城市地下空间综合管理关键问题研究

杨业

摘要：随着城镇化进程的加快，我国重要基础设施建设取得了显著的成效。地下空间利用对提高土地利用率，缓解城市病具有重要作用，国内一线城市均高度重视地下空间资源，部分城市出台了地方性法规和政府规章，指导地下空间综合管理工作，但法规的实施效果并不理想。通过梳理国内城市地下空间管理相关法规的主要编制内容，分析其无法解决地下空间管理实际问题的痛点，提出应破解的关键问题。地下空间管理应以管理体制为前提，权属管理为核心，规划管理为条件，维护管理为品质，安全管理为保障，信息管理为基础来制定细则，建立综合的管理体系。各地出台的综合法规和配套法规应抓住痛点，不断修订和完善，为建设高品质的地上地下一体化空间提供保障。本文就城市地下空间综合管理关键问题展开探讨。

关键词：地下空间;综合管理;管理体制

引言

进人21世纪以后，我国在开发地下空间方面发展迅速，成为世界领先国家。随之而来地下空间管理问题成为制约城市地下空间开发的“瓶颈”。那么研究出一套适合我国城市地下空间开发的有效管理技术刻不容缓。

1我国城市地下空间管理存在的問题

1.1管理法规不完善，制约了城市地下空间的持续开发利用，亟待健全

虽然我国出台了不少城市地下空间开发利用方面的法律法规、政府规章和规范性文件，但还有许多立法问题没有得到解决。一是没有形成权威的国家立法。国家最高立法机构没有制定关于城市地下空间开发利用的专门法律或国务院的行政法规，建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》只是一个政府部门的行政规章，缺乏足够的许可设定权限，法律效力比较低，加上其规定不具体、内容不完备，在实践中难以有效地贯彻执行。二是没有解决基本的权属问题。《中华人民共和国物权法》第136条规定：建设用地使用权可以在土地的地表、地上和地下分别设立。该规定仅停留在宏观层面，并没有从本质上确立地下空间权的概念及物权形态，没有确立地下空间权的取得方式、转让、抵押方法及权属管理等。三是没有明确统一的管理体制。虽然《城市地下空间开发利用管理规定》明确建设行政主管部门负责城市地下空间的开发利用管理工作，但对建设部门的统一管理职责以及如何与土地管理、规划、人防及其他专业管理部门进行协调，则没有明确的规定，无法真正统一起来。四是没有制定专门的技术标准。地下空间建设的标准不统一，没有专业设计、施工、验收方面的标准，只是参照相关技术标准执行。五是没有提出具体的优惠政策。国家对人防工程给予了相应的优惠，而对其他地下空间开发利用在投融资、价格、税收等方面则无具体的优惠政策。

1.2地下空间开发管理措施不到位

管理措施是地下空间管理开发的保证，但是我国目前的管理措施还有许多地方存在着缺陷，需要进一步的完善。地下管理方面存在的问题，建设项目相互不联系、政府部门缺乏相关措施进行多部门的协调工作。另外就是建设中存在安全隐患。因为地下建设比地上建设更具有风险性，再加上管理手段不完善，造成了很多的安全隐患。再有就是地下投资周期长，投资回报慢，加上缺乏政府部门的有效鼓励政策，造成地下空间开发资金的投人力度不够。

2我国城市地下空间综合管理的组成体系

2.1城市地下空间管理体制

城市地下空间管理体制是指城市地下空间管理系统的组织结构和运行方式，包括管理机构和管理机制。管理机构包括综合管理机构和专业管理机构。各管理机构的职权分配以及相互之间的协调，直接影响到管理的效率和效能。综合管理部门负责牵头组织综合管理的各项内容，各专业管理部门的相互协调。专业管理部门则在综合管理部门的统一协调下，各司其职，分工协作。管理机制是为保证管理目标的实现，各管理机构间相互联系、相互作用的基本准则及相应制度。

2.2城市地下空间管理措施

城市地下空间综合管理措施包括规划管理、建设管理、使用管理和信息管理四个部分。规划管理是在建设以前进行综合性计划、整体布局规划。建设管理是开拓建设的工程施工管理。使用管理是建设完成以后实际使用过程中的安全问题、效率问题的管理。信息管理信息技术和城市地下空间管理的整合。所以说一个完整的地下空间管理措施是包含从一开始规划到建设，最后到使用，以及后续管理整个过程。

2.3信息管理为基础

政府应利用BIM、CIM等技术，建立和完善地下空间综合信息平台。平台应满足不同应用的需要，面向政府提供应急决策支持服务，面向地下空间规划、建设和管理单位提供综合基础信息服务，面向专业管理单位和社会公众提供信息共享服务。管理办法中应要求新建、改建、扩建的地下建设工程信息，由项目建设单位委托具有相应资质的单位进行同步监测或竣工跟踪测量，将所需材料上交管理中心审核录入系统。

2.4加强不同部门之间的合作

在城市发展的过程中，若仅依靠一个部门开展城市地下空间开发工作，那么无法达到预期效果，甚至还会造成资源的大量浪费。在此前提下，应根据城市发展的实际需求，以及该城市地下空间的实际情况，多个部门共同协商，总结地下空间开发方案，科学合理地利用当前城市空间和空间规划，政府部门应主动发挥宏观调控作用。这里需要注意的是，多个部门在进行协调行动时，需要准确抓住地下空间综合开发利用的关键点以及总目标，将环境效益、社会效益以及经济效益作为主要工作目标，通过多部门协调配合，提升地下空间的实用性。

结语

实践证明，城市地下空间开发利用的发展需要职责明确、运行高效的城市地下空间管理模式，而良好的管理模式又会规范和促进城市地下空间的开发利用。为适应城市地下空间“网络化、立体化、集约化、深层化、综合化”的发展需求，达成城市地下空间开发利用的高效率，提升城市地下空间开发利用的层次和水平，使我国从城市地下空间开发利用的大国变为强国，应大力加强城市地下空间开发利用综合管理研究，逐步完善城市地下空间的管理法制、管理体制和管理措施，促进我国城市地下空间开发利用综合管理向法制化、规范化、科学化方向发展。

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常州工学院 213032