美国建立“湄公河—美国伙伴关系”的战略意图

成晓叶 刘喆 成汉平

2020年9月11日，美国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南和东盟秘书处启动了“湄公河—美国伙伴关系”。时任美国副国务卿比根虽然没有到达现场，却高调宣布，美国将斥资1.5亿美元，助力东南亚国家解决湄公河相关问题。9月14日，时任美国国务卿蓬佩奥发表题为“湄公河—美国伙伴关系：湄公河地区理应获得良好的伙伴”的声明，声明中强调了湄公河地区对美国的重要性，承诺加大对该地区的投资与合作，并且将中国视为该地区最大的威胁，其与我针锋相对的意图十分明显。2021年伊始，美国进入拜登时代，从拜登政府的外交战略、对华关系来看，拜登政府明显更加注重盟友体系建设。一段时间以来，拜登政府拉拢盟友、准盟友共同对抗中国的做法与特朗普政府时期相比，有过之而无不及，我国构建已久的“澜湄合作机制”面临着地缘冲击与考验。

一、美国与澜湄国家构建“湄—美伙伴关系”的

战略意图与目的

2015年11月12日，澜沧江—湄公河合作首次外长会议在云南景洪顺利举行，标志澜湄合作机制正式成立。澜湄合作机制的成立是中国推动次区域深化合作的又一创举。[1]因水而生，因水而兴。自2016年全面启动以来，澜湄合作在各领域取得显著发展。澜湄六国共饮一江水，是事实上的命运共同体。在2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，澜湄国家同舟共济、守望相助，共同抗击疫情，努力恢复地区经济活力。在2020年8月举行的澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议之后发表的《澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议万象宣言》 中，各方宣布加强政治和安全合作伙伴关系、经济和可持续发展合作伙伴关系、社会人文交流伙伴关系、澜湄合作机制伙伴关系。就在本次会议之后不久，2020年9月14日，蓬佩奥发表题为“湄公河—美国伙伴关系：湄公河地区理应获得良好的伙伴”的声明，表达了美国要撬动澜湄合作机制，离间中国与这一地区国家良好的伙伴关系的阴谋。如今，拜登政府完全继承了前政府的这一做法，而缅甸乱局则使其觅到了重要的良机。

湄公河次区域由柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南组成，是一个极具潜力的新兴市场，区域人口超过2.3亿，在疫情之前保持年平均5%—8%的经济年增长率，劳动力和自然资源丰富。自2003年泰国提出“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作战略”起，美国、印度、日本、韩国等国先后与湄公河区域国家制定了一系列的合作机制，而中国则是湄公河次区域经济合作机制中最大的国家，发挥了实际引导性的建设作用。

如今，美国建立“湄—美伙伴关系”并非如其所宣称的“对湄公河伙伴国的自治、经济独立、善治和可持续增长的支持”，实质则是和南海问题一样，将湄公河地区制造成又一个地缘政治的热点，触角从西太平洋的海上伸向陆地，对我形成由海到陆的围堵，不留任何死角。其战略意图与目的包括：

第一，撬动中国的“后院”，与中国争夺东南亚地区的影响力。2009年，美国发起了《湄公河下游倡议》。在2009年至2020年的湄公河下游倡议期间，美国国务院和美国国际发展署（USAID）向湄公河五个伙伴国家提供了近35亿美元的援助。因此，美国构建“湄—美伙伴关系”是现有《湄公河下游倡议》的机制扩大，但不可否认的是，从《湄公河下游倡议》到湄—美伙伴关系，美湄合作的机制明显具备了“安全”因素，对于美国拜登政府而言，這是利用现有机制顺水推舟，在全面对华打压的问题上多管齐下的举措。

在美国看来，中国于若干年前推出的“澜湄合作机制”，既使得澜湄地区为中国提供了缓冲地带的作用，同时又是中国扩大印太地区影响力的“桥头堡”，更是中国多年经营的“势力范围”，必须设法渗透到这一区域。为此，美国一方面不断在这一地区提升自己的影响力，另一方面则有效离间这一地区国家与中国的关系，美国希望能够为柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南提供有效的抵消、制衡中国的力量，从而不断削弱中国在东南亚的影响力。因此，时任美国国务卿蓬佩奥就曾赤裸裸地提出：“我们将在《湄公河下游倡议》的良好工作和过去11年来美国对该地区提供的35亿美元援助资金的基础上，继续我们的工作。”

第二，编织围堵网络，为全方位包围、围堵中国提前布局谋划。拜登政府的对华政策较特朗普时期并没有出现任何大的改变，甚至明显在所谓人权、环保等议题方面加大对华的攻击力度，澜湄合作机制中的缅甸等国是中国在西南的重要战略通道和能源通道，鉴于中缅、中柬以及中老之间一直维持友好的睦邻关系，并不断疏远美国，如今，美国构建所谓“湄—美伙伴关系”则为美国下一步全方位围堵中国带来新的机遇和抓手。尤其是缅甸在军人于2021年2月掌权之后出现了一系列的变数，这些变数加大了地区局势裂变的可能，而这正是拜登政府所看重的。4月16日，美国国务院发言人表示：“美国赞赏联邦议会代表委员会（CRPH）为维护缅甸人民利益而开展的工作。”此举等于公开承认了作为反对派的该组织的存在，使其有底气与军方展开抗争行动。缅甸局势从此充满变数。让缅甸长期陷入动荡，影响中国的“一带一路”符合美国的战略利益。

第三，澜湄合作本身存在一定的分歧，而美国则欲扩大矛盾、利用矛盾，离间中国与这些国家之间的关系。近年来，围绕水资源问题，中国与澜湄国家始终存在着不小的分歧，甚至是争端。同时，澜湄机制中的越南还与中国存在着激烈的海上主权争端。这使美国政界意识到其人为制造中国与澜湄国家之间的矛盾，并扩大矛盾以及利用矛盾的最佳时机已经到来，以达到孤立中国、遏制中国，并借机瓦解澜湄合作机制的目的。

第四，通过对华多点打压，提升美国的战略空间。美国以往的东南亚政策由于历史因素，主要着眼于海上国家，如新加坡、印尼、菲律宾、马来西亚等。而湄公河流域的陆地国家则因经济回报率低、国情复杂以及传统地缘地位不凸显等因素长期被美国忽视。对于这种失衡的东南亚政策，美国国内一些学者早有批评之声，他们宣称，正是美国政策真空被中国所利用，导致中国在湄公河地区“做大做强”。因而，美国建立“湄—美伙伴关系”并非意外之举，而是美国全方面对华打压迟早要布局的抓手。作为东南亚地区的传统安全产品提供者，美国一方面维持与菲律宾、新加坡、马来西亚等东南亚海上国家的传统紧密关系，另一方面又逐渐增加对湄公河流域国家的战略资源投放力度，试图同时从海上和陆上两个方向挤压中国在东南亚的影响力，提升美国在东南亚的战略空间。

二、“湄—美伙伴关系”建立之后美国的

行动步骤预测

围绕上述战略目标，在作者看来，美国政府未来着力构建“湄—美伙伴关系”并非应景之作，或一时之需，而是一个长期的布局，是出于与中国竞争的需要。拜登政府可能有如下的行动方案和计划，且部分端倪已经显现。

其一，将“湄—美伙伴关系”这一新型伙伴关系与美“印太战略”深度融合。目前，美国已经在这一伙伴关系体系下设立了“水安全和湄公河委员会”。美方称，华盛顿与湄公河伙伴国家的关系是其印度-太平洋愿景和华盛顿与东盟战略伙伴关系不可分割的一部分，两者具有同等重要的战略地位，未来的一切行动都将依据这一标准来落实和推进。显然，美国已经将这一伙伴关系列入“印太战略”之中，在未来两者将会进行某种深度的融合。

其二，以大肆抹黑来离间中国与澜湄国家关系。其对我抹黑的内容集中于三个方面：一是水位问题，即聚集一个老生常谈的话题——湄公河的水资源分配和水位问题，美国抛出的话题是：中国“单方面操纵上游大坝，加剧了湄公河历史性的干旱”。二是债务，美国放大澜湄国家所谓的债务问题，认为中国使老挝等小国背上了沉重的债务，缅甸等国的债务也到了临界点，而美国则将会承诺加强所谓“透明度”以及“尊重主权，互不干涉，尊重法治与国际法”等，暗指中国对这些小国强人所难，扩大了其债务危机。三是治理，美国认定这一地区的治理模式面临挑战，尤其是令人关注的人口贩卖、毒品走私和野生动植物的跨国贩运热潮等持续不减，其中大部分源自与中国有关联的组织、公司和经济特区，从而将矛头指向中国。

其三，扩大对伙伴关系的投入，让澜湄国家有获得感。美国计划在2020年已经先期向这一地区提供的5200万美元基础上再追加大约600万美元，这笔款项主要用于这五个国家针对新冠疫情的防控以及涉及水流量的一系列工作，以让澜湄国家拥有某种获得感。随着印度国内疫情的失控，这一地区急需来自外界的援助，特别是基础卫生设施脆弱的缅甸。2021年5月6日，美国和东盟举行了视频对话会议，美国承诺向东盟各国提供1.12亿美元援助资金，用于应对气候变化、自然灾害等，以让这一地区的国家拥有更多的获得感。

其四，煽动湄公河国家向我索要所有的河流数据。根据湄公河次区域国家的一些学者透露，美国正在鼓动湄公河地区的国家要求中国方面对其作出的“共享水数据”的承诺采取具体的行动。由美国国务院资助的美国非政府环保组织“地球之眼”甚至煽动称，这些数据必须是完全公开的，且全年发布，没有任何死角。它应包括水和与水有关的所有数据，以及土地使用、水坝建设和运营数据等。其实，这正是美国方面欲借澜湄国家之手置我于被动境地。

其五，拉拢更多的国家介入到中国的“后院”。根据媒体公开的报道，美国已经制订了具体的方案，鼓励美其盟友如日本、澳大利亚、韩国、印度与湄公河的这些国家建立起紧密合作关系，从而稀释来自中国对这一地区国家的地缘政治影响力，如此才能形成合力，避免特朗普政府时期的“单干”。

其六，解决澜湄国家的痛点——电力。鉴于电力供应严重影响到缅甸、老挝及柬埔寨等国的民生和经济发展，美国还将通过“亚洲加强发展与增长项目”“日—美—湄公河电力合作伙伴关系”和“日—美战略能源伙伴关系”等机制，增加对这一地区国家的能源安全和电力行业发展的资金与技术方面的支持。

在拜登上臺之后，国际舆论普遍认为拜登推翻了特朗普的多项政策，唯独其对华政策并没有改变。相反，部分对华策略与特朗普时期相比甚至有过之而无不及。具体地说，拜登政府在利用盟友，利用所谓规则和意识形态等方面来对付中国，无疑更胜一筹。

三、美国构建“湄—美伙伴关系”如何影响澜湄合作

美国构建“湄—美伙伴关系”，是印太战略实体化的具体举措，也意味着将直接对抗我澜湄合作机制，将对我在澜湄地区现有地缘战略、合作机制、国家关系、经贸关系等产生一系列影响。

一是影响澜湄合作机制的顺利运行。美国非政府组织在湄公河流域关注的环保、卫生、教育、减贫问题同时也是我澜湄合作的优先领域。美国非政府组织对该地区民众司法、人权观念的培育，为该区域国家内部的政府与民众的关系以及五国间的关系增添了更多复杂的因素。其次，一些NGO的价值输出在给当地政府施压的同时，也会刻意制造矛盾，影响我方具体项目的实施。此外，在我澜湄合作过程中，美国通过其所资助的非政府组织对我国家安全、意识形态以及“一带一路”等刻意抹黑的行径，将会严重影响我澜湄合作机制的运行效果、折损我国的公信力。

二是破坏中国与湄公河五国间的互信。在美国非政府组织和美国政府的影响下，水电站建设、生态问题已经成为该区域国际关系的敏感神经，不仅影响着中国与湄公河流域五国的关系，还影响了该区域五国之间的关系。例如，柬埔寨桑塞二级水电站项目、老挝和泰国合作的沙耶武里水电站项目、柬老边境的东沙洪水电站项目等，都成为影响区域内国际关系的议题，而美国“国际河流组织”“地球之眼”等已经不同程度地介入其中。可以预见，未来的拜登政府一定会不遗余力地利用非政府组织在湄公河流域的活动，遏制中国的外交政策的实施，宣扬中国对湄公河流域生态的破坏，影响中国与湄公河流域国家的关系。

三是不断挤压我国地缘战略空间。首先，美国渲染中国对该地区的安全威胁，将矛头指向中国，这将削弱区域国家扩大经济合作的意愿，给中国与澜湄国家关系的未来发展制造了负面的外部环境;其次，在南海问题长期复杂化的背景之下，澜湄地区是我重要的西南部战略空间，而“湄—美伙伴关系”的直接目的则是撬动中国在这一地区的影响力，加大美国在该区域的存在和治理水平，缩小我地缘政治战略空间;此外，一旦美、日、印、澳深度加强湄公河合作机制，实现“印太战略”与“美—湄伙伴关系”的深度融合，也会在外交上给我带来巨大的压力，不利于中国“一带一路”整体国家战略的实施。

四是对中国企业带来不利的发展环境。在澜湄合作中参与的中国企业众多，美国的惯用伎俩则是利用NGO制造环保议题、债务议题、劳工问题等，挑起法律矛盾，同时辅以媒体的大肆炒作，制造所谓“中国威胁论”“中国掠夺论”以及“债务危机”等，这都会严重影响我方在外的投资企业的生存环境。一旦美国狗急跳墙，特别是新政府利用人权、环保、生态以及债务等议题对中方施压，甚至采取制裁等恶劣手段，将会使得中国企业在该地区的经营变得步履维艰。

2021年3月14日，我国在缅甸的中资企业遭到暴徒的袭击和纵火，一夜之间有30多家工厂遭到袭击，损失高达数亿元人民币。而背后的黑手就是美国为主的西方势力。

四、应对美国构建“湄—美伙伴关系”的主要措施

美国政府已经秘密制订了《全政府对华战略》，2021年4月又通过了《2021年与中国战略竞争法案》，其目的就是要以举国之力、以一切手段全方位、全社会遏制中国，这是美国两党的高度共识。在中国政府成功控制了疫情并使经济出现正增长之后，歇斯底里的美国政府的对华遏制战略必将进一步提速。对此，我方应针锋相对，尽早有效化解美国在澜湄问题上的布局。

一是保持与澜湄国家机制性的定期会晤与合作，并尽可能地衍生出更多的机制性合作，确保中国在这一地区主导性的地缘政治影响力，以此来对冲来自美国方面对这些国家所施加的影响和压力。

二是注重先入为主，邀请一些水利专家和研究人员前来位于我国境内的湄公河上游实地考察、调研，让他们亲眼见证水位、流量的变化（特别是减少）情况并非因中国而起。其中，特别要让像泰国朱拉隆功大学亚洲研究所湄公河研究中心教授乌克里斯特·帕特玛南德等客观公正的学者出面发声，使亲西方的NGO失去任何运作的空间。再次，如2020年11月30日在北京启动的澜湄水资源合作信息共享平台网站，对外充分展示了我分享资源数据、信息、知识、经验和技术的善意和诚意，表明中方在这些问题上毫无隐瞒。如此以理服人，让事实说话，努力做好外宣工作。

三是辅以话语建设，如以三维动画的方式在澜湄合作的宣传渠道上不斷更新湄公河水位的变化过程，让人一目了然，即使普通百姓也能轻松看懂;同时，组织专业的科学团队通过调研评估后做出分析并公开数据，一方面起到引导舆论的作用，另一方面对冲美国支持的公民社会、非政府组织未来在湄公河河水问题上对我的抹黑和发难。

四是加大澜湄合作中环保基金的投入力度。环保问题是美对我攻击的重要抓手。在美国的常态性描述中，中国是一个忽略生态发展、破坏生态的国家，尤其是中国的对外项目缺乏生态评估，以追求利益为上。对此，我方要加大对澜湄合作中环保领域的资金投入力度及外宣工作，避免美国等西方国家的NGO针对我方频繁打“生态环境牌”，从而影响整体澜湄合作的实施和展开。

五是充分发挥边境地区地方研究机构在与澜湄国家交流中的优势和“桥头堡”作用，真诚沟通，推动互信。如动员与澜湄国家接壤的广西社会科学院、云南社会科学院等地方社科机构出面牵头，与对方相关国家组织对话，就湄公河的水位问题做出说明，增信释疑，避免误判，为中国与沿岸国家之间的“五通”建设创造条件。

六是动用澜湄合作专项基金，在湄公河部分下游国家中，推出更多地惠及民生的短平快项目，尤其是在柬埔寨这样的友好国家，一是对冲来自美国的影响，二是让当地的民众得到明显的实惠，提质升级澜湄合作的效果，增加我在当地的亲和力。

综上所述，面对美国突然介入澜湄地区，企图撬动中国与澜湄国家良好的合作，中国方面仍有着较多的选项。时与势均在中国一边，这是一个不争的事实。

五、结语

湄公河流经东南亚多国，所谓的美国—湄公河伙伴关系，其实就是美国—东南亚伙伴关系，美国企图撬动中国与湄公河国家之间的关系之阴谋昭然若揭。按照计划，美国将会每年召开一次所谓的美国—湄公河伙伴关系会议，这将成为美国在东南亚存在的外交常态。联合东南亚国家，狂挖中国墙脚，实施外交压力，对冲中国影响，这才是美国的真实目的。对中国来说，对于美国拜登政府的疯狂围堵和对中国周边国家如缅甸、柬埔寨等国的拉拢，仍有多张牌可以打出。一方面，利用地缘优势注重与澜湄国家真诚沟通，推进双方互信;另一方面，利用中国在澜湄合作中的优势如澜湄基金等造福该地区国家的民众，让其拥有更多的获得感，以对冲美国的挖墙脚行径，使其努力全部付诸东流，毕竟邻居是搬不走的。

参考文献：

[1]戴永红，曾凯.澜湄合作机制的现状评析：成效、问题与对策[J].国际论坛，2018（1）.

（成晓叶：南京大学国际关系专业博士研究生;刘喆：南京大学中国南海研究协同创新中心高级研究员，博士研究生;成汉平：江苏省东南亚研究会会长，南京大学中国南海研究协同创新中心高级研究员，教授，博士生导师，国家重大课题“中美在东南亚的战略博弈”首席专家）

责任编辑：彭安玉