解读新时代“枫桥经验”

近日，中央全面依法治国工作会议召开，会议强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，促进社会和谐稳定。”

一、“枫桥经验”的基本内涵

枫桥经验是指20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年毛泽东亲笔批示要求“各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。在此之后“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验。发展到今天“枫桥经验”就成为新时代把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。

“枫桥经验”的基本内涵是：小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解。

新时代“枫桥经验”的主要内容是：在开展乡村治理和乡村振兴的实践中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”，坚持“四防并举”，坚持共建共享。其中，人民主体是新时代“枫桥经验”的核心价值，实现人民的利益是新时代“枫桥经验”的价值导向;党建引领是新时代“枫桥经验”的政治灵魂，反映了新时代“枫桥经验”的本质特征;路径创新是新时代“枫桥经验”的实践特质;坚持自治、法治、德治“三治融合”是新时代“枫桥经验”的主要路径;人防、物防、技防、心防“四防并举”是新时代“枫桥经验”的重要手段;共建共享则是新时代“枫桥经验”的工作格局。

二、新时代“枫桥经验”为乡村治理和乡村振兴提供了成功样本

新时代“枫桥经验”体现了新时代中国特色社会主义理论的核心要义，为乡村治理和乡村振兴实现“良法善治”的目标提供了成功样本。“枫桥经验”在社会主义建设和发展不同的历史阶段，不断地被赋予新的内容、新的方法，其内涵不断得到深化、丰富和发展。党的十八大以来，不断创新、发展和完善的“枫桥经验”，在新时代中国特色社会主义理论指引下，在实践中焕发出新的生机和活力，极大地丰富了新时代“以人民为中心”“打造共建共治共享的社会治理格局”“多元主体协同共治”“人民安居乐业，国家才能安定有序”“加快建设‘平安中国’‘法治中国’”等“善治”目标。

坚持“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”既是“枫桥经验”的精髓，也是实现乡村治理和乡村振兴“良法善治”的重要目标。治理理念强调系统治理、从源头抓起，“截”“堵”“控”的传统思维模式和管理手段，已经远远不能适应新时代“网络化”“全球化”带来的人民群众对社会治理的新期待和新要求。通过基层民情沟通会、民意恳谈会、民心交流会、纠纷调解会等人民群众能够接受的形式，把决策过程变成尊重民意、化解民忧、维护民利的过程，疏导人民群众的不满情绪，消解人民群众的误会，解答人民群众的疑问，解决人民群众的切实困难，把矛盾化解在基层，既是保证社会和谐稳定的基础，也是解决上访、告状、网络舆情等“末端”问题最实际、最有效的方法。只要矛盾和问题的源头疏通了，也就无需在末端再实施“堵”和“截”了。

实现“捕人少，治安好”，人民安居乐业，既是“枫桥经验”的价值追求，也是国家安定有序的根本保证。十八大以来，党和国家领导人对平安中国建设高度重视，将内建平安中国、外建和谐世界，作为维护中国国家安全的两个重要维度。十九大报告再次提出，“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”，并且强调法治引领与保障作用，突出用法治思维、法治方式和法治手段处理社会矛盾和社会问题。这些思想理念为构建新时代国家安宁、社会安全、民众安稳的战略思考、政策和规制体系提供了依据。以守护一方平安为落脚点的“枫桥经验”，转变为新时代“平安中国”建设、“法治中国”建设思想成功实践、落地的典范。同时互联网、大数据、智能化等信息技术的广泛应用，为“枫桥经验”注入了新时代的新元素，也为乡村治理和乡村振兴“良法善治”目标的实现提供了新的技术手段。

坚持发展新时代“枫桥经验”，推进乡村治理和乡村振兴法治化、现代化。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。“枫桥经验”集中体现了毛泽东关于群众观点和群众路线的思想精髓。新时代党和国家领导人高度重视“枫桥经验”的坚持创新发展，指明了坚持創新发展“枫桥经验”的根本保证、价值取向、目标任务、科学方法、正确路径、工作重心，为推进基层社会治理现代化提供了根本遵循。

“枫桥经验”之所以充满生机和活力，最根本的就在于把党的领导落实到基层。全国各地在“十四五”期间，一定要增强“四个意识”、坚定“四个自信”，把加强党的领导作为贯穿基层社会治理的主线。要健全联动融合、集约高效的政府治理机制，增强基层社会治理系统性、实效性。要健全开放多元、互利共赢的社会系统机制，打造权责统一、风险共担、成果共享的命运共同体，努力形成共建共治共享的基层社会治理格局。全国各地要着力推动基层社会治理法治化、现代化，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

三、“枫桥经验”视阈下乡村治理法治化要做好“补短板”工作

国家治理法治化与和谐社会构建目标的最终实现，在很大程度上是建立在乡村治理法治化的基础上。乡村社会依法治理的最大特点和优势，就在于“程序规范、可预期性强、权责清晰”。在当下乡村治理和乡村振兴的实践中，必须借鉴和效仿“枫桥经验”，从如下两个方面做好“补短板”工作。

（一）标准化是实现乡村治理法治化的目标

浙江省诸暨市枫桥镇是“枫桥经验”的发源地，自2014年以来共制定出台了22项“具体目标”，基本上涵盖了乡村治理的主要方面，初步形成了乡村治理法治化的标准体系。标准化既是“枫桥经验”的基本内核，又是检验“枫桥经验”治理成效最为关键的要素。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要“加快建立城乡社区治理标准体系，研究制定城乡社区组织、社区服务、社区信息化建设等方面基础通用、管理服务标准和设施设备配置标准。”2018年以来，“标准化+”已成为各种行业治理和社会治理体系建设的基础。标准化既是实现乡村治理法治化目标的基本路径，又是乡村治理法治化目标的示范经验。

（二）注重发挥基层组织的自治作用和自治能力

“枫桥经验”本质上就是实践自治、法治与德治的结晶。“枫桥经验”中的“自治”，深刻体现了村民是社会治理的“主角”;“德治”是“枫桥经验”中的主要治理方式，如強调乡邻乡亲要“以和为贵”，枫桥派出所民警“岗位职责”的基本要求，就是要自觉做到“八个一”（即一张笑脸相迎，一句您好问候，一把椅子让座，一片真诚办事，一声再见送行，让群众少跑一趟路，少排一次队，少等一分钟）;“枫桥经验”中的“法治”，体现了法律的平等原则，注重发挥政策、村规民约、习惯和法律的作用，突出法律法规的教化作用和司法的独立与尊严。

四、新时代“枫桥经验”视阈下，我国乡村治理法治化存在的四个问题

（一）“枫桥经验”与符号化治理之偏颇

“法治化治理”是当今社会“制度化治理”的核心和归宿。“枫桥经验”作为特殊历史阶段的产物，是在“相信群众、依靠群众”的群众路线中成熟定型的。但受时代局限性的制约，“枫桥经验”在产生社会治理积极效应的同时，也带有自身不可避免的某些负面效应。即使说它作为一种社会治理的“文化符号”，有可能被极少数人曲解和利用，以此作为达到谋求私人利益的手段。如民警在路边执勤“查酒驾”的时候，当事人及其亲属不配合检查。当派出所传唤肇事者的时候，周边群众却认为，这点小事何必还来抓人呢？民警往往只注重“大事化小、小事化了”，而纠纷“化解”的方式和途径的合理性、合法性，以及由此带来社会治理的“后遗症”通常欠考虑。盛名之下的“枫桥经验”，在国家树立典型、社会崇拜典型和枫桥人维护典型的过程中，“符号曲解”也往往易于造成治理目标和治理手段的本末倒置。

（二）“枫桥经验”与乡村法治文化之困境

法治文化建设的根基在乡村，重点和难点也在乡村。有些村民“信上不信下”“信访不信法”，“闹访”“缠访”的事情常有发生。说到底法治文化在乡村的缺失，既是村民“信访不信法”的重要原因，也是村级干部贪污腐败事件频发的重要因素。从乡村法治文化缺失的内容上看，缺失的不只是传统法治文化，而且包括法治思维、法治规范等。由于人们的法治思维尚未形成，于是在乡村出现村干部“官本位”理念重于法治思维，村民遵从“习惯”先于法治思维;在乡村里人们说话办事，遵循“习惯”多于“法律”;遇到麻烦事情的时候，最先想到的是“找关系”信访、上访和闹访，而不是“找法律”尽快妥善地解决问题。从社会治理的技术层面上看，传统文化认知性制度要素，在“枫桥经验”实施过程中，同样存在不少实际困惑。在如何看待和处置“维权”与“维稳”的问题上，“枫桥经验”自始至终定位于社会“维稳器”的角色，并且不断地探索“化解矛盾”“维护稳定”的新思路，这一点即使在当下的乡村治理中，仍然具有重要的现实意义。全国各地乡村社会情况千差万别，必须妥善处理好“维权”与“维稳”的关系，将治理主体地位还给村民，把村务治理的“决策权”交给群众，让村民群众由原来村庄事务“旁观者”的角色，转换成为“乡村治理”“乡村振兴”主体的角色。

（三）新时代乡村治理的法律规范体系不健全

新时代乡村治理的法规体系建设，既包括“法治硬件建设”，也包括“法治软件建设”。法治硬件建设与法治软件建设两者之间，就如同“车之两轮、鸟之两翼”缺一不可的关系。目前多数地方乡村治理的“法治硬件建设”和“法治软件建设”都不完善，基本上还没有建成适应新时代要求的法律规范体系。因此，乡村基层政府需要恪守诚信原则，维护政府诚信权威;乡村基层领导干部的法治思维能力和法治素养水平，直接关涉到乡村治理实际效果的好坏。法治思维在这里主要是指依据法律基本原则和基本精神，观察和思考社会治理问题、引领社会发展;学会运用法治方式和法治手段处置社会问题，尤其要依照法治思维来行使权力，做到说话办事“合法化”“合理化”，决策执行“于法有据”。这既是对乡村基层领导干部的能力要求，也是对基层干部提高法治素养的基本考核。乡村治理法治化不只是考验每一个基层干部对法律的认知能力问题，而且更多的是考验基层干部崇尚法律和信仰法律的基本素质问题。

（四）乡村治理法治建设跟不上社会发展要求

当下乡村法治建设的现实状况与“枫桥经验”的要求相比较，还存在着法治建设跟不上社会发展和形势发展要求的问题，概括起来主要反映在如下几个方面：（1）在立法思路上，“城乡治理二元分立”对乡村社会治理产生了思路误导。表现为一些地方立法技术粗糙，对不同法律位阶的理解有误差，致使不同部门规制冲突，法律责任主体混乱;（2）在执法上，目前乡村治理仍然存在“命令-服从”的老套路，多数干部和执法人员仍旧习惯于“行政命令”和“强制推行”，有不少地方仍然存在“聘用临时执法人员”现象，部分执法人员缺乏法治思维与法治理念，综合执法、联合执法存在不规范、不文明的问题;（3）在司法上，存在着司法体制不健全、执法权能配置不当和司法不公的问题，尤其是由于权力运行机制不太科学和办案人员作风不过硬，致使有些地方仍然存在缺乏司法公信力和司法不公的问题;（4）在乡村治理上，部分村民学法、尊法、信法、守法和用法意识淡薄，依法解决乡间邻里矛盾纠纷意识不强，“遇事找关系”而不是“找法律”，有些人“信访不信法”，部分乡村干部也存在法制观念淡薄问题，致使有些地方仍然存在知法犯法、以身试法、以权压法和徇私枉法的问题;（5）在公权力监督上，由于还没有形成完备的权力监督体系，地方人大监督刚性不够，加之我国各层次监督体系不太完善，因而在乡村治理过程中，仍然存在着监督措施不力、监督不到位、落实不到位的问题，致使有些地方对行政执法过错、司法过错缺乏严格的责任追究。

五、新时代“枫桥经验”视阈下乡村治理法治化的重要举措

党的十八大以来，习近平提出了一系列乡村社会治理的新理念新思想新战略，要求把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。党的领导是坚持发展新时代“枫桥经验”的根本保证，必须推动基层党建与基层治理有机衔接，把党组织的服务管理触角延伸到乡村社会的每个末梢，实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动。各级地方政府要紧密结合不同发展阶段任务的新变化，采取新的、切合当地实际情况的新举措，努力发挥好“枫桥经验”在服务经济转型升级、协调经济社会关系、预防化解社会矛盾、巩固基层政权中的重要作用。

（一）加强新时代乡村治理法治体系建设

新时代乡村治理法治体系建设必须借鉴和效仿“枫桥经验”，把凸显人民当家作主、坚持党的领导和实施依法治理融合为一个整体，结合各级政府工作重心向基层下移的实际，把法治“16字方针”（科学立法、严格执法、公正司法、全民守法）落实到乡村治理法治化建设的实践当中去。具体地说，就是要切实落实好如下几项工作：

第一，激发乡村社会主体参与治理。“村民自治”是发展社会主义民主政治的重要体现，村民既是乡村治理的直接受益者，也是乡村治理的關键主体。昔日“枫桥经验”是靠“发动群众”“依靠群众”取得的，今天实施乡村治理同样需要“发动群众”“依靠群众”。只有充分发动群众，才能凝聚亿万民众的智慧，实现乡村社会治理共建共治共享。

第二，依法推进乡村法治实践进程。“枫桥经验”的核心在于坚持“以人为本”，尊重人民群众的发明创造，引导社会力量广泛参与基层社会治理。乡村治理制度建设体系是党委、政府、社会、公众、法治多方协作的治理体制。我国乡村治理专业、区域和法等层面的实现，需要依靠群众力量参与社会矛盾化解，促进乡村社会合理、合法、有序发展。要进一步贯彻落实政府信息公开制度，拓展多元主体参与渠道，实现政府与公众有效互动。

第三，依法创建治理工作重心下移的法治化模式。“枫桥经验”的治理优势是把人力、财力、物力主要有效资源投入到基层，保证基层治理的长效性。为此就需要进一步强化基层调解机构建设，从源头上控制基层矛盾纠纷的产生与恶化;根源遏制、应急处理和“机动管理”协同配合，抓牢预防和化解社会矛盾的主动权;重视“事前预防”和“治本管理”，完善预警、化解和处置矛盾纠纷的系列机制。

第四，完善农村矛盾纠纷综合处理化解体系。“枫桥经验”的另一个突出特点，就是坚持“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。为此就要优化综合治理资源配置，提升综合治理能力水平;要打造本土特色的征信机制，充分发挥村民自治作用;要建立不同类型矛盾采取不同方法解决的工作体系，根据不同类型矛盾予以区别对待，严格实施预防和打击违法犯罪同时并举。

第五，依法完善乡村治理考核评价体系。要全面构建乡村治理绩效评价体系，就必须建立科学的考核评价体系，完善基层干部年终述职考核制度，严格履行对“懒政”“庸政”“滥政”“乱政”的问责制度，运用民主监督、法律监督和舆论监督多种监督手段，形成权力运行监督体系，增强乡村治理绩效考核的合力和实际效果。

（二）健全乡村治理法规体系建设

新时代乡村治理不仅要突显国家制定法的“硬法”权威，而且要高度重视村规民约之类“软法”的作用，促使两者在乡村治理中相辅相成、相得益彰。“枫桥经验”就是通过村规民约这类村民高度认同的“软法”治理方式，较好地实现了把乡村的自治、法治和德治相融合，建立健全了基层社会治理的法律法规体系。新时代必须在“枫桥经验”的视阈下，坚持“制度创新”和“以人为本”，完善乡村治理体制机制，创新乡村治理服务体系，健全乡村治理的法律规范体系，为乡村治理提供法治路径。

第一，在决策体系方面，利用“五议一创”机制（“五议一创”机制是指村两委负责人建议、村党支部会议提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议抑或村民会议决议;“一创”是指民主法治村创建）、“三上三下”等民主决策程序（“三上三下”民主决策程序是指“一上一下”征集议题，“二上二下”酝酿论证，“三上三下”审议决定），建立基层政府公共决策机构，及时了解和征集社情民意;完善政府各部门办事公开程序，对重大事项、重点工程项目建立公共决议制度;将“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”作为新时代党的群众路线的基本内容。

第二，在立法方面，完善基层治理的法制体系。依法及时制定、修订服务基层的法律规范，建构科学合理的乡村治理制度体系和法规体系。依法加强重点领域的地方立法，如民族自治地方不仅要充分运用国家法律法规赋予的行政立法权，而且要充分运用国家法制赋予的自治立法权，在涉及农牧民切身利益和长远利益方面加强立法，提高地方立法水平和立法质量，准确回应民族地区地方治理的规则需求。

第三，依法利用、内生制度功能。贯彻执行中共中央、国务院有关规定和指示精神，根据中共中央国务院《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《关于实施乡村振兴战略的意见》，紧密结合当地乡村治理的实际情况，有效引领乡村民主法治建设，健全乡村治理的法律规范体系，及时修订和完善民间规制制度。

（三）推进政府政务便民服务体系建设

提供公共服务是政府的一项基本职能，政府政务服务的关键就在于“为民”“便民”，坚持“以人为本、群众至上”的理念，以便利、利民和群众满意为工作的出发点和落脚点，这是“人民政府为人民”的本质要求。

第一，针对企业和群众反映强烈的“门难进、脸难看、事难办”“办事慢”等现实问题，国务院办公厅结合新时代推进“枫桥经验”的实际需要，要求各级政府机关深入学习和借鉴“枫桥经验”，尤其是乡镇一级的政府服务窗口，形成方便、快捷、简易、及时、纠错、问责等整体性、系统化以及网格化的服务式的办事机制。

第二，政府要提升应对时代变化的学习能力和应对能力。面对新媒体、物联网在乡村的发展趋势，加强政府信息化建设和网络舆情应对能力，以“统筹整合、推进集约化建设”为抓手，充分发挥好“政务云”作用，推进信息系统运维和建设统筹、推动系统间数据共享。社交新媒体和办公电子化已成为考验政府对其行政形象、信息传播、意识形态把控、危机应对等综合把控能力的公共窗口。各级地方政府需要及时转变思维观念，针对政治、经济、社会的新发展、新情况、新问题，鼓励适应性创新治理，如通过跨媒体传播、媒介融合等方式，提升对乡村社会治理的影响力和传播力。

第三，政府提供具有主动性、流动性特点的便民“流动公共服务”。为了让公共服务“流动”起来，就需要政府部门主动上门为服务对象提供公共服务。这种服务方式能够为服务对象提供高效、便捷、低成本的高服务质量。这种特殊的公共服务供给方式对于民族地区尤其是边疆地区具有无与伦比的作用，是新时代构建法治政府和服务型政府的有力举措。

（四）探寻乡村依法治理的新路径

法治在本质上就是一种文明秩序。新时代创新乡村社会治理体系、探寻治理新路径，关键在于把人们对于物质利益、精神利益的追求与法治社会的本质要求结合起来，运用多种社会控制手段，实现理念、方法、手段多层次治理的系统整合。同时在依法治国的整体布局中，融入“枫桥经验”法治体系的构建。尤其要在乡村治理法治化建设实践中，自觉运用“枫桥经验”解决乡村社会出现的各种矛盾纠纷，探索出一条符合国情实际的乡村治理法治化道路。社会主义法治具有普遍性和统一性，“枫桥经验”的实施具有某种特定性和特殊性。

在新时代的背景下借鉴和效仿“枫桥经验”，必须结合乡村治理和乡村振兴的具体情况，推进乡村依法治理路径的构建：从新时代、新实践和新思维的视角出发，整合经验、提炼规律、设计规则，通过一定的法治方式和制度程序，将之上升为制度理念和普适性规则。在操作层面上做到具体情况具体分析，具体矛盾纠纷采取有针对性的具体办法解决，根据乡村治理的轻重缓急和差序格局区别对待，千万不能超之过急地搞“一刀切”的做法。地方政府要学会从“法治系统工程”的视角，注重从整体意义上推广和效仿“枫桥经验”。

（宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。）