加强农村土地承包经营权流转管理和服务的重要性及措施

李学科

摘要：自改革开放以来，家庭联产承包责任制转变了我国传统农村的生产经营方式，同时也带来了生产结构与生产观念的变革，带动了全面经济、社会的总体进步和发展。随着我国经济的迅猛发展，城镇化的发展步伐逐年加快，我国农村经济也稳步开展了农村土地承包经营权登记制度试点，推动了农业规模化、产业化经营，成为了农村经济改革的重点。政府在农村土地承包经营权流转中的作为影响着我国农村经济的改革发展方向，可以借鉴成熟的案例以及经验，去学习国外的优秀研究成果和方法，学以致用到我国实践方法中去，找出中国特色社会主义的农村土地承包经营权流转问题的实践策略，有着重要的理论现实双重意义。文章通过对部分农村土地承包经营权的流转现状进行分析，提出加强农村土地承包经营权流转管理和服务的改革对策。

关键词：农村土地;承包经营权流转;管理和服务;措施

一、农村土地承包经营流转现状

以云南省宁洱县为例，宁洱县以转包、出租、互换、转让等形式进行承包经营权流转的土地流转面积约占农村承包土地总面积的10%，其中流入农户的土地总面积占34.5%，流入企业的农户总面积占65.5%，流转期限最多的是10年以上的耕地，占总面积约70%，且有33.2%的流转土地未签订流转合同。

以华北平原中部的山东省冠县为例，冠县是山东省的传统农业大县，属黄河冲积平原，受土地流转影响难以开展农田集约化管理和机械化种植，严重限制农业规模化、产业化的发展。

二、农村土地承包经营流转问题

（一）法制建设不完善

目前我国法律对于农村土地承包经营权流转相关的法律存在滞后性，不能紧跟实践步伐致使法律不能解决不断出现的新问题。同时，对农村的法制宣传和法治建设也有着不完善、出现行为偏差的问题。

现存的有关农村土地承包经营权流转的相关法律本身不完善，法律规定的土地承包经营权合法流转的方式较为笼统，不利于广大普通农民理解，同时现实中又存在着对流转的条件限制过多的问题。如《农村土地承包法》限制要求转让主体有农村经营能力，而且赋予了集体经济组织优先受让的权利，限制了规模化经营的土地流转需要。法律与农村土地流转现实中出现的不匹配的情况，归根结底就是法律体系与实际操作出现了偏差不符的情况，导致基层没意识到把问题提升到法律的高度，致使出现大量打擦边球或钻法律空子、破坏流转秩序的行为。这些都阻碍了农村土地承包经营权的合理流转，不利于保护农民的合法权利。

（二）监督管理不到位

农村土地承包经营权流转是一项牵涉到很多利益主体的工作，在流转的整个事项中都需要政府进行监督，才能有效保证地区农业和经济的健康发展，保证农民的人身权利、财产权利。法律规定农村农地流转后土地用途不可以改变，但是在现实中农地商用的问题一直存在，政府如果不积极进行监督管理，就会造成人为的监管盲区和信息不对称的现象。另外，上文数据指出，农村土地流转的年限最多是10年以上，周期都较长，这就导致在一个土地流转周期中，一些干部调离岗位或退休，历史沉淀下来的土地如果出现流转纠纷或非法操作，往往找不到应承担的责任主体，更无处追究，导致很多农户诉求落空。

如果在农村土地承包经营权流转过程中不能形成一个长期约束的机制限制利益主体、责任主体的行为，而是等到出现问题后才开始着手解决，就会导致监管出现严重的滞后性与被动性，造成大量矛盾隐患。

（三）服务机制不健全

我国幅员辽阔，土地性质多样化，土地生产能力不一，即使在一个地区内也会由于自然资源的差异导致土地的利用效率、经济发展出现参差不齐的状况。尤其是在经济欠发达地区，很多地方政府都没有意识到要规范进行土地流转交易管理。同时由于欠发达地区人才和资金的限制，流转的配套设施难以建设，更没有相关专业的人才组建一个服务平台，这些都导致欠发达地区缺少规范化的服务管理，流转也处于无序的状态。

服务机制不健全的现象同样还存在土地流转后的保障方面。地方政府为了发展规模经济，大多会鼓励农户将土地大规模地转让给规模化生产的企业，农民失去土地的使用权后，地方政府没有落实到相应的政策保障，导致很多农民丧失土地收入来源就是丧失了经济来源。农民收入普遍不高，又没有高标准的医疗保障，年迈的农民已经丧失出门劳动能力，农民的基本保障生活都成了政府需要解决的问题。

（四）土地流轉合同不规范

上文调查显示，近30%的农村土地流转不签订流转合同，仅存在口头协议。即便有的签订了流转合同，但也存在着不规范、条款不全、不能表达双方当事人的意愿，甚至存在着违反法律的情况。如果流转合同存在词不达意，还会导致一些常年外出的承包户未能顺利对接土地流转，造成土地荒芜，利用率降低的情况。而如果出现了土地流转纠纷，由于没有流转合同或流转合同不规范，很难介入法律来解决问题，众口难调，影响农村经济发展和社会稳定。

三、农村土地承包经营流转对策

（一）认识形式，统一认识

首先要从管理者出发，要充分认识到加强农村土地承包经营权流转对促进土地资源有效合理利用、提高土地产出率和劳动生产率，推动现代农业发展、构建新型农业农村经营体系的重要性;各级政府及其相关部门要认真贯彻落实党和政府对于土地承包经营流转的各项精神措施，切实加强对农村土地承包经营流转的管理和服务。

（二）建立机构，加强领导

要由政府主要领导牵头，组织农业农村、国土资源等相关部门建立完善相应的组织机构，组织专业人员和突出人才，对本辖区内土地承包经营流转的组织、协调、落实和纠纷调解进行规范服务，统一管理。

（三）广泛宣传，依法引导

各级各部门可以通过广播、电视、宣传栏和政策下乡等方式广泛宣传相关法律法规，使党和国家关于农村经济建设和土地承包经营流转的相关政策措施深入人心，贯彻到位;通过群众对法律法规和方针政策的学习，不断提高群众的法制水平和综合素养，引导广大群众依法运用法规政策，比较选择最适合自身的方案，保障和维护自己的合法权益。