北京市和上海市长期护理政策的比较研究

徐珍妮 樊嘉欣 陈凯楠

摘要：随着中国人口老龄化的加剧，预期寿命的不断增长过程中老年人高龄化现象日趋严重。并且家庭结构的变化，亟需构建养老护理体系应对老龄问题。上海市与北京市是长期护理保险试点城市。本文分析结果表明，上海市和北京市处于人口老龄化加剧阶段，长期护理保险处于完善阶段，护理保险财政主要由政府财政、企业和个人负担，具体政策内容相似较多，对于不同护理服务类型采用差异化支付方式，个人自付比例存在一定差异。随着老龄化加剧，护理服务需求增加，现有护理政策还需进一步完善。

关键词：老龄化;长期护理政策;上海市;北京市;比较分析

1.北京市与上海市人口老龄化状况

2000年，我国65岁及以上人口比重达到7%，开始步入老龄化社会。至2019年底，人口老龄化率达到12.6%，处于老龄化加剧阶段。2000年，60周岁及以上的老年人口比重达到上海户籍人口的18.3%，2019年上升至35.2%，总人数达到518.12万人。其中65岁及以上老年人为361.66万人，80岁及以上人数是81.98万人。与2009年相比分别增加了64.1%、63.6%和44.7%。2019年北京市常住人口为2153.6万人，其中60岁及以上人口是371.3万人（占比17.2%），65岁及以上人口是246万人，老龄化率是11.4%。如果按照户籍人口计算，2019年的60岁及以上人口比重是26.5%。并且，80岁及以上人口的比重从2009年的1.7%上升至2019年的4.7%，虽低于上海的5.7%，但也说明老年人的高龄化趋势显著。上海和北京属于经济发达城市，长期人口流入在一定程度上缓和了老龄化进程，然而老龄化的整体趋势是无法改变的。

上海平均预期寿命从2009年的81.73岁增加到2019年的83.66岁，增加了1.93岁。2019年北京市的平均预期寿命也达到82.31岁。随着生活质量提高和医疗技术进步，平均预期寿命将持续延长。因此，根据日本等老龄化严重国家的经验，上海和北京的高龄老年人数将持续增长，老年人的高龄化现象会将进一步加剧。根据中国保险行业协会和中国社科院联合发布的《2018-2019中国长期护理调研报告》数据，我国60岁以上老年人的总失能率为11.8%。以此推测，2019年上海市和北京市的失能半失能人数大约是61.14万人和43.81万人。今后随着老龄化加剧，老年人口增加以及老年人的高龄化现象，失能半失能存在持续增加的可能性。因此，长期护理需求将持续增加。

2.北上长期护理保险制度内容的比较

在人口老龄化加剧的背景下，北京市于2016年提出建立政策性长期护理保险制度，并于17年在石景山区启动试点工作。上海市政府在2016年12月29日发布《上海市长期护理保险试点办法》，并于2018年1月1日正式启动长期护理保险制度试点工作。

2.1主要政策内容

2.1.1护理保险的参保对象

北京市规定辖区内参加城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险的人员（学生、儿童除外），纳入长期护理保险参保范围。而上海市将护理保险参保人员划分为两类：①参加本市职工基本医疗保险的人员（简称“第一类人员”）;②参加本市城乡居民基本医疗保险的60周岁及以上的人员（简称“第二类人员”）。

2.1.2护理保险参保费用负担

北京市为建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。将试点阶段筹资标准暂定为180元/人/年，并建立与经济社会发展和保障水平相适应的筹资动态调整机制。城镇职工筹资由单位和个人共同分担，各占50%，企业负担部分由职工基本医疗保險统筹基金划转，不增加企业负担;个人缴费由职工基本医疗保险个人账户代扣代缴。城乡居民筹资由财政和个人各负担50%，其中符合补助条件人员的个人缴费由财政全额补助。上海市参保费用则根据分类管理措施确定。第一类人员，由用人单位按照本单位职工医保缴费基数之和1%的比例，缴纳长期护理保险费;在职职工个人按照其本人职工医保费基数0.1%的比例缴纳，试点阶段个人部分暂予减免。退休人员个人不缴费。第二类人员，个人缴费部分占总筹资额的15%左右，负担略低于第一类人员的人均筹资水平确定其人均筹资标准，其余部分，由市、区财政按照1：1比例分担。

2.1.3申请享受长期护理保险待遇条件

北京市规定满足①年满60周岁及以上，职工医保人员中已按照规定、办理申领基本养老金手续的人员居民医保人员;②经老年照护统一需求评估，失能程度达到评估等级二至六级且在评估有效期内的参保人员，条件的可申请享受长期护理保险待遇。上海市则需满足下列条件：①年满60周岁及以上;②参加本市职工医保或居民医保;③参加本市职工医保的人员，已按照规定办理申领基本养老金手续;④经老年照护统一需求评估，失能程度达到评估等级二至六级且在评估有效期内的参保人员。

2.1.4护理服务内容和支付

北京市长期护理保险服务分为机构护理、社区护理和居家护理，由护理服务机构和护理人员为参保人提供符合规定的护理服务。根据护理需求、服务提供方式等制定差别化的待遇保障政策。鼓励使用居家和社区护理服务。居家服务支付限额为每人每天不高于115元，基金支付比例是90%，个人负担10%，基金支付不高于每人每天103.5元，每人每月上限1000元。机构服务费用由保险基金支付90%，自负10%。上海市的护理服务也分为三大类：第一类是社区居家照护，由护理人员为居家老人上门提供照护服务，或者在社区日间中心等场所集中提供照护服务;服务费用由长期护理保险基金支付90%，个人自负10%。第二类是养老机构照护，由养老机构为其住养的参保老人提供照护服务。主要护理服务内容有40余项，涵盖了基本生活照料和常用临床护理两类。护理服务费用由长期护理保险基金支付85%，个人自负15%。第三类是住院医疗护理，仍按照现行的基本医保制度规定进行执行报销。

3.北京和上海长期护理保险政策的特征

上海和北京的长期护理保险政策具有下列特征。首先，长期护理保险的参保条件和申请长期护理保险待遇并无明显差异。其次，护理保险财政都是由企业、参保人和各级政府财政分摊。北京通过医保基金划转方式，不增加企业负担，上海的方式则需要企业承担一定比例的保险费负担，职工医保参保人的负担各异。第三，两市的城乡居民基本医保参保人员的护理保险费负担比例差异较大，上海市的财政补贴比例高于北京。第四，上海市的护理服务类别划分相对比较细致。第五，护理服务费用保险基金和个人自付比例大致相等，上海机构服务中个人自付比例略高于北京。

4.总结

本文分析结果表明，上海市和北京市处于人口老龄化加剧阶段，长期护理保险处于完善阶段，护理保险财政主要由政府财政、企业和个人负担，具体政策内容相似较多，对于不同护理服务类型采用差异化支付方式，个人自付比例存在一定差异。都以鼓励居家、社区养老护理为主，机构养老护理为辅的方式。然而，随着老龄化加剧，家庭成员数量减少，针对潜在护理服务需求增加，现有护理政策还需进一步完善。如何构建和谐的长期护理体系，是老龄化社会面临的难题。

参考文献：

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