粤港澳大湾区生态环境协同治理机制研究

熊明良，黄晓娜，陆振明，陈佩旋，韦金燕，邓凯丰

（惠州学院 经济管理学院，广东 惠州 516007）

良好的生态环境是粤港澳大湾区发展的重要基础。为避免陷入以往发展过程中先污染后治理的老路，粤港澳大湾区必须着眼于生态文明建设视野，从可持续高质量发展理念出发，在初建期就务必高度重视生态环境问题，推进大湾区间的生态环境协同治理。当前，粤港澳大湾区分属三个地区、两种体制、三个语系的交融碰撞给生态环境协同治理带来了严峻挑战。

随着粤港澳大湾区战略地位及对其生态环境保护意识的提升，学者对大湾区生态环境协同治理机制问题的研究逐渐变得丰富。吕拉昌归纳了粤港澳大湾区生态系统的协同发展机制，强调了大湾区发展中协同效应的重要性［1］。毛艳华认为经济一体化、空间分工和空间重构水平的提升可以强化湾区的生产要素分配效率和区域协调能力，同时制度性的整合对区域功能性整合有促进作用，制度创新能够提升湾区治理的效率［2］。任颖从环境监察的角度，认为大湾区环境监察协同机制的发展面临着不同体制、法律差异、民心融合度等方面的挑战［3］。古小乐提出大湾区环境保护机制构建要以区域资源环境承载力为基础，并注重利益责任、保护主体、保护对象、政策工具等四方面的协同［4］。此外，还有学者提出了制定保护协议、统一标准、补偿计划、环境基金等路径。本文从现有的研究出发，梳理粤港澳大湾区生态环境现状和协同治理发展历程及制约因素，以全球三大湾区生态环境协同治理经验为借鉴，结合粤港澳大湾区实际，有针对性地提出若干政策建议，为粤港澳大湾区协同发展提供理论与实践支撑。

一、粤港澳大湾区生态环境现状及协同治理历程

（一）粤港澳大湾区生态环境现状

粤港澳大湾区由香港、澳门、深圳、广州等11个城市组成，是继东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区后兴起的世界第四个湾区，也是中国目前开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。粤港澳大湾区社会经济发展水平较高，人们对美丽生态环境需求也比较迫切。然而，如今的粤港澳大湾区正在面临着生态退化、环境污染、资源利用率低等问题。以水污染问题为例，刘宝林等在对珠江干流表层重金属含量进行研究时发现，珠江干流表层沉积物重金属含量高于国内的其他流域，并且流经各个城市的部分的重金属含量存在差异，其中广州段最高［5］。蔡文博等构建了大湾区生态环境评价体系，其结果表明2015年粤港澳大湾区的生态环境综合评价状况比东京湾区、旧金山湾区和纽约湾区都要差一些［6］。为了减少生态环境问题对粤港澳大湾区发展的阻碍，生态环境治理需要引起粤港澳三地的关注，共同推进协同治理机制的进一步发展。

（二）粤港澳大湾区生态环境协同治理历程

粤港两地生态环境协同治理交流始于20世纪80年初。1983年，香港政府提出了粤港两地联合监测深圳湾大气、水体的建议。经过粤港双方交流协调，《粤港联合监测深圳湾大气、水体环境技术工作纪要》于1986年签订完成，这为此后两地就双方关注的环境问题交流意见奠定基础。粤澳两地生态环境协同治理交流始于20世纪90年代初。2000年粤澳环保合作机构成立，2002年设立了粤澳环保合作专责小组，该小组致力于推动粤澳两地政府在环保领域的合作与交流事宜。同年，粤港两地共同制定了《珠三角地区空气质素管理计划（2002-2010年）》。

2014年9月，为推动粤港澳珠三角空气监测网络的建设与完善，粤港澳三方签署了《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》，这份协议书的签署标志粤港澳三地环保合作由双边走向了三边。自协议实施以来，区域空气质量明显改善。与2006年相比，2016年粤港澳珠三角区域空气监测网测得二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物年均值分别下降了74%、24%和38%，呈明显下降趋势。2016年珠三角PM2.5浓度平均为32微克/立方米，明显优于同期京津冀、长三角等地区［7］。2017年7月，国家发展和改革委员会与粤港澳三方共同签订《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，协议明确指出要把生态优先、绿色发展列为重要合作原则，完善生态建设和环境保护合作机制，建设绿色低碳湾区。同时，广东省和香港地区还签订了《2017－2020年粤澳环保合作协议》。2018年11月，由暨南大学联合广东省环境科学研究院、香港科技大学、澳门大学等相关高等院校共同建设粤港澳大湾区环境实验室，这标志着粤港澳三地生态环境保护的合作机制进一步深化［8］。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，纲要中提出建设发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群，并且进一步规划了粤港澳大湾区的生态文明建设。以上归纳整理的粤港澳大湾区生态环境协同治理的主要发展历程，如表1所示。

表1 粤港澳大湾区生态环境协同治理主要发展历程

（续表1）

二、粤港澳大湾区生态环境协同治理机制发展的限制因素

（一）粤港澳大湾区制度环境和监管体系不同

粤港澳大湾区存在“一国两制三法域”的特殊背景，直接导致了“三地”政府对于生态环境治理认识差异，造成了环境治理政策的差异。因此，这一限制因素的破解需要有独创性思维，需要三方总结过往生态环境治理工作的经验，得出一个既能够兼顾各方个性，又能够找到共性的治理方案。

目前而言，粤港澳大湾区的协同监管体系不够成熟，各区之间的标准存在差异，实际执行较困难。如同样的工业排放量，在香港法律是不被允许的，可在内陆法律法规中却属于灰色地带。在水资源治理上，内地实行行政区域划分与水资源属地分管法律制度，由于各个行政区域治理水污染方法有所不同，导致流域水资源环境的整体性差，无法形成统一的治理体系，这也加剧了跨界水资源治理难度［9］。

另外，跨域治理代表着多元主体的协同，而治理主体之间便捷、有效的沟通是合作的前提和基础。但目前大湾区存在信息交流不畅通、监管效率较低的情况，地方政府之间，政府与企业、非政府组织之间也缺少便利的、广泛的、多样化的沟通渠道。

（二）粤港澳大湾区各城市经济发展水平不同

经济发展与生态环境治理之间的关系随着时空的变化而不断地转变，前期可能是“顾此失彼”，但经济发展到一定水平可能“二者得兼”。由马斯洛需求层次理论也能得以证实，即当人们的低层次需求得以满足时，便会产生高层次的需求。生态环境的协同治理理念便是一种关乎“人类命运共同体”的高层次需求。经济发达的城市能够吸引人才，而充足的人力资源是城市发展的重要支撑。

如表2所示，2020年粤港澳大湾区各节点城市GDP排名，深圳位于首位，香港和澳门分别位于第三与第八位。虽然GDP排名前两位均为粤地城市，但是肇庆、中山、江门等城市GDP排名靠后，且与港澳地区的经济发展水平存在差距。经济发展能够带动观念、教育、科技等要素的发展，进一步拉大公民环保意识、研究所及高校的科研能力、政府的环保投入和税收征管等方面的差距。例如香港从2018年起将排污费改为环保税，这一举措加重了排污企业的税负，倒逼企业采取应对对策。若是企业避免不了排污又想降低税负，企业可能会选择把工厂安置在税负较低的区域，这一假设不仅不能够达成控制排放的初始目的，还有可能会导致各区在制定相关税与费的制度上进行“较量”。

表2 2020年粤港澳大湾区各城市GDP水平

（三）粤港澳大湾区企业与公众对生态环境治理的态度不同

粤港澳三地企业发展的理念有所不同。在习近平总书记提出新环境治理理念前，粤地企业多持有先发展后治理的态度，但随着科技发展及产能升级，许多粤地企业对生态环境治理的重视程度逐步提升。而港澳两地的企业多为第三产业，其对环境的污染一般都比较小，其对于污染治理关注度会相对少。

虽然粤港澳对生态环境保护的宣传与教育工作都得到了落实，但不同地区的个人环保意识还是存在一定差异。由于以往发展历程及经济水平的差异，相比粤地，港澳地区的人们更早地接触了外国文化，其中就包括环保相关知识，这使得生态环境保护更早地引起他们重视。对于生态环境保护的教育问题上，相比于港澳两地，粤地的环保教育还较为欠缺。因此，如何对生态环境保护观念差异进行调节及融合便是协同治理的难点。

三、全球三大湾区生态环境协同治理的经验借鉴

（一）东京湾区

东京湾区的生态协同治理在近年来取得很好的效果，这对于粤港澳大湾区生态环境协同治理机制的发展有一定的参考价值。首先，东京湾区的“优化产能”工作在20世纪60年代就开始了，产业结构的调整使得东京湾区摒弃了高耗能、高污染的产业，开始了绿色布局。目前，东京湾区的重工业逐渐被第三产业取代，这就意味着湾区的生态污染将会得到缓解。这是生态环境治理的成果。此外，金融机构数量的扩充使得经济与生态相互扶持、共同发展。其次，东京湾区在生态环境的治理形式上有所创新，对环境自治区域的划分十分细致，即便是环保教育，都能够精确地落实到每个家庭。这一治理方式取得了显著的成效，体现在垃圾分类水平、环保材料的研发水平等方面。

（二）旧金山湾区

“优化产能”的趋势是旧金山湾区与东京湾区旧金山湾区的共同特征，但旧金山湾区在生态环境治理上具有一个更明显的特征，即通过科学进步引导治理。首先，政府的政策和补贴，多是用于引导与鼓励“绿色创新”，包括清洁技术、可再生能源、污染物排放控制、替代燃料、光伏发电等的研发与应用。其次，针对旧金山湾区居民的教育水平相对高的特点，湾区很重视实验室与研究所的建设，科技经费的投入也相对高。这些投入使得旧金山湾区的协同治理在高新科技的协助下取得更高的效率，居民的环保意识也显著提高。

（三）纽约湾区

纽约湾区被称为“全球金融心脏”，其拥有的知名金融机构和大学是其最大的优势。纽约湾区同样存在提升第三产业占比的趋势，逐渐减少污染性的工业企业。纽约湾区生态环境协同治理过程注重战略规划，其战略的制定具备时代特征、能“对症下药”。从20世纪60年代各具特色的战略便开始不断推出，如“再集中”战略、“3E”战略、“区域转型”战略、“宜居”战略等。此外，纽约湾区实现了治理主体多样化，居民、企业及智库都承担相应的社会责任。最后，纽约湾区对于水资源与废弃物的管理也独具特性，其做法具备一定参考价值。

四、构建粤港澳大湾区生态环境协同治理机制的对策建议

（一）健全立法协同机制并加速监管体系转型

协同立法有利于治理效率的提升，并且保证各个协同主题之间的法律平等。通过制定和完善相关的法律法规，将区域的环境治理合作提升到法制的高度，以保障区域政府间合作的顺利开展。粤港澳大湾区应该以国家宪法和环保法为基础，并结合党和国家最新的方针政策，构建区域的环境治理合作法律体系，建立和完善相关湾区环境治理的相关法律法规，规范区域内政府间环境治理的合作，使得政府间合作协调进行。

在“大智移云”的时代背景下，统一监管体系目标的实现变得更具备可行性。“大智移云”指的是大数据、人工智能、物联网、移动互联网、“云”计算产业的发展［10］，是当前三地监管体系的转型的趋势。协同监管平台的构建能够解决地理位置上的间隔，解决监管技术上的缺陷，提升粤港澳三地治理协同的效率，让解决生态环境问题的针对性与及时性更高。此外，粤港澳大湾区还需要学习全球三大湾区的优点，增加监管主体的多样性，加入政府之外的社会团体、公众从而提的协同监管，使得监管体系更加丰富。最后，建立环境治理的补偿基金或环保税收优惠政策，对粤港澳区域的环境治理主体给予资金补助和税负减免，进而协调各合作方的利益关系。比如，对主动减少高污染企业的地区给予资金补助，从而推进粤港澳生态环境相关政策的顺利实施。

（二）促进粤港澳大湾区各城市间的多层面协同

粤港澳大湾区各城市间经济发展水平的差异是生态治理的限制因素之一，因此，加强各地区之间的合作是生态环境协同治理的重要措施。

在教育上，要加强地区高校之间、研究院之间以及其他主体之间的沟通，强化学校环境保护教育体系建设。尝试把生态环境保护与治理相关的知识纳入中小学及高校的教育中，以开展知识竞赛或者演讲比赛的形式进行宣传教育。在产业发展上，各城市的战略布局不能局限于本市，要规划好与其他城市之间的产业协同，形成“1+1>2”的局面。在税收征管上，政府应当基于环保型产业适当的税收优惠或者补贴，相反，政府也要加大重污染产业的税负以及处罚力度，同时给予一定的研发指导，协助该类型产业通过技术解决现有的污染问题。在科技研发上，鼓励有条件的高校环境专业向实用型转变［11］。合理分配与使用来自政府以及企业的科研经费，在环保材料、替代燃料、光伏发电、废物回收及处理等方面加研发力度。

此外，相关机制的制定与改革应当逐步推进，可以采取试点的方式进行，试点成功之后再大规模推广。这一方式能够缓解理论与实践之间的差距，也能充分考虑各个城市的特点，降低风险，给新政策的推广带来进步的空间。

（三）提升粤港澳各治理主体的生态环境保护意识

世界三大湾区公众的环保意识普遍都比较强，从其垃圾分类、垃圾回收等情况上便可以发现，这是湾区生态环境协同治理的重要因素之一。要提升粤港澳大湾区生态环境治理水平，一方面，政府及相关组织要加强环保教育宣传工作，唤醒粤港澳民众的环境保护意识，降低不同区域间公众的意识水平差异。另一方面，粤港澳民众可以通过各种有效的途径主动参加到粤港澳生态环境保护和治理的过程之中，表达自己的请求和期望，提出生态环境治理的相关意见和建议，对政府进行的粤港澳生态环境治理行为进行有效的监督，对政府的治理绩效进行评价。

粤港澳三地的大企业要勇于承担社会责任，并不断朝着资源节约型和环境友好型的环保企业的方向发展。大企业在对市场进行社会调研、对项目可行性分析、对财务管理和评估等方面积累了一定经验，对于行业发展状况也相对了解。因此，大企业应当利用自身的优势，在本行业中宣传生态环境协同保护机制、监督同行业企业的社会责任情况等，以引导中小企业对当地生态环境问题的重视，激发相关主体人员一起参与生态环境治理。

另外，行业协会、志愿团体等非营利组织作为生态环境协作共同治理中不可缺少的成员，是生态环境保护主体的补充。非营利组织要重视生态环境信息的收集和筛选，及时准确地向政府反映民众的生态诉求，促进更多更有效的生态环境协同治理政策的落地。

综上，粤港澳大湾区比较复杂的生态环境问题，需要政府、企业、社会公众以及相关社会组织认识到自己的治理主体责任，向世界三大湾区学习，通过横向对比发现限制发展的因素，并找到相应的对策。全力推动粤港澳大湾区生态环境协同治理体系与治理能力现代化，为实现美丽大湾区建设提供坚实的制度保障。