有助于丰富文化治理的内涵

公益广告建设通过传播优秀的公共文化作品，倡导“正能量”思想，提供优质的公共文化服务，从而营造良好的社会风气和文化治理氛围。

首先，公益广告建设促进文化治理水平。公益广告传播良好道德风尚，促进社会主义精神文明建设，人们在接受公益广告文化作品熏陶的同时，对传统文化有了更直接的接触，从而提升公民的文化自信与文化自觉，优秀的传统文化渐渐成为人们日常生活所具备的行为准则和常识[17]，为培育公民意识打下良好的基础。从文化治理的角度看，一心向上、凝聚共识的群众力量有利于加强对于国家文化意识形态的认可，对于决策者和执法者来说，同样有利于治理水平的提高，发自内心将中华民族伟大复兴视为己任，减少将文化治理作为宣扬政绩和完成上级指标的刻板治理行为。从历史上来看，公益广告在治理社会秩序、建构道德规范等方面起到了尤为重要的作用，如2020年发生疫情以来，来自社会各界的人士在抗疫第一时间发出大量的公益广告视频、图片，对抗击疫情起到非常重要的作用（图3）。

其次，公益广告建设利于治理体系深化。公益广告与文化治理从根本上来讲，两者都体现出由内在的文化素养培育，最终转化为外在的品德表现等特征。对于文化治理来说，公益广告建设在制度层面属于文化治理的一种有效手段，而文化治理又是支持公益广告建设的方法论和引路人。因此，公益广告建设与文化治理的融合对于两者来说可谓是双赢，公益广告通过巧用修辞、贴切达意的方式促进国家治理的发展。如：2008年的奥运宣传片《婴儿篇》，通过展示婴儿举手抬足等动作，隐喻奥运健儿在奥运会中的飒爽英姿，“同一个世界，同一个梦想，这是源自生命最初的梦想。”简明扼要地阐明了北京奥运会的主题（图4）。

图4 奥运宣传片《婴儿篇》截图

再次，公益广告建设提升社会治理效用。在我国现阶段以政府为主导的公益广告建设模式下，大部分公益广告作品源自文化部门的采购及日常指标需求。在这样的导向下，公益广告一定程度上代表着国家意识形态的表达，也就是社会舆论对于公民道德的培养作用。公益广告在社会教育功能方面，已经有了广泛的群众基础和展示平台，易于被人们认可和接受，加上近些年来国家一直致力于文化强国战略的发展，对公益广告的治理水平有较大提升，公益广告也在逐渐走向更高的展示层面。由此可见，公益广告的社会教育功能及示范作用对于提升社会治理具有良好的效益。如：1986 年贵阳电视台《节约用水》广告就是提升社会治理效用的典范（图5）。

图5 1986 年贵阳电视台《节约用水》公益广告图

三、文化治理视域下公益广告的发展路径

公益广告具有建构公共性的作用，在公共性日趋衰落的转型社会中，它将发挥着越来越重要的社会治理功能。因此，把文化治理引入公益广告的建设之中，从社会治理的视角重新审视公益广告的功用，就会发现，公益广告不仅是治理的一种手段，也是治理的重要内容（图6）。

图6 公益广告建设的内容

（一）创新公益广告建设机制

公益广告体制机制的创新意味着资源的整合共享，使信息进一步公开透明。公益广告要让公众成为解码者，以期对公益广告的编码做出反馈，其路径如下：

其一，进行资源整合与信息共享。鉴于维系各文化治理主体合作的关键在于构建良好的平台与树立合理的规定，国外公益广告建设普遍采用独立运行机构的方式。但由于我国公益广告建设起步较晚，还不具备独立运营的水平和专业的从业人员，因此，可以在形式上借鉴“合作化”的管理模式，规范目前的运行和管理。

其二，创建绩效考核评价制度。绩效考评制度是衡量一项任务是否完成到位、是否实现目标的标准，公益广告建设也需要对参与其中的主体进行评估。上级政府部门应制定针对公益广告建设的绩效评估制度，通过评估促进各主体参与的积极性，始终把服务质量和社会效益摆在第一位。

其三，完善监督与反馈机制。参与公益广告建设的多元主体一方面享有文化治理的权力，另一方面也有义务遵守相关规定。因此，政府应制定公益广告相关法律，明确各治理主体自身的权力范围和义务、公益广告的发布规范、公益广告作品的原创性保护和相关法规责任负责人等。因此，公益广告建设应发挥群众的力量，运用监督与反馈机制作为担保，以保证公益广告建设顺利运行。

（二）优化公益广告治理方式

治理过程优化需要市场化的思维作为战略支撑，为改善公益广告内容创意不佳、传播途径不均衡等问题，在公益广告的主题来源、媒体播放等方面实现形式上的多样化，具体做法如下：

其一，优化公益广告的主题内容。公益广告表达的主题丰富多样，无论是呈现在人们眼中的外化形象，还是藏于深处的内心世界，都可以借助公益广告传达于众。而现在城市中的大多数公益广告都还停留在传统的说教方式上，内容单调乏味，与不断攀升的大众审美需求有一定差距。文化治理视域下的公益广告要以公众的需求为根本，让公众不再被动地接受政府提供的文化服务，而是主动地表达自己需要什么样的文化服务。

其二，创新公益广告的传播途径。我国公益广告目前的传播方式有一定局限性，表现为传播途径和地域分布的不均衡。因此，可以将传统媒体、移动设备和城市户外媒体结合起来，促成公益广告的全方位展示与交流。

其三，推动跨行跨界携手共治。公益广告作为一座城市的名片，其创意创新需要摆脱固有思维、打破垄断式服务，将市场思维融入其中。在运作方面，可以将公益广告与城市的人文风俗、历史风貌结合起来，打造具有城市特色的系列公益广告作品，不仅能丰富公益广告的表现形式，还能宣传城市文化、提升城市的文化软实力。

（三）构建多元治理主体

公益广告建设不仅关乎第一领域，还需要与第二领域和第三领域等相关主体进行协调与合作，这既体现了现代治理的合作精神，也是打造服务型政府的核心要素之一。在现代治理体系中，政府不再是一个高高在上的管理者，要将“管”文化变为“治”文化，让企业、公众等文化主体共同参与治理，执政思路的转变才是现代治理的新出路。

在公益广告的生产、供给中引入第二领域的市场机制，通过公共资源的优化配置，建立和拓宽公益广告事业投融资的机制与渠道，鼓励社会和企业投资文化建设，形成政府、市场和社会多元共建的新格局。首先，要鼓励社会力量（如民办文化机构、民非机构等社会文化团体），积极参与公益广告服务体系建设。其次，政府必须让企业和公众意识到他们自己也是文化建设的创作者和管理者，并且文化产业与自身利益息息相关，这样有了共同的利益和目标，才能加强各主体之间的合作，让民众更乐于去做文化服务的志愿者。再次，公益广告建设还依赖于服务型政府更进一步深化内部体制机制改革和系统资源的相互整合与功能协调，只有这样才能形成高效的政府治理结构。最终形成第一部门（政府）、第二部门（市场）、第三部门（社会）等三个主体之间的有效合作和互动机制。

四、结语

公益广告建设涉及政治认同与社会治理。一方面，现代服务型政府的一个重要表征是转变治理方式，公益广告建设作为公益广告的重要组成部分，意味着必须与现代政府治理的理念同步。传统政府的文化职能主要是意识形态的宣传、主流价值的灌输和核心价值体系的教育以及对于文化事务和文化市场的行政管理；公益广告作为百姓日常接触的文化媒介，它除了育民以外，更重要的是透过它培育公共精神、建构身份认同，在认同、协商的基础上优化治理效用。

另一方面，通过公益广告的美学教育，可以达到“引导社会、教育民众、推动社会发展的功能”，促进政府与民众之间的关系建构。政府通过公益广告这种软性嵌入的方式，在民众享受公益广告美育传播的同时，潜移默化地影响了民众，达到社会治理的效果。民众在观赏公益广告的同时，自然而然地培育了市民的公共理性和公共精神。

最终，政府通过公益广告这种媒介，在一个潜移默化的互动体系中，让国家的政治、经济、社会等主体都参与到公益广告服务体系的建设中来，在实践的过程中，让文化去引导和转变民众的思想行为。正如王志弘所说的：所谓“霸权”（hegemony）指的是统治阶级（连同其他相关阶级或阶级成分）通过操纵“精神及道德领导权”的方式对社会加以引导，而非仅仅依靠国家机器进行统治的过程[18]。