我国高校内部治理研究路径的演化与展望——基于学术权力与行政权力关系的视角

张泽维

高等学校内部学术权力与行政权力关系的研究对于历史、高校自身以及国家均具有重要价值。从历史上看，学术权力与行政权力自大学诞生之日起便是一个饱受争议的话题，且贯穿高校内部治理的始终，对该问题进行研究是基于历史的考量。从高校自身发展上看，学术权力与行政权力是大学管理体制建设的重要组成部分，处理好这一对权力关系将有利于高校内部权力的制衡，促进人才培养、科研提升和校园运作的规范化。最后，从国家上看，高校权力配置并非高校内部“私事”，而是关乎高校培养人才、发展科学和直接为社会服务等职能发挥的“公事”，处理好这一对权力关系将有利于国家及社会的和谐进步与高质量发展。

一、文献概况

在中国知网上进行高级检索，主题为“高校学术权力”“高校行政权力”“高校学术权力与行政权力”，来源为“CSSCI”，文献总计1 589 篇。其中，占比相当大的是有关“学术权力”的研究，其次是有关“学术权力与行政权力关系”的研究，而纯粹关于“行政权力”的研究则占比较少。总体观之，学者们关于高校“学术权力与行政权力”的研究成果较为丰硕。

利用知网的“计量可视化分析”，对文献发表时间及高频内容进行研究，发现早在20 世纪90年代，即高等教育学学科建立不久后，有关高校内部“学术权力与行政权力”的问题便进入了学者们的视野。然而，由于此时我国高等教育理论基础的薄弱以及我国高等教育实践经验的不足，对高校“学术权力与行政权力”研究的文献仅8 篇，研究方向侧重于对学术权力和行政权力二者概念的阐释、以及对西方国家大学学术权力与行政权力关系的阐述。

进入21 世纪，有关“学术权力与行政权力关系”的研究受到广泛关注：在前10年间，相关文献共计502 篇；2011年至今其发展更是空前，文献数量跃至1079 篇。研究方向上，在2001—2010年间，研究内容集中在二者的冲突、失衡与协调上，进而对大学制度进行探索，此方向文献数接近该问题研究总数的44.23%。如钟秉林（2005年）对高校学术权力和行政权力的划分、理顺和调节进行研究［1］。

2011—2015年，学者们在过去十年研究成果的基础上，对大学制度建设进行更深一步探索。另外，在这一时期，学者主要在大学治理理论的背景下对高校“学术权力与行政权力关系”进行研究，如王建华（2012年）从高校“去行政化”着手对中国大学转型进行研究［2］。而在最近五年中，学者们对于高校“学术权力与行政权力”的研究主要借鉴国外优秀治理经验并结合我国高等教育的现实问题，如李立国等（2016年）探索了美国大学的治理模式［3］。同时，基于对高校“学术权力与行政权力关系”的研究获得了一定成果的基础上，周光礼等（2020年）对该问题的研究方法做了探究［4］。

由“关键词统计”可知，有关“高校学术权力与行政权力关系”的研究内容涉及高等教育学许多方面的问题，出现“遍地开花”的现象。除学术权力、行政权力这两个关键词外，出现频率由高至低依次为：大学治理、现代大学制度、去行政化、学术自由、学术事务、教授治学、大学章程、高校行政权力、行政化、权力结构、权力配置、学术委员会、大学内部治理结构、大学自治……同时可大胆预测，该主题在未来会有更多热点方向被学者挖掘并研究。

二、概念界定

1.学术权力

早在1993年，我国学者就开始了对高校“学术权力”的研究，经过近30年的探索，学者们对于高校“学术权力”概念的界定几经变更，主要形成了狭义、中义和广义三种观点。

狭义的观点认为高校学术权力的本质在于专业水平和学术能力。谢安邦、阎光才（1998年）认为“学术权力”类似于“学术权威”，有一定的等级性，但不以严格的制度为依托，而是由学术活动本身的内在逻辑决定，它的历史依据是欧洲中世纪大学“教授治校”的传统［5］。中义的观点认为高校学术权力是学术组织和学术人员所拥有和可控制的权力。张德祥（2002年）认为学术权力的主体是从事教学和科研的学术人员，学术权力的客体是学术事务、学术活动和学术关系［6］。广义的观点则认为学术权力指管理学术事务的权力。别敦荣（2000年）认为，学术权力的主体可以是民主管理机构或教师，也可以是学校行政管理机构或行政人员，还可以是政府及高等教育管理部门，而学术权力的客体则必须是学术事务［7］45。

以上对高校“学术权力”概念的界定，各有其适用与合理之处，无优劣之分。事实上，我国大部分研究者并未对学术权力做出严格划分，也没有卷入其概念之争，而是自觉地借用学术权力的话语服务于不同的研究目的，即针对特地目标和主题采取了适宜的表述。

2.行政权力

对于高校“行政权力”内涵的界定，由于思维逻辑与实践过程的不同，我国学者在研究过程中也形成了多元的观点。

我国关于大学“行政权力”的研究发端于20 世纪80年代，学者们在对高校管理体制进行研究时涉及高校行政权力的问题。别敦荣（2000年）认为行政权力来自学校或上级的法规制度，是授予权，它以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依据，是由行政机构中行政人员行使的法定权力［7］46。而周光礼（2005年）认为行政权力的合法性在于法律的明确授权和组织的正式任命［8］。另外，其他许多学者也认为行政权力是与职位相联系的制度化了的权力，行政权力的作用方式是通过指示、指令、决议等自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。

由此可见，我国学者虽然对“行政权力”概念的界定存在细微差别，但基本达成了共识，即认为“行政权力”强调的是授予和制度，这从侧面反映了我国大学行政权力明显的官僚化和科层特征。

综合现有的相关研究文献，经过检索、甄别和筛选，将我国学者关于“高校学术权力和行政权力关系”的研究分别以时间和目的两个维度进行划分。

三、学术权力与行政权力关系研究的时间维度

在研究的时间维度上，对文献关键词利用CiteSpace 进行数据分析。具体步骤为：第一步，在CSSCI 数据库中检索并收集关键词作为元数据，检索主题为“学术权力与行政权力”“高校”，文献类型为“期刊”，文献时间为“1998年1月～2021年12月”，结果获得符合条件的文献共462 篇。剔除部分格式不规范的文献，获得有效文献共455 篇。第二步，将CSSCI 数据库中搜集的元数据导入CiteSpace，并通过该软件的转换器功能将元数据转换成CiteSpace可识别的数据。第三步，设定参数为“关键词”，相关条件为“时间从1998年1月～2021年12月”，开展关键词的分析，形成知识图谱，得出不同时期该研究的热门主题变迁。

依据CiteSpace“关键词共现分析”的处理，得到图1 和表1。其中图1 为关键词时区图（Timezone View），反映的是“高校学术权力与行政权力”研究主题年度变迁的整体概貌，表1显示的是高频关键词出现的最早年份及总频次。

图1 1998～2021年关键词时区图（Timezone View）

表1 1998~2021年高频关键词最早出现年份与总频次

续表

立足图1 和表1，以各个时期关键词的密度为划分依据，主要将“高校学术权力与行政权力关系”的研究历程分为三个阶段：

第一阶段（1998—2009年），对“高校学术权力与行政权力关系”的研究处于初步探索阶段，二者呈现隔阂疏离的关系。此时研究的热门关键词为“学术权力”“行政权力”“学术事务”“学术管理”等。由图1 突现的关键词及连线可知这一阶段学者们对该问题的研究尚未深入，研究力度集中于单个关键词内涵的阐述，对关键词彼此之间关系的考查较少。其次，这一阶段在研究偏好上，学者们更倾向于对高校“学术权力”的相关内容进行研究，比如“学术事务”“学术管理”“学术权利”“学术自由”等，对“行政权力”和二者关系研究的文献较少。同时，在这一阶段后期，文献中也出现了“内部治理”“大学管理”等关键词，表明学者们开始立足于高校管理实际情况进行研究。

第二阶段（2010—2014年），对“学术权力与行政权力关系”的相关研究百花齐放，二者呈现矛盾冲突的关系。最突出的表现是这一阶段的学者们研究的关键词类型多、各个关键词出现的频率高，且不同关键词之间联系紧密、关系复杂，可见这一时期有关“高校学术权力和行政权力关系”的研究是高等教育学界的热门主题之一。学者们对该问题的研究出现了新视角，且各视角之间并非相互独立，而是有机联系。然而，在纷繁复杂的关键词中，“行政化”“去行政化”“教授治学”“办学自主权”等关键词十分醒目，可见学者在研究时出现了明显的立场，即高校学术权力与行政权力二者关系难以调和，高校行政化倾向严重，实现高校去行政化迫在眉睫。同时，“大学制度”“大学章程”“学术委员会”等关键词的出现也体现了此时学者们在研究该问题时与国家政策、高校实际的结合比较紧密。

第三阶段（2015—2021年），对二者关系进行研究的文献数量较以往有所下降，且文献关键词分散，二者呈现协调共生的关系。在近几年的研究中，学者不再纠结于学术权力和行政权力何者应该占据高校主导地位的问题，而是认为二者皆有其存在于高校的合理性和益处。学术权力与行政权力并非不可调和，适当协调可以促进高校繁荣发展。此外，“治理”一词在这一阶段出现频繁，学者们倾向于将二者关系置于大学内部治理和大学制度创新中考虑，研究方向涉及高校服务职能、文化建设、人才培养、教师聘任等方方面面。

综上，从时间维度分析学界对于“高校学术权力与行政权力关系”研究的变迁，一方面不同时期的研究热点有所不同，另一方面对二者关系的认识也经历了由疏离走向冲突再到趋于缓和的过程。这一系列的变化符合我国高等教育发展过程的理论和实践特征，也是我国政治、经济、文化等在高等教育研究上的反映。

四、高校学术权力与行政权力关系研究的目的维度

在研究“高校学术权力和行政权力关系”的目的维度上，我国学者主要从学术导向和政策导向两个方面进行归纳并试图得出结论。

1.学术导向研究

高校学术权力与行政权力的关系一直以来都是学界争论不休的话题，其中一个重要原因在于厘清二者关系有助于我国高校学术领域人员权力的获得，从而推动高校培养人才、发展科学、直接为社会服务职能的持续发展。针对这一问题，学者们主要对高校的教育理念、管理模式、权力机制等方面进行了研究。

教育理念方面，学者们普遍坚持高校应以培养人才为办学目的。刘献君（2014年）分析了高校决策的问题，强调了决策的根本目的是立德树人、培养人才，无论学术决策、行政决策或综合决策，都应围绕人才培养的教育理念进行［9］。此外，注重高校学术自由、倡导人文教育等也是在对学术权力和行政权力关系研究过程中学者们所关注的教育理念问题。

管理模式方面，在研究的初步阶段学者们提倡“去行政化”，倡导“教授治校”“知识管理”等模式。随着社会变迁和我国高等教育的大众化发展，如今“合作共治”的高校管理模式成为了学者们的共识，如徐先凤、毕宪顺（2013年）提出了“共同治理”的大学内部治理模式［10］。

权力机制方面，学者们认为应该建立健全的创新型权力制衡体系，使学术权力和行政权力有机耦合、良性互动。如刘献君（2012年）从大学的组织结构和权力结构出发，针对我国大学治理中出现的主要问题，提出要“建立大学内部各权力的制约机制”［11］。

综上可见，对学术权力和行政权力关系的研究不单单是权力主体间各自为政的说辞，也是学者们为高教学术理论发展和高校内部有效运行而进行的重要学术研究。

2.政策导向研究

除了基于发展学术而做的研究，学者们也为响应国家政策对高校学术权力和行政权力进行了深入研究，主要涉及大学章程制度、学术委员会制度和高校党委领导下的校长负责制等内容。

（1）大学章程制度。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“增强学校的办学活力，扩大学校办学自主权”，这为大学章程的制定奠定了基础［12］。1999年12月2日教育部印发《教育部关于加强教育法制建设的意见》，提出实现依法治教的主张，要求“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”［13］，从此高校开始了大学章程的制定。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设”［14］，此后大学章程成为大学精神的集中体现和大学行为的总规范。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，指出要“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设”［15］，此时大学章程已进入实施阶段。

大学章程作为现代大学制度的核心，形式上是政府与公办高校签署的行政契约；内容上是高校的办学许可证和高校的运行规则；效力上则是法律的延续。总而言之，规制大学内外部权力运行是大学章程的主要功用。

针对大学章程的制定，学者们结合政策从不同角度进行了深入研究。湛中乐（2011年）以大学治理存在的问题为切入点，阐述了大学章程对我国大学治理和大学发展具有的重要意义，认为大学章程是大学治理的“宪法”，也是大学自主地位的重要体现［16］。此外，学者们也从大学章程的历史变迁、实施路径和现实价值等方面分别进行了深入研究。

在相同质量流率的情况下，最大形变γ随微通道分支数n的增大而减小。当质量流率为1.5g/s时，微通道分支数为n =8与n=3、4、6时的最大形变相比较，分别降低0.29、0.19、0.05μm，降低幅度分别为11.9%、8.1%、2.3%。即微通道分支数由6增大到8对形变的影响相对较小。

（2）学术委员会制度。学术委员会是高校行使学术权力的专门组织机构，学术委员会制度是完善大学内部治理结构的法律凭证。因此，学术委员会制度建设对于协调高校内部学术权力和行政权力、构建现代大学治理体系、提升大学治理能力具有重要意义。

1998年，《高等教育法》第四十二条提出，高等学校“设立学术委员会”，其职责是“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”［17］，这一规定从法律上第一次确立了学术委员会的独立地位。2010年，教育部颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用”［14］，学术委员会制度得到广泛认可。而到了2014年1月，教育部正式颁布《高等学校学术委员会规程》，其第一条就开宗明义地指出制订是为了“促进高等学校规范和加强学术委员会建设，完善内部治理结构，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用”［18］，这意味着我国高校学术委员会制度创新不再简单停留在理念和设计阶段，而是真正迈入实践与建设的新时代。

学者们结合政策与实际，对“学术委员会制度”进行了多方面的研究。其中，湛中乐、王春蕾（2016年）将学术委员会制度置于大学治理的背景下，指出学术委员会制度对大学治理改革和发展的意义所在［19］。另外，学者也从学术委员会中学术权力的行使、学术委员会中教授的作用以及学术委员会制度的现实困境等方面进行了研究，并取得了丰硕成果。

（3）党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是经过反复探索与实践而形成的我国高等学校的根本领导体制，是构建中国特色现代大学制度和大学内部治理体系的核心内容。党委领导下的校长负责制在我国高等教育发展中主要经历了三个阶段：

第一阶段为1949—1977年。1961年，中共中央印发的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》指出“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”。此时，党委领导下的校长负责制初步确立。

第二阶段为1978—1990年。1985年，国务院颁布的《关于教育体制改革的决定》指出“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构”［12］；1989年8月，中共中央发布《关于加强党的建设的通知》，明确规定高校的领导体制应该是党委领导下的校长负责制。

第三阶段为1990年至今。1990年7月，在《关于加强高等学校党的建设通知》中党委领导下的校长负责制，这一领导体制再次得到强调；到了2014年10月15日颁布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中，中共中央进一步明确了高校实行党委领导下的校长负责制这一领导体制，要求各地制定具体实施办法并严格执行［20］。至此，党委领导下的校长负责制成为我国大学管理的基本制度。

学者们在对该制度进行研究时主要集中在高校管理这一宏观层面。江茂森、张国镛（2019年）基于党委领导下的校长负责制对高校领导体制和运行机制进行探析［21］。此外，学者们也从高校的管理运行机制、高校组织结构改革、中国高校转型等多角度对党委领导下的校长负责制进行研究。

五、理性反思与研究展望

1.理性反思

总结以上高校学术权力与行政权力关系的研究，该研究经历了从二者概念孤立的研究到二者关系对立的研究再到二者关系协调的研究三个阶段，研究成果丰富、质量优良。然而，在长达20 多年的研究进程中也出现了不少问题值得我们反思与改进。

首先，研究结论中出现过分“随大流”的现象。在具体的研究阶段有热门的研究主题是正常现象，然而，在研究中“观点几乎一致”却不够合理。因此，在将来的研究中学者需秉持创新意识，对同一问题做多视角的分析，避免对主流观点产生依赖。同时，与“热门”研究方向同在的“冷门”方向也需给予一定的“热度”和“关照”，避免堤溃蚁穴。

其次，对研究历程“集大成”的文献较少。纵观有关“高校学术权力与行政权力关系”的文献，对每一阶段学者的研究进行总结与反思的文献较少，不少文献中出现老生常谈的现象，这既是对可资利用的高质量知识资源造成的浪费，也阻碍了进一步研究的开展。因此，开展阶段性总结与反思对该研究的持续进展非常有必要。

最后，研究问题中出现“滚雪球”现象。在社会实际或政策等的驱使下，学者们经常尚未彻底解决一个问题便“半路出家”投入到下一个研究方向中去，使得问题如雪球般越滚越大，变得更加复杂棘手。此状况产生的原因固然复杂，但对每一阶段的研究进行“釜底抽薪式”的探索显然更有利于迎接并解决接踵而来的新问题。

2.研究展望

基于上述总结与反思，未来关于高校学术权力与行政权力的关系将会有更多新的研究方向，主要包括以下三个方面：

其一，高校学术权力与行政权力关系的研究将更多地置于高校内部治理之中。经过二十多年来学者们锲而不舍地研究，二者关系的研究成果已相对成熟，但随着高等教育的自身发展和市场经济等外部因素的介入，高校中出现了多方崭新的权力，不同的权力对高校治理均造成巨大的挑战。因此，学术权力与行政权力的关系也应置于新的背景下，置于不断更新的高校治理环境中，并使高校治理这个方兴未艾的研究领域不断趋于成熟与系统。

其二，对二者关系的研究将更直接紧密地与国家政策法规相联系。无论我国还是西方，国家政策始终是影响二者关系的一个重要因素，特别是对于我国来说，每当新的政策颁布时，都是学术权力与行政权力关系研究最受学者们重视的时期，此时的研究成果最为丰富、质量亦相对更高。因此，高校学术权力与行政权力关系的研究在未来将对新的国家政策更为敏感。同时，我们期望两者关系的研究将会影响国家新政策的出台，也会促使大学内部领导体制和运行机制等有关现代大学制度建设的内容趋于科学而有序。

其三，对二者关系的理论研究将重视“从实践中来，到实践中去”。虽然以往学者的研究深刻而理想化，但受到条件的限制，在实践上难以很好落实。如今，随着国家政策对高等教育的倾斜，随着经济、文化以及人民对高等教育的支持，高等教育发展迅速进入了普及化阶段，这对高校学术权力与行政权力关系理论研究提供了更加优良的条件，创造了更多实践的机会。因此，学者们未来可在借鉴国外优秀案例的基础上，结合我国历史背景和当代社会实际，将高校学术权力与行政权力关系的理论研究落实到高校治理实践之中，在实践中检验权力关系的合理性，并在探索和实践中完善理论建设。