碳中和目标下碳定价政策：内涵、效应与中国应对

□窦晓铭 庄贵阳

一、引言

2020 年9 月22 日，习近平主席在七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。这是中国主动提出的最新气候目标，高度契合了1.5℃的温控目标对全球在2050 年实现净零碳排放的减排降碳要求。为了落实上述目标，亟待政府与市场同时发力，从而形成有效的激励约束机制。作为《巴黎协定》框架下的核心减排政策之一，碳定价政策在全球日益主流化。中国自2013 年起，陆续在北京、天津、上海、重庆、深圳、广东、湖北7 个试点省市开展的碳排放权交易机制是碳定价政策的主要方式之一，在2021 年7 月也正式启动全国碳排放权交易市场。中国将协同政令管控类与市场机制类政策工具，保障碳达峰、碳中和目标的实现，提升应对气候变化行动力。

碳定价政策将碳排放负外部性反映在商品或要素价格中，以市场手段将减排责任压实至控排单位，是一种兼具灵活性和经济效率的减排方式[1]。在研究层面，碳定价政策因研究目的不同而被视为气候变化减缓政策工具、“能源-经济-气候”模型投入品或碳排放社会成本的理论框架[2]；在执行层面，碳定价政策主要包括碳税和碳交易机制，两者在政策复杂程度、政策导向、与国家主权的关联程度、碳价波动性，以及对技术创新、企业竞争力、社会公平等因素的影响存在差异[3-4]。现有研究往往选定一类碳定价政策，基于博弈分析等解析定价方法，CGE、仿真模拟等模拟定价方法以及DID 等实证研究方法，关注碳定价政策的影响因素、政策设计以及经济、环境、社会效应等[5-7]。Ji 等（2018）[8]综述了中国碳市场内碳价受公众需求、企业实际碳排放量、能源市场和金融市场等因素的影响，并对企业成本、能源节约技术和社会福利产生影响及作用机制。Sabine 等（2020）[9]评估了法国实施碳定价政策对环境和宏观经济的影响后指出，碳税财政收入的分配方式在减缓其对经济增长的抑制作用方面具有重要影响。研究视角既有纵向的从宏观细化至微观企业层面，也有横向的从部门、区域扩展至行业、供应链等方面[10-12]。此外，部分研究从政策净福利、有效性和适应性等角度比较分析了碳税和碳交易机制，认为结合两者的混合机制可能具有交互强化效应[14-15]。Zakeri 等（2015）[13]建立分析型供应链模型进行案例研究，认为碳交易机制在碳排放总量、成本和服务水平等方面都能改善供应链绩效，而从不确定性的角度来看，碳排放税更有价值。值得注意的是，碳定价政策存在其局限性。除了讨论碳定价政策的公平与效率问题，质疑碳定价政策的有效性和作用效果，部分研究批判政策的底层逻辑[2][15-16]，并进一步延伸至碳泄露、绿色悖论、碳资本投机、商业化效应等问题[17]。

由此可见，碳定价是促进二氧化碳减排的重要政策工具，但在理论碳价、政策有效性等理论层面上尚有争议，在政策力度、覆盖范围等执行层面亦有不足。同时，还缺少基于中国2060 年前碳中和这一最新气候目标的讨论。本文在研究碳中和目标下碳定价的政策内涵、政策效应、政策现状的基础上，提出中国碳定价政策的优化建议。

二、碳中和目标下碳定价政策内涵及意义

（一）碳中和目标下碳定价政策内涵

碳定价被视为减排领域中成本有效性最高的政策工具[18]。全球温控目标已逐渐由2℃调整至1.5℃，该目标要求全球二氧化碳排量在2030 年比2010 年减排45%，在2050 年左右实现碳中和[19]。碳中和是指在特定时期内，平衡大气中的人为排放源和吸收汇，以最终达到二氧化碳净排放总量为零②。碳中和是可持续发展框架下的综合性目标，兼顾经济增长、环境保护和社会公平。其以国家和地区经历经济增长过程并实现较高水平的物质积累和社会福利为前提，关系到国家竞争优势、能源安全乃至全球政治经济格局的重塑。因此，碳中和目标的实现需要协同的政策组合驱动以能源脱碳为主线的经济社会绿色低碳转型：一则由于碳中和无法仅依靠在现有技术和政策体系下的浅层优化；二则由于人类生产生活经由能源电力系统建立起内在而广泛的经济联系[20]。作为重要的市场机制类政策工具，碳定价政策可以在最大程度上减少二氧化碳减排对经济效率的负面影响，是平衡经济发展与二氧化碳减排的重要手段。它主要包括碳税和碳交易机制。碳税是一种庇古税，以消费化石燃料的碳含量或碳排放量为基准对控排单位征税。碳交易机制遵循“总量控制与配额交易”的逻辑，人为建立起政策性市场，控排单位通过减排活动和买卖配额，促使边际减排成本趋于相等，最终达到以最低经济代价抑制二氧化碳排放的目的。

在碳中和目标下，碳定价政策的核心是确保每个控排单位为其碳排放支付应有的价格。控排单位的实际支付由减排成本与排放成本两部分构成，长期而言，减排成本仍是决定碳价的主要参数[21]。在碳定价过程中，一要遵循前端减量的逻辑，主要考虑选择低碳清洁技术所需的额外成本，涉及研发成本、政府转移支付、部署壁垒等[22]。二要遵循末端治理的逻辑，货币化描述每增加一单位二氧化碳排放所造成的负面影响。这一过程以准确计算碳排放社会成本为基础，有待更新损害函数、重新评估气候风险、公平加权不同收入阶层的气候损失等，涉及高影响气候事件、气候临界点发生的不确定性，以贴现率反映代际公平等大量经济学问题的科学判断[23]。上述逻辑也分别是以激励减排为核心的碳交易机制和以惩罚排放为核心的碳税政策的底层逻辑。碳中和目标对提升碳价和扩大碳定价政策覆盖范围提出了要求。碳价越高，覆盖范围越广，就越有利于提高全社会的减排意识，使该政策发挥出应有的减排效应。

碳定价政策激励增量减排，可在近中期巩固政令管控类政策效果。由于碳定价政策将气候变化问题视为市场失灵，而非工业文明发展范式下经济社会发展方式的系统性问题，故而碳定价政策倾向于通过将碳排放的社会成本纳入价格体系中，在现有社会系统的基础上寻找最优均衡点[15]。因此，在考虑经济成本的条件下，碳定价政策只能将碳排放减少至特定阈值。在碳中和目标下，近中期内碳定价政策主要发挥促进低碳技术、生产流程和商业模式的开发和应用，为其他政策和措施提供财政收入支持，并提高政策体系的持久性。

（二）碳中和目标下碳定价政策意义

1.提升应对气候变化行动力。由于全球应对气候变化行动长期不足，全球已升温1.2℃。又因为全球在本世纪中叶实现碳中和的紧迫性和困难程度，使得二氧化碳减排已经超出技术问题的范畴，进入强调能源转型、发展范式转变等经济社会整体性、根本性、系统性变革。碳定价政策创造性地将减少二氧化碳排放、应对气候变化纳入政策体系，改变将排放空间视为公共物品的传统认知，赋予二氧化碳排放量以市场属性：一是将外部成本纳入价格体系，激励降低绿色溢价，即降低使用绿色技术而非高碳排放技术的额外成本；二是强制控排单位支付排放二氧化碳的社会成本，约束了生产行为。在碳中和目标下，碳定价政策将提高政策强度、扩大实施范围，通过直接对二氧化碳排放计价的方式完善价格机制，以间接改变要素价格、引导绿色技术创新等方式，促使以能源转型为主线的经济社会脱碳。

2.引导绿色、低碳、气候友好型投融资活动。引导投资是碳定价政策最重要的作用，通过跨期项目和技术投资，将改变社会经济生产模式和消费模式。一方面，以能源转型为主线的全社会深度脱碳所依托的突破性技术创新和基础设施建设改造需要资金支持，从而突破技术瓶颈，实现在多行业全面运用；另一方面，低碳转型需要以投资带动就业规模和就业结构调整。然而，由于绿色投资所需资金量大、回报周期长，且部分地区仍存在以高碳投资拉动经济的冲动，资金不会自动流入减排降碳的领域，所以，现阶段以碳定价为代表的应对气候变化政策正处于金融化的过程中。在这一过程中，一要完善价格机制，使未达到温室气体排放标准和减排要求的融资项目处于不利竞争地位；二要释放低碳转型信号，为深度脱碳技术、流程和商业模式创新引导投资资金[24]，提高绿色项目的融资可获得性。

3.缓解低收入群体面临的公平性问题。低收入群体不仅在气候变化问题上面临更多风险，也在碳中和目标推动的社会变革中受到更大影响。碳中和目标下，能源结构、产业结构转型所带来的能源价格上涨对低收入家庭的冲击更大[25]。同时，碳中和目标带来的劳动力需求变化导致劳动力迁移或结构性失业，也强化了一般经济发展趋势下由能源驱动的机械替代人力[26]的负面影响，导致部分高投入、高耗能、高排放行业员工收入降低甚至失业，社会收入差距进一步增加，社会性弱势群体扩大。碳中和目标在根本上是为了实现兼顾经济增长、环境保护和社会公平的可持续发展，需要以遏制、缓解乃至消除不平等的政策框架驱动社会转型。碳定价政策在公正转型过程中，可以从三个方面发挥重要作用、维护行业与区域公平：一是按照“污染者付费”的原则对高排放单位计费；二是把政策收益用于环境或更广泛的可持续发展项目，通过减税、政府转移支付等方式减少税收扭曲，提高低收入群体的实际收入水平；三是抑制承接国外高污染、高耗能产业，减少碳泄露，保证碳中和带来的健康红利。

三、碳中和目标下碳定价政策效应

（一）技术创新效应

根据波特假说，设计恰当合理的环境规制将刺激技术创新。碳定价政策不仅引导、激励技术创新和应用，淘汰落后技术，还能通过技术创新的溢出效应放大政策效果，形成良性循环。

1.基于信号传递理论，碳定价政策暗示了环境监管导向，控排单位由此获取未来一段时间内绿色技术创新的政策导向信息。绿色技术创新不局限于大气污染物处置和减缓气候变化相关的末端治理技术创新，也包括可再生能源等要素供给端的技术创新以及生产效率提升等生产过程中的技术创新。

2.碳定价政策提高绿色项目的融资可获得性。技术创新和大规模应用需要资金支持，碳定价政策将资金引入减排领域，发挥示范效应、溢出效应和竞争效应提升绿色技术创新水平。

3.碳定价政策存在创新补偿效应。除了创新绩效和从政府环境优惠政策中获得的绿色补贴，碳定价政策的财政收入也被用于环境或更广泛的可持续发展项目，能够在一定程度上补偿控排单位创新、应用绿色技术的成本。

（二）减排效应

随着经济社会的发展，自然资本逐渐成为稀缺的限制性因素。显性化大气等公共物品的价值是抑制人类活动负外部性，优化资源配置的重要方式。碳定价政策将二氧化碳排放权商品化后纳入市场机制，通过成本效应、“信号-预期”机制以及技术创新效应，可从质和量两方面降低碳强度。

1.通过给二氧化碳排放定价，使其成为社会生产生活必须考虑的成本之一。成本效应将同时产生使生产逐渐趋于社会最优生产水平的减小式发展和应用清洁要素的替代式发展两种作用。一方面，短期内控排单位适应碳定价政策所带来的额外成本的直接方式是降低产量，中长期内高投入、高污染、高排放的粗放式生产单位将被迫退出或转型；另一方面，当控排单位支付碳价的成本远超于应用绿色技术的成本时，将主动进行技术替代。

2.碳定价政策的实施不仅传递出政府监管导向的信号，也完善了市场价格机制。碳定价政策暗示了可能的无效资源和潜在的技术创新方向，并帮助企业减少投资不确定性[27]，使企业有动力通过进入政府扶持产业、投资和应用清洁技术等方式，降低适应环境规制的成本。同时，完善的价格机制将更准确地反映市场信息，削弱高碳技术、产品及商业模式的市场竞争力，创造更加公平的竞争环境。

3.通过技术创新效应降低绿色溢价。在要素供给方面，碳定价政策加速能源替代过程，推动能源结构调整是碳中和目标下经济社会低碳转型的根本。在生产流程方面，产品创新和过程创新均将改变现有的生产要素规模、结构与配置，优化投入产出结构和边际效率[28]。当技术创新效应大于经济规模效应时，技术创新将减少二氧化碳排放。在末端治理方面，碳捕集、使用与封存技术（Carbon Capture and Storage，CCS）等污染处理技术直接减少大气中的二氧化碳。

（三）经济效应

经济发展和碳排放下降不是同步的关系。在短期内二氧化碳减排必将令经济主体付出一定的经济代价，但长期而言不减排的经济成本更高。碳定价政策通过经济有效的方式促进减排，以技术创新解决减排与减产之间的矛盾，可使得边际减排成本大幅下降。

1.从微观上看，一是由于碳定价政策通过技术创新影响效率改进和生产要素再分配，最终提升企业生产率。碳排放效率高的控排单位的产出量抵补了低效控排单位因降低碳排放而减少的产出量。二是碳定价政策作为气候减缓行动之一，应符合可测量、可报告、可核查的原则。因此，在碳定价政策下，控排单位面临更高的信息披露要求，不得不以减少资源浪费、提高要素投入效率、控制生产流程等方式提升碳管理水平。这进而优化了企业的经营环境，降低了企业面临的投资风险、环境风险等外部风险，最终提升了企业价值。

2.从宏观上看，碳定价政策加速了经济增长与碳排放的脱钩，带来的产出损失将在长时期中逐渐消退。根据修正后的KAYA 恒等式，二氧化碳排放量等于GDP 与单位GDP 能源消费强度以及单位能源碳排放强度的连乘积。碳定价政策发挥技术创新效应从消费侧降低单位GDP 能源消费强度，从供给侧降低单位能源碳排放强度，剥离了二氧化碳与GDP 之间原有的增量关系。

（四）分配效应

碳定价政策的成本和财政收入通过商品流通、服务消费以及政府转移支付最终转移至居民。这一分配效应对个体收入、城乡和区域发展造成影响，需要平衡政策的效率与公平问题。

1.从低收入国家、地区和群体到高收入国家、地区和群体，碳定价的分配效应总体呈累退趋势，碳定价政策的分配效应主要影响低收入群体。由于低收入群体对能源等生活必需品的支出占比较高，在考虑间接价格变动、消费者需求调整以及“生命周期-持久收入”假说的情况下，碳定价政策对收入效应仍产生负面影响。除此之外，区域能源资源禀赋与就业行业也将间接影响碳定价政策分配效应对居民收入的影响。

2.碳定价政策补偿、缓解低收入群体面临的公平性问题。一是碳定价政策将扩大税基、提高税收系统效率，减少税收扭曲，并以此发挥增加就业、提升居民福利和促进经济增长的作用。二是碳定价政策的财政收入能调动国内资金，用于环境等可持续发展项目。三是碳定价政策效应带动大气治理，降低了对居民健康的负面影响，在一定程度上提升低收入群体的实际收入和社会福利水平。

四、碳中和目标下碳定价政策现状分析

（一）国内外碳定价政策现状及趋势

1.国际上，碳定价政策实践呈现出覆盖范围小、政策力度有限、财政收入增加但碳价偏低等特点。截至2020年5 月，全球已有61 项碳定价政策正在或计划实施中，31 项是碳排放权交易机制，30 项是碳税[29]，未实施碳定价政策的国家和地区较为普遍。其中，近一半的碳排放价格在每吨10 美元以下，远未达到2℃乃至1.5℃温控目标的控排需求。由于对损害函数、气候风险、贴现率、评估平等性等问题的认识与选择不同，碳排放社会成本核算结果尚未达成一致。学术研究、国家政府给出的碳定价参考标准之间也因此存在较大差异，呈现高度不确定性和主观性。基于共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，由于区域减排成本和减排能力的各不相同，差异化碳定价具有一定的合理性。但是，这可能导致高排放企业从高碳价、高减排成本的地区向低碳价、低减排成本的地区转移，从而造成碳泄露。

2.在中国，遵循“由点到面”“试点-扩散”的逻辑机制，自2013 年起陆续启动碳交易试点后，在2021 年7月以火电行业为首批试点行业启动全国碳市场。短期内，中国碳交易试点将与全国碳市场并行，按照不重复分配和履约的原则，逐步将试点碳市场内符合条件的重点排放单位纳入全国碳市场，实施统一管理。由于对损害函数、气候风险、贴现率、平等性等问题的科学认知暂未达成一致，中国情境下的碳排放社会成本核算缺失，无法为价格机制的形成提供科学指导。同时，政策初期碳交易机制设计较为宽松，政策约束力有限，控排单位仍处于政策驱动交易的阶段，控排单位“重履约而不重交易”、市场参与程度不足，这导致碳市场资源配置能力不足，尚未达到利用市场机制应对气候变化问题的根本目的。

（二）碳中和目标下中国碳市场价格机制构建问题分析

中国碳交易试点省市的碳价机制不成熟，表现为碳价水平普遍偏低且波动性较大，配额交易呈现“潮汐现象”。除北京碳市场的平均碳价突破80 元以外，2020 年其他试点碳市场的平均碳价均在20 元～40 元之间（见表）。碳价在一定程度上反映了区域减排成本和配额供需关系。在短期内，配额供给是碳价的重要决定因素。我国试点省市碳交易机制的架构基本一致，均是在覆盖范围、总量设定、配额分配、抵消机制、灵活性措施、市场稳定措施、监督与履约、利益相关方、链接以及实施、评估和改进十个环节的基础上进行设计。尽管机制设计的各个环节乃至金融市场、能源市场、气候条件、环境规制都将对碳价产生影响，但对各控排单位排放空间起直接决定作用的仍为总量设定、覆盖范围、配额分配以及抵消机制。

表 中国碳交易机制总量控制及配额分配机制设计总结表

1.总量设定和覆盖范围直接决定了市场内二氧化碳控排力度。配额总量设定是实现二氧化碳排放由公共物品向稀缺性转变的关键环节。中国现阶段各个碳市场的配额总量经过收紧之后在总体上仍偏宽松，与欧盟碳市场减排效果相比差距较大。而在覆盖范围上，温室气体种类、行业和纳入标准决定了各单位在一级市场上所能获得的配额上限。碳市场覆盖的温室气体种类越多、覆盖范围越广，在其他条件不变的情况下碳交易的政策约束力也就越强。目前北京、天津、上海、湖北、深圳碳市场仍仅纳入二氧化碳这一种温室气体。同时，二氧化碳减排与其他经济任务相比，监测、报告和核查难度更大。考虑到数据基础、管理成本等因素，各个碳市场多以高投入、高耗能、高排放行业和控排单位为主，大量中等排放量的单位并未受到管控，且未将管控扩展至生活消费领域。

2.配额分配和抵消机制影响各个控排单位的排放空间。配额分配决定了控排单位在一级市场中所能获得初始配额的总量与成本，涉及分配形式和分配方法两方面。在分配形式上，除上海、广东、深圳采取免费分配和有偿竞价相结合的方式外，其他碳市场均采取免费分配法。由于配额被视为具有实物价值和期权价值的资产，同时控排企业具有成本转移能力，较低的有偿竞价比例不仅降低了配额分配效率，还削弱了政策管控能力。在分配方法方面，历史强度法、历史总量法和基准线法在各碳试点中较为主流。在历史排放法和历史强度法下，控排单位获得的配额总量以其历史排放水平为基准，能够有效避免对经济发展的负面影响，但可能导致“鞭打快牛”，挤压低排放单位的发展空间。相对而言，基准线法能够保证行业内减排责任分配的公平性，全国碳市场吸收试点省市的分配经验后也采取了这一方法。但基准线法对二氧化碳排放基数和口径等基础数据信息披露、基准值定义及计算的统一性有一定要求，否则就可能影响配额分配方法的可比性，并导致“揠苗助长”。在二级市场上，抵消机制可在时空上提升交易灵活性，能够有效降低重点排放单位的履约成本。但在机制设计较为宽松的前提下，盲目提高抵消比例可能在一定程度上阻碍碳价机制的形成。现阶段碳市场内产品普遍较为单一，各个碳市场允许使用其他交易物抵消超额碳排放的比例，均小于10%。

五、对策建议

（一）扩大碳定价政策覆盖范围，择机开征碳税

一是进一步增加覆盖行业的数量，在继续建设全国碳市场的前提下，逐步纳入钢铁、金属、水泥、化工等重点排放行业。二是降低纳入标准，增加控排单位数量。对中低排放量的行业和企业择机开征碳税，与碳交易机制双轮驱动市场化减排。在明确税基、税率的基础上，以名义性碳税逐步过渡至实质性的差别化碳税。对排放占比低、绿色溢价高的行业征收低税率碳税，而对于排放占比高、绿色溢价高的行业则依据政策目标决定采取碳交易机制还是高税率的碳税政策。未来随着征管能力的提高和监管条件的具备，将征税范围扩大至消费环节。三是促进碳资产投资者进入市场，纳入数量足够多的不同风险偏好、不同预期以及不同信息的交易主体。这不仅有利于扩大监管范围，也有利于形成公允的均衡价格。

（二）收紧配额总量，优化配额分配

在建立棘轮机制不断紧缩配额总量的基础上，一是在一级市场上不断提升有偿竞价的比例；二是加快过渡至以基准线法进行配额分配。针对基准线法所需数据基础的问题，则要加强监测报告与核查机制建设，除绿色项目常规内容外，还需披露项目的碳排放、碳足迹等环境效益数值，并着重对二氧化碳减排等环境效益进行定量测算，提高市场透明度。配额总量与抵消机制之间存在“此消彼长”的关系，在收紧配额总量的同时，在坚持有效控排的前提下，发展碳金融产品、提高抵消比例，提升控排单位的履约灵活性。

（三）发展碳金融，提高市场流动性和定价效率

一是创新碳金融产品，在碳排放权的现货交易之外，创新其他衍生品交易，例如期权、远期、期货以及其他跟金融产品密切相关的一系列服务，包括抵质押、资产证券化、担保、再融资等。二是分步推动建立强制披露制度，提高市场透明度，帮助交易主体确立较为稳定的价格预期。三是提高风险防控意识与能力，防范过度投机行为。这是控制碳价涨跌幅，完善价格机制的必然要求。

注：

①《全球温升1.5℃特别报告》中将碳中和（Carbon Neutrality）与净零碳排放（Net Zero CO2 Emissions）两个概念等价，区别于气候中和或净零排放的概念。后者被定义为，通过平衡人为温室气体排放源和吸收汇，使得净温室气体排放量为零。目前提出中和目标的国家和地区有混用碳中和与气候中和两个概念的倾向。中国2060 年前碳中和的减排对象也在进一步明确中。

②CO2指二氧化碳，CH4指甲烷，N2O 指氧化亚氮，CF4 指全氟化碳，SF6指六氟化硫，HFCs 指氢氟碳化物，NF3指三氟化氮。