碳达峰碳中和目标背景下大气污染内生治理模式

□赵国龙 殷晨曦

一、引言

2020 年9 月22 日，在联合国大会上习近平主席提出，中国二氧化碳排放力争2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。这一目标也因此给我国大气污染治理提出了更高的标准和要求，有效控制碳排放与防治大气污染将长期紧密结合。近年来，我国大气污染治理已取得初步成效，例如，京津冀地区细颗粒物年日均浓度由2013 年的89 微克/立方米下降至2020 年的60 微克/立方米左右，降幅约32.58%。但是，从2018 年和2019 年秋冬季的重污染天气以及2021 年初再度来袭的大气重污染过程来看，治理形势依然严峻，尤其是不利气象条件下的重霾频发气候。因此，我国大气污染治理任重道远，仍处于负重爬坡的阶段。

大气污染带来的公众压力成为中国产业结构、能源结构转型的重要推力，生态环境部以“2+26”京津冀大气污染传输通道城市为整治重点，持续高频强化环境督查，通过多次研判污染形势，分析来源成因，密集出台了针对重点区域、重点时段、重点行业的《京津冀及周边地区2017～2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等政策文件。尽管各部门从燃煤控制、机动车管理、工业生产控制等方面作出相对全面且针对性的大气环境改善战略部署[1]，但现有政策仍难确保生态经济健康长足发展，区域性重污染天气治理处于攻坚前的阵痛期，尚未找到可持续的治理模式。

“头痛医头脚痛医脚”式大气污染治理成本较高、治理效率较低，难以经济有效地实现污染治理目标。由于不少发达国家的中心城市也曾发生过严重的大气污染事件，比如伦敦、洛杉矶、巴黎等。本文对大气污染治理的文献进行梳理，将其归纳为四种类型。通过梳理英国、美国以及欧盟的大气污染治理模式，深入探讨国际大气污染治理的经验借鉴与政策启示，分析我国大气污染成因的特殊性及治理过程中所面临的挑战，反思中国发展模式的转型机遇。立足秋冬治霾的瓶颈期，从外部防范转型、工业模式转型、能源体制转型、发展模式转型四个层面出发，整合与大气污染相关的产业政策、科技政策、财政政策、能源政策、交通政策，探索充分发挥政府主导、市场调节、公众参与的多主体功能，实现源头管控、全过程治理与末端减排相结合的精准化、系统化内生治理之路。本文提出的内生治理模式，可以依靠跨区域、跨时间整体利益达成共识，打破行政区划，从时空整体进行共同规划，实现统一协调、统一规划、统一监管、统一监测、统一评估的具体解决方案，为碳达峰和碳中和目标下的大气污染治理提供理论依据。

二、文献回顾

（一）经验借鉴类

经验借鉴类文献多以发达国家严重大气污染事件发生后的政策法案作为参考范本，结合各区域重污染天气出现的时空特征和首要污染物，以区域联动机制、全民参与、严格立法执法、生态补偿、责任分摊、排放权交易为核心突破口[2-4]。张孝德等[5]从顶层设计的视角，对比反思了中英大气污染治理模式，指出了英国外部治理模式的高成本、污染转移、不可持续的弊端，提出了以产业结构和能源结构变革为驱动力、外部防范与内生治理相结合的东方治霾之道。卢文刚等[6]以京津冀地区与洛杉矶地区为例，从孕灾环境、致灾因子以及承灾体三方面对大气污染治理措施进行对比分析，总结美国在行政立法、技术标准、社会参与等方面的经验。

（二）制度建设类

部分制度建设类文献表明，分区域、有差别的治理机制往往优先于一刀切式的治理机制，应在分区域治霾的基础上加强跨区域合作，健全突发性大气污染监测和预警体系[7]。美国、欧盟、日本等发达国家的大气治理举措主要可总结为六种类型：立法确立环境标准、强制安装机动车尾气过滤器、实时公开大气监测数据、废气排放征税加费、发展公共交通和开发新能源[8-15]。Ostro B 等[16]从可吸入颗粒物与细颗粒物污染特征入手，对比分析了美国联邦政府出台的可吸入颗粒物排放标准和细颗粒物排放标准的差异与优劣势。

（三）绿色转型类

在绿色转型类文献中，周景坤等[17]从大气污染防治金融政策举措的视角，借鉴发达国家绿色金融、环境污染责任保险等金融政策手段，提出了重构大气污染防治金融市场体系等举措。石庆玲等[18]针对“政治性蓝天”现象，对中国189 个城市2013 年12 月至2016 年3 月的日度空气质量指数以及合成空气质量指数的单项污染物浓度数据进行实证研究，发现两会期间空气质量显著改善，但在两会过后空气质量迅速恶化，指出了绿色转型的紧迫性，应该变运动式治霾为常态式监管。

（四）区域合作类

区域合作类文献中，Nordenstam B J 等[19]通过美国联邦州内、美国联邦州际、跨越美国国界三个区域尺度，研究区域大气污染政策，结果表明：随着空间尺度的增加，区域决策将变得更加困难，已不足以充分应对横贯区域间的大气污染问题。高广阔等[20]以大气重污染现状为背景，在分析大气污染产生原因及危害基础上，运用全过程管理分析，构建基于全过程管理的大气污染综合防治模型，并将大气污染防治归纳为三个阶段、一个市场、三大主体、五大机制加以阐述，据此提出开放性、动态性、全面性的大气污染综合防治对策。在大气污染治理的对策类文献中，大多研究层次较浅，研究视角的创新性和研究的深入性皆稍显不足[21]。

综观现有文献，大气污染治理相关研究主要包括经验借鉴、制度建设、绿色转型、区域合作四种类型。在大气污染治理对策层面，大多数文献研究深度较浅，对策落地性较弱；相关实证研究中，优化模型的应用较为典型，省际间大气污染治理多以合作博弈为主，企业间多以非合作博弈为主，其核心观点可见表1。碳达峰碳中和目标对我国大气污染防治提出了更高的要求，这一目标要求现有治理模式更聚焦于能源体制转型与发展模式转型，走效率与责任并重的精准化、系统化内生治理之路。

表1 大气污染治理研究

三、国际大气污染治理模式比较分析

（一）英国大气污染治理模式：外部治理主导

英国作为工业革命的发源地，较早出现大规模的工业化生产。快速工业化时期，大量的化石燃料消耗引发了大规模高浓度的烟雾事件。自19 世纪初到20 世纪中叶，伦敦多频次爆发重污染天气，代表性的有1952年12 月上旬爆发的大范围空气重污染事件，导致4700 多人因呼吸道疾病而死亡，之后两个月中因大气环境相对静稳，滞留在大气中的有毒烟雾又造成8000 多人死亡。民意的沸腾和国际舆论的瞩目是英国治理大气污染的动力，该次大规模的大气污染事件使得英国政府痛定思痛，开始反思变革经济发展模式，令其步入后续的良性循环之路[22]。英国的大气污染治理耗时近半个世纪，主要分为立法准备、显著削减、平稳改善、低碳发展四个阶段，如图1 所示。

图1 英国大气污染治理模式

英国作为最早出现大规模严重大气污染事件的国家，政府在污染形成初期并未给予足够重视，大气治理方针相对简单，以非预防式属地末端治理为主导。此时，无论是迅速扩张的铁路工程还是英国人引以为傲的制造业，都在短时间内消耗了大量煤炭，工业燃煤排放的烟尘、二氧化硫等大量有害气体，最终酿成了1952年的伦敦烟雾大范围空气重污染事件。面对大规模、高频次的大气污染事件，英国政府首先采取的举措是严格立法。1956 年英国出台了第一部大气污染防治法《清洁空气法》，随后出台了多项法案，具体包括无烟燃料和清洁能源的推广使用，重污染企业的整改迁移等。治理中期，机动车尾气排放取代工业污染成为大气污染的主要威胁。20 世纪中叶，伦敦市的民用汽车保有量达到200 余万辆，交通高峰时段产生严重的道路拥堵，英国政府当局采取了一系列举措严格管控机动车尾气排放。具体包括：推广使用无铅汽油；强化汽车年检标准，严格监测尾气中的主要大气污染物含量；针对重要拥堵节点收取交通拥堵费；鼓励支持新能源汽车使用、绿色出行，严格规制公务用车等。治理后期主要以产业转型升级与污染输出为主，利用处在高端产业链的优势，通过能源进口和污染地域转移，采取以利己主义为核心、不可持续的外部治理模式[23]。

（二）美国大气污染治理模式：工业治理主导

1943 年美国洛杉矶出现了大面积光化学烟雾，成因与伦敦烟雾事件相仿，产生于快速城镇化、汽车尾气和大量的工业废气排放。《空气污染控制法》《清洁空气法》的出台奠定了美国在大气污染治理方面的制度框架，因而短时间内就取得了长足有效的治理效果。美国的大气污染治理模式可分为立法阶段、分类监管阶段和市场导向阶段，如图2 所示。

图2 美国大气污染治理模式

美国的工业化进程始于英美战争之后，略晚于英国，由棉纺织业带动，随后转向建筑和重工业。随着东部地区重工业的发展，主要包括采煤、冶金和机器制造，大气污染问题随之凸显。在大气污染问题的初现阶段，因资本主义追逐财富的大环境，政府和公众对大气污染的认识存在局限性。在大规模的污染事件肆虐之前，忍受空气污染曾被看作一种爱国主义美德，仅有少数大城市设立了控制烟尘项目，许多大气污染赔偿诉求得不到法院支持。直至20 世纪40 年代宾夕法尼亚州的大规模烟雾事件以及雷切尔·卡森的畅销书《寂静的春天》出版，民众和政治家开始高度关注空气质量，由此构建了跨区域空气质量标准、严格各州大气污染防治行动计划、强化建筑业大气排放标准、设定大气污染物统一排放标准四项基本举措。对污染不达标企业除严格按照法律施以惩罚之外，还要引入市场手段进行约束和激励，使治理成果得到了有效的维系[24]。美国大气污染治理模式的亮点在于，有针对性的引入市场手段，保障治污举措的执行和时效性。市场手段的推出在一定程度上弱化了工业企业所涉及利益集团的掣肘。当然，此类以工业治理为主导，严控生活排放为辅的治污模式，不可能全盘照搬。

（三）欧盟大气污染治理模式：能源改革主导

法国是欧盟成员国中大气污染较突出的国家之一。20 世纪末，巴黎的大气污染程度达到7 级——严重污染，里昂等9 个法国城市的细颗粒物年日均浓度连续多年超出了世界卫生组织大气质量标准的上限。与英美比较，欧盟大气污染问题的出现相对较晚，污染程度相对较轻，在一定程度上汲取了英美两国的经验教训，采取补贴、押金、产权、税收、法律工具和信息政策等多种政策组合。欧盟的大气污染治理模式可总结为直接规制、市场手段和区域共治三个阶段，如图3 所示。

图3 欧盟大气污染治理模式

欧盟国家在治理大气污染的进程中主要以能源结构调整为突破口，同期出台的相关法令有《欧盟关于限制大型火力发电厂排放特定空气污染物质的指令》（1994）、《综合污染预防和控制指令》（2008）等，欧盟各成员国之间较早就已达成合作共治降低区域空气污染的共识。通过出台《成员国内环境监测网络和站点之间空气污染测量信息和数据交换指令》，保障欧盟各成员国能够及时获得区域空气质量信息，协同制定全局合理的大气污染防治政策。与此同时，不少成员国变更了主要能源的使用，瑞典和法国已基本转向水电和核电的使用。针对工业排放，主要对重点行业企业采取强制性规制手段，包括主要大气污染物排放标准的制定以及强制性排污前治理设备的安装[25]，包括瑞典、挪威和丹麦在内的不少成员国开始征收能源或燃料油税。同期欧盟构建了区域排污权交易体系（EU-ETS），包括了欧盟27 个成员国，1.2 万余个温室气体排放实体。英美欧的大气污染大多经历了由局域污染向区域污染扩散的历程，但治理重点有所不同。欧盟区域共治的大气污染治理模式对中国的区域性大气污染问题有一定的借鉴意义，但因政治格局差异，实际操作的灵活性较差[26]。

（四）国际大气污染治理经验总结

1.发挥市场作用，强化外部治理。排污权交易是目前发挥市场作用行之有效的大气污染防治经济手段之一，最早在美国得到实践与推广。排污权交易在科学测度污染物排放总量的前提下，借助市场机制买卖污染物排放配额，以适应环境容量为基础，达到对污染物排放总量进行控制的目的[27]。排污权交易作为市场手段是对行政、法律政策手段的补充，排污权交易的规范化，是实现产业良性循环的保障。从长期来看，大气的流动性意味着有必要建立跨国的、全区域的排污权交易市场，大规模、大范围的排污权交易市场对大气环境容量的测度、区域排放权数额分配提出了更高的要求。排污权交易是目前最有代表性的市场手段，但在细颗粒物治理领域应用尚浅，可挖掘潜力较大。

2.借力绿色金融，深化工业治理。绿色金融本质上是市场手段的一种，依托行政手段，将资金融通与环境治理相结合，引导资本实现绿色优化配置。绿色金融的根本目的是保障经济的健康持续发展，同时也是一场对金融业的绿色洗礼，鼓励金融业更多地关注环境风险，保障资本的绿色流通。对于政府主体来说，绿色金融可以充分发挥杠杆引导作用，推动本国银行机构参与赤道原则；对于金融机构来说，可以结合相关环保政策开发出更丰富的绿色金融产品，给予组织、企业、家庭或个人更多参与绿色环保的选择。国际上不少金融机构在绿色信贷主营业务基础上，创新了节能技术设备改造贷款、国际碳保理融资（CDM）、绿色股权融资等绿色信贷产品和服务体系，进入寻求可持续性回报率的发展扩张阶段[28]。

3.强化信息披露，创新政策机制。环境信息披露是行政、市场手段介入的核心保障要素。完善的环境信息披露渠道和披露条目是公众参与、科学研发、舆情监督的基础。在环境信息披露制度方面，美国的环境信息披露制度有效性较高，《紧急规划和社区知情权利法》规定企业必须每年按照有害化学物排出目录披露有害化学物去向，并公开对公民产生不利影响的化学污染物清单信息，上市公司必须提供年度环境审计报告。荷兰、日本、加拿大、德国、挪威等国也强制要求上市公司披露清单目录规定的环境信息。目前，中国的环境信息披露和环境绩效评估主要集中在宏观地域层面，中微观的行业、企业层面尚不完善。

4.重视精准施策，优化能源结构。大气污染的复杂性及大气本身的流动性导致污染责任主体界定难度较大。部分发达国家出台了环境污染责任保险制度，以政府参与为主导，通过法律和行政手段保证保险的实施及推广。大气环境污染责任保险制度的先进性在于其预防功能，责任保险制度通过经济手段和市场方式凝聚更多主体监督企业环境保护责任的落实，达到节能降耗和控制碳排放的目的。在环境污染责任保险的参与主体中，保险公司专业精算团队的介入有利于大气污染损失的核算精准化和标准化。针对可能发生的不同的污染企业类型，可采取不同的环境责任保险模式。对于重污染企业可实行强制责任保险，非重污染企业可实行自愿性原则。强制性环境污染责任保险的代表有瑞典、德国等；自愿性责任保险的代表是英国、法国和日本等。污染责任保险的广泛实施多次验证了其能有效预防及应对突发性重大环境风险问题[29]。

四、中国大气污染成因、治理模式与反思

（一）中国大气污染成因：以京津冀地区为例

中国改革开放前期，经济发展模式较为粗放，存在产能产量过剩、能源消费增长结构和利用不合理、机动车保有量增长过快且燃油不达标等问题，使得大气污染物排放大幅增加。并且，由于我国中央与地方财政分权管理的结构，也间接导致大气污染监管和治理能力不足、个别污染物减排、多数污染物持续增长、违法排污屡禁不止，治理成效不佳。中国大气污染问题逐渐演变为区域性复合污染问题。近年来，席卷京津冀地区的大气污染物浓度及污染物成分的复杂性已超出20 世纪中叶的伦敦和洛杉矶，并叠加了中国特有的沙尘气溶胶。这一大气污染现状的主要内因包括大量的工业排放、不合理的能源消费结构、汽车尾气以及建筑扬尘等。京津冀地区与洛杉矶地区在地形地貌、气流、植被覆盖等方面具有一定的相似性，客观地理、气象条件加大了大气污染治理难度，而且京津冀地区相对于美国洛杉矶地区，人口总量更大、产业结构问题更突出，如表2 所示。因此，治理京津冀地区的大气污染在借鉴国内外经验的同时，应结合地域特色，针对短板重拳整治。

表2 京津冀地区与洛杉矶地区外部环境对比

1.宏观经济结构失调。京津冀地区除北京市已初步进入后工业化时代外，天津市与河北省的第三产业占比较低，资源、能源依赖型产业密集。燃煤占比及化石原料占比均居于主导地位，高于清洁能源。对工业企业而言，重工业企业工业增加值占比较高，高耗能和工业部门的能源消费比重较高。受限于能源利用技术的水平，能源利用效率较低，也因此加重了大气污染程度[30]。目前，京津冀地区正处于经济结构调整期，减排污技术及资源能源高效利用技术革新仍有较大发展空间。

2.工业生产偷排直排。北京周边地区存在工业废气大量排放问题，二氧化硫、氮氧化物、细颗粒物等大气污染物直排问题突出，尤其是中小企业。散乱污企业的废气排放问题经中央环保督查小组的整治后，虽有所缓解，但是大部分散乱污企业仍抱有打游击战的心理，夜间偷排问题屡禁不止。应借鉴国外经验，构建完善的执法体系，严格执法，重典治污、重拳出击，除大幅加大经济、行政处罚力度外，还应将相关企业法人纳入失信名单。工业排放的根源在于减排污技术、新能源应用的高成本，目前中小企业尚无力承担大规模更换、引入、运行新型环保设施。

3.机动车尾气污染严重。随着生活质量的提高，机动车保有总量及人均机动车保有量逐年攀升，90%以上机动车属于汽油车和柴油车，加之尚未加装有效的尾气净化装置，尾气中大量的氮氧化物排放催化了空气中细颗粒物的形成，是造成城区大气重污染的主要原因之一。机动车的急速增长易造成交通拥堵，拥堵时段更是加剧了一氧化碳、碳氢化物和氮氧化物的排放量。北京地区的机动车尾气污染成为细颗粒物污染的最主要来源，对北京细颗粒物的贡献率高达30%以上。尾气污染逐渐成为后工业化时期大气污染的主要推手，其产生的一次产物、二次产物在静稳气象条件下极易形成细颗粒物，导致大面积的大气污染。

4.城镇化发展模式粗放。我国不少工业城市未能避免粗放式、跃进式城镇化的经济转型通病，以高耗能、高污染为特征的发展模式，片面追求粗放式快速城镇化，使得人口压力过大，重工业企业主导，精细化工业发展步调缓慢，环境承载压力过大，大气污染问题凸显[31]。高速城镇化是一条高能耗、高污染的粗放发展之路。当城市规模超出一定范围时，人均能耗往往与城市规模呈现出正相关关系，规模经济红利也逐渐消失，取而代之的是环境福利损失。高速城镇化进程中不可忽视的是扬尘污染，尤其是干燥的秋冬季节，建筑扬尘和道路扬尘在不利气象条件下极易形成沙尘气溶胶。目前，建筑施工企业环境意识薄弱，防尘技术投入不足，且尚无强制手段和激励机制约束施工单位，露天作业随处可见。此外，道路扬尘问题的解决方式仍过于单一，主要依赖定期洒水作业，该方式只能极短时间缓解道路扬尘污染，治标不治本。解决道路扬尘问题还应依托城市交通规划的改善，缓解道路拥堵。

（二）中国大气污染治理模式：政策导向带动结构转型

中国各省市区发展水平差异较大，大气污染地域差异明显。污染出现后普遍采用末端治理模式，先污染后治理现象普遍存在，如果工业结构和减排污技术得不到根本转变，大气污染治理短时间内就很难出现根本性转变。各省市区主导产业不同，治理模式也应针对性调整，在一定程度上加大了国家环境污染治理宏观战略的制定难度。京津冀地区的大气污染水平常年居于榜首，污染存量大、市场力量弱、产业转型难、能源改革慢使得大气污染治理步伐缓慢。目前，中国重点区域的治理以政策牵头为导向，从环境治理改善的角度构建约束性指标。出台《大气污染防治行动计划》，则意味着政府大气污染治理的重点在向实质性完成空气质量目标转变，多方考核压力有利于推动地方政府的政策革新和对新技术的推广普及。大气污染治理举措从单一、属地向复合、协同转变，包括行政手段、经济手段与法律手段相结合的区域协同治理。反复强化政府主导、党政同责等理念，将大气污染治理纳入地方政府行政绩效考核制度，持续多频次开展中央环保督查，增强地方政府在大气污染治理过程中的主导与组织责任。

（三）中国大气污染治理反思：避免先污染后治理模式

在发展进程中，主要工业城市没有充分考虑经济扩张对生态环境产生的外部效应，单纯追求速度和规模的发展模式造成了复合性大气污染问题。发展模式变革及大气污染治理要走出欧美式的头痛治头、脚痛治脚、污染外输的治理思路，应从结构性改革的视角审视区域性大气污染问题，深度量化解析大气污染成因，做好预警预防工作，为我国其他区域提供参考借鉴，以避免此类先污染后治理模式。重污染天气主要发生在产业密集区域，区域经济增长已陷入环境成本大于经济收益的困境，这一现象是经济增长模式、能源结构、城镇化模式、生活方式等系统整合作用的结果。

经济增长带来的环境污染问题积累到一定程度，导致其极速上升的负外部性，治污应避免西方式污染转移之路，寻找经济、产业、工业结构转型、技术渗透的内生解决之道。各地区应强调大气污染治理的中国方案，突出权责并重的主题，以区域治理带动全国治理，通过参考发达国家的技术标准，加快推广技术移植，制定细颗粒物排放清单标准和PM2.5 预算，规避资本裹挟权力导致的监管执法失效，逐步降低高污染、高能耗行业的区域集中度，高度重视传统行业的产能过剩问题。

五、契合碳中和目标的大气污染内生治理模式

重污染天气问题背后暴露的是发展模式的不可持续性，尤其在碳达峰和碳中和目标下，要求中国必须加快转变现有能源体制与发展模式，实现经济社会的可持续发展。从长期区域协同治理来看，中国应当采取外部污染防范与内生结构转型相结合的治理模式。

（一）外部防范转型

在外部大气污染防范上要强调工具治理的重要性，充分利用信息技术、大数据共享等手段，智能化、数字化污染监控和环境管理。各地区应借助立法、税收、制度、排污权交易等行政、经济、法律工具，针对重点区域、重点企业实施全方位、精准、实时的预防式污染物排放管理。区域大气污染防治管理与监控体系应逐步建设为一个全空间、全过程、全时段覆盖的智能联网监管系统。如果将大气污染治理成本外化、污染排放转移，利己不利他，从长远来看则会加剧恶性竞争，无法容纳人口密集地区的现代化。外部防范通过提前化解环境风险，激励扶持引导技术渗透，提高经济转型的可持续性，规避末端治理。外部防范可借助责任保险制度、结合微观个体信用制度，引导中小企业重视企业形象，提升经济主体社会责任感。同时，增加大气污染治理环保投入，包括人力、资金、技术、监管等多方面的投入，建立健全多层级绿色环保投资体系，深入推进PPP 项目，扶植再生资源产业，加大大气环境监管投入力度，强化环境监测投入。

（二）工业模式转型

由于我国工业模式特点和大气污染特殊性，“谁污染，谁治理”的原则在很长时间内未得到有效落实，造成大气污染治理成本主要以外化为主。污染排放企业的治理惰性，导致治理成本转嫁给整个社会，政府必须花费大量人力、物力资源通过立法、建设、管理制度等消除违规排放带来的重污染。工业模式转型是以技术渗透为主导的内生治理之道。当前，中小企业前端、中端、末端环保技术的应用难点是居高不下的引入、运行成本。关键着力点在于治污减排设施的标准化，标准化后的生产工艺带来的规模化生产可大幅降低企业的排污成本。制造业是带动经济健康发展的根本，工业模式的高级化本质上是物质循环的高效化。所以，一方面应做好全过程监管，确保每个环节的达标排放；另一方面应重视生产生活中的资源再利用、再循环、再回收、再制造，确保相应产业园区形成长期稳定的闭环物质流动。

（三）能源体制转型

我国城市总能耗中，住宅能耗约占1/3 左右。其单位建筑面积能耗是发达国家同规模城市的2 至3 倍以上，部分欧洲发达国家在其初步完成能源结构优化后，大气污染治理成效明显。如果大规模推行住宅产业化、生态住宅设计，那么粗略估计可实现50%以上的节能效果。与传统化石能源相比，太阳能、风能、地热能等清洁能源分布相对较分散，乡村和小城镇具备使用新能源的新优势，而且部分类型的清洁能源初始投入较低，若充分挖掘清洁能源利用潜力，重视此类技术革新，在农村和小城镇就能够更大程度地利用新能源。建议从区域战略高度，把小城镇、乡村作为发展新能源的示范引领区，或出台具体落地的政策扶持方针，或引入市场力量，把新能源技术导入到制造业改造中、导入农村和小城镇发展中、导入到未来城镇化中，从根源上节能降耗。

（四）发展模式转型

伴随着区域性产业格局的升级演变，第三产业及生活排放也逐渐变得不容小视。从发达国家治理大气污染的经验来看，居民消费端能耗是发展后期造成高排放的主要来源，究其根本还是来自于现代消费模式与再利用方式之间的恶性循环机制。要从根源上治理大气污染问题，必须深刻反思城市发展模式，小规模化、田园化城市应成为未来城市发展的主导趋势。城市的人均耗能是乡村的3 倍左右，应充分利用现代新能源、信息技术，将小型化、分散化、生态化、特色化成为城市规划模式的生态绿色可持续模式。建立适当的激励机制引导公众改变生活方式，完善生活资源再利用、再回收的渠道和方式，奖惩结合，鼓励绿色出行、绿色餐厨、理性消费等绿色环保理念。要使公众总福利最大化的目标落地，就必须加快深入生活消费方式的革命，最大限度降低生活消费领域及第三产业能耗，在住宅设计和回收再利用领域进行全方位创新，构建长效生活资源循环体系，建立生态文明时代的绿色消费、居住方式。

六、中国大气污染治理的政策建议

在碳达峰和碳中和的长期目标下，成本内化的生态城市发展模式是一种全方位大幅节能降耗、助力碳减排、污染外部性内化的成本收益核算模式，可从根源上实现环境福利、物质生活、经济增长与精神文明均衡，从而最大限度地推进治理效率与责任划分并重、收益分配与成本分担并重、合作治理与自主行动并重的区域大气污染合作治理。实现结构转型，可从以下角度进行：

（一）完善区域产业结构宏观布局，提升跨域产融结合能力

从顶层设计的高度加强对产业结构调整的宏观布局指导，完善细化产业发展引导目录，进一步明确支持、限制和禁止的各项产业，坚持绿色化、减排常态化、高效化、科技化产业发展原则。各区域所处的发展阶段各异，可结合理论层面的产业结构阈值，制定中长期区域产业结构升级计划，由地方政府根据自身发展水平制定各阶段实施细则，以保障产业结构顶层设计的落实与实施。同时，应进一步提升跨域产融结合能力，做好跨域产业对接，强化特色产业主导，完善落后产业退出机制，逐步引导三高产业退出市场。跨域产业融合是区域产业协同发展的重要举措，通过不同级产业渗透、同级产业重组、跨域产业交叉，在产业融合进程中互相引进和扶持高科技产品与应用技术，借此提高产融结合能力和产业集聚度，积极开展同级产业链规模化重组、推动高新技术产业与低级次产业融合的示范试点。跨域产融结合是对区域内较分散产业资源的再利用、再整合与再布局，可以提升资源利用效率、挖掘技术利用潜力、降低合作减排投入。

（二）加快疏解散乱污企业，强化区域联合专项督察

深入开展地市交界处、城乡结合部、三不管地带周边的环境管控，对县域散乱污企业开展全面多次督查整治，重点对市、县、乡、村交汇区进行检查，严防企业出现偷排偷放的环境违法行为。集中疏解、拆除低次级产业，辅助建设回迁居民绿地花园。对整改后反弹、屡教不改的大气环境污染问题、易反复排污行为严厉打击。涉及大气污染物排放列入淘汰类的，一律依法依规关停、取缔，区域联合落实两断三清、挂账销号。各级环保相关部门应遵循“督查、交办、巡查、约谈、专项督察”五步法开展执法工作，将大气环保问题与政府主管部门直接挂钩，并通过不断跟踪和专项督察，确保问题得到改善。对整改慢的进行约谈，对不执行、问题突出的进行专项督察，实现环保督察常态化，震慑并遏制企业违法行为。按照以点带面、链条式、园区式等多方跨域协同方式全面查处名单外散乱污企业，全面推进督查区域的整治工作。针对特殊问题进行“点穴式”整改，将督查组分为多个小组，利用热点网格、无人侦察机、主要大气污染物快速测定仪等智能技术装备，实施区域精准督查。工业结构优化与能源、材料技术革新密不可分，应加快部分化石能源依赖型重工转型升级为高新技术企业。

（三）强化区域能源精细化管理，构建区域能源互联网

强化能源精细化管理、高效助力碳减排，应以深入燃煤污染治理为重点，改造提升传统重工业产业、制造生产企业，实施工业污染排放深度治理工程，尤其是燃煤电厂的深度治理。严控油气污染是能源精细化管理的先决条件，可首先推进主城区能源精细管理，探索建立较成熟的模式后向城乡结合部、县域、乡镇推广。应尽快设置与能源精细化管理配套的执法监管、监测监控、科技支撑举措，建立能源精细化管理大数据平台，建立开发区能源利用效率监测体系。对暂时不具备可替代清洁能源的区域，可采取优质煤、无烟煤替换，配套应用节能减排的过渡性措施。结合各省市区的能源需求情况，制定能源中长期供应计划，推进能源产业降耗有序发展。完善强化能源利用效率政策，加强需求侧管理，建立能源智能互联网系统，提高清洁能源区域传输能力，提高电网系统可再生能源发电能力，优化能源布局。

（四）从源头减排发力，构建区域联动技术体系

区域重污染天气应急技术体系的构建包括预警发布、应急响应、跟踪评估的全流程技术体系。这一体系的实现需要国家层面的技术研发支撑，可大幅提升区域大气重污染应急管理能力。应加大力度研发区域智能除霾抑尘设备，以高层建筑为据点，依托高压射流技术，借助远程网络控制技术，实现面源性的降霾除尘，构建立体网点，达到区域整体优化的降霾除尘功效，以此作为应急管理的事后技术举措。细颗粒物污染指数在不同阶段、不同驱动因素指标范围内具有不同的变化规律，应结合动态门限效应，对全区间预报模式予以改进。非线性预测模式更适用于细颗粒物污染预警，探索与门限效应相匹配的预测预警模式，可较好实现驱动因素指标的定量管控。预测预警技术的动态性体现在预测预警系统的自我学习校正与智能更新能力，可通过系统开源、数据架构全方位共享等，以提升新技术、新算法的高效整合能力。