环境影响评价与排污许可制度的衔接机制

摘要：环境影响评价与排污许可制度作为环境保护管理活动的关键手段，对我国生态文明体制的建设都发挥着重要作用。在生态文明的新时代背景下，对于两项制度在环境管理体系的地位，要正确认识、理性分析二者之间的法律关系及地位，从两个制度之间的法律关系和地位出发，寻求两者之间的效益最优化，环境影响评价与排污许可制度之间不是相互削弱或者替代的关系。而以排污许可制度为可信的主导地位，简化环境影响评价成为当前生态文明体制改革的潮流趋势，使得它们在我国环境管理中发挥重要作用。

关键词：环境影响评价;排污许可制度;衔接机制

Absrtact：Environmental impact assessment and of environmental protection and management，environmental impact assessment and sewage permit system play an important role in the construction of ecological civilization system in China.Under the background of the new era of ecological civilization，we should correctly understand and rationally analyze the legal relationship and status of the two systems in the environmental management system，and seek the benefit optimization between the two systems from the legal relationship and status between the two systems.The relationship between environmental impact assessment and emission permit system is not mutually weakened or replaced.The simplified environmental impact assessment has become the trend of the current ecological civilization system reform，which makes them play an important role in the environmental management of our country.

Key words：environmental impact assessment;emission permit system;cohesive mechanism

環境影响评价是指对环境和自然资源开发利用的规划、建设项目的决策实施前，可能发生的对环境造成影响的进行的一系列事前分析、预测和评估，并提出相应的对策措施以减轻不利影响，然后对其跟踪监测的方法和规则体系。排污许可证制度是建设或经营单位按照污染源向政府部门提出申请，经审核符合规定，允许排污的一项活动制度，该制度的授予广受欢迎，一般来说，政府批准的行政许可就是排污许可证。2020年3月下发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出的要“妥善处理排污许可证制度与环评制度的关系”被作为企业环境治理责任制的一项重要任务。当前，《环境影响评价法》修订工作在进行时，《排污许可管理条例（草案）》于2020年12月通过。以上立法为妥善处理环评与排污许可制度的关系确立了规则。这就更要求我们厘清环评与排污许可制度的关系，对其制度逻辑进行阐述，从而为立法中确立科学、合理的衔接规则提供理论支撑。

一、环境影响评价与排污许可制度存在的问题及对策

我国对环境影响评价和排污许可证的规定较多，比如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、环境监测制度和排污费征收制度等。从理论上讲，这么多的制度的实施应该能够防止环境污染和破坏，保护环境，保持或提高环境质量。然而，从近几十年来这些制度的实施效果来看，总体环境质量有所改善，但环境质量并未从根本上得到有效改善。这些制度没有发挥应有作用的原因是多方面的，但值得我们聚焦的是环境影响评价与排污许可证制度之间的衔接与协调，也就是他们之间地位安排。

（一）环境影响评价制度存在的问题及其应对

经过30多年的发展，环境影响评价制度的突出特点是对项目环境影响评价实行“一票否决”审批制度，许多项目的环境影响评价执行率在90%以上。例如，2015年吉林省新建辐射项目环境影响评价制度执行率达到100%。①很多地区严格落实环境保护审批权，数据显示，西藏地区建设项目和重点建设项目环境影响评价执行率分别为90%和100%。②尽管在“一票否决”和“环保第一审批权”的催化作用下，环境污染和生态破坏并未得到有效遏制。造成这一现象的原因更为复杂，其中一个原因是它可能会受到“一票否决权制”的影响。有的部门只考虑执行率的数据，不考虑实际环境情况，这很容易导致环境治理环节中的环境影响评价制度有效性不足，从而使得环评的预期功能没有得到发挥。环境影响评价作为不良环境影响发生的预警防线，如果这条防线没有发挥它应有的作用，这条防线很容易被视为虚设，被严重破坏。③此外，缺乏公众参与和环境影响评价制度的替代方案也导致了一些程序和实质方面的问题，④譬如，2016年的《环境影响评价技术导则总纲》将公众参与排除在环境影响评价技术文件之外，忽视了环境影响评价决策过程的互动沟通功能和多元共治、协商决策功能⑤。

对环境影响评价做出了原则性规定的是1979年《环境保护法（试行）》，同时也是我国的第一部环境保护法。1986年修订《基本建设项目环境保护管理办法》，并颁布了《建设项目环境保护管理办法》，根据实行制度几年来的经验和教训，对环境影响评价的范围、评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，形成了较为完善的环境影响评价法律体系。近几年来为了积极响应建设生态文明，生态环境部出台了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，《实施方案》明确要以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（“三线一单”）为手段，构建以环境影响评价、排污许可和“三同时”并举 的管理机制;由排污许可证载明建设项目环境影响评价文件对污染物排放控制的要求，强化公众参与有效性和政府信息公开。《实施方案》还突出了预防体系全面、无缝衔接建设，要求重在落实环境质量目标管理，优化环保措施，加强环境风险防控，做好与排污许可的衔接。

（二）排污许可制度存在的问题及其应对

虽然我国对排污许可证制度研究较迟，经过近四十年的探究，如今，我国排污许可证的制度立法进程已经进入关键决策时期。从最初的一系列的管理试行办法到要求2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，排污许可制度也经历了不短的时间历程。纵观期发展历程，我国排污许可制度正在不断完善，但现行的排污许可制度还未达到该制度应有的作用、甚至是充当着“领证”的作用，实践中存在如“重发证，轻监管”的问题、法律监督机制缺失、公众参与缺位等⑥一系列问题都制约了排污许可制度的实施效果。比较而言，在环境法律制度较为完善的美国，其对排污许可制度的规定比较细致，“一证式”管理是其特点，排污许可证是排污单位环境管理的依据，要求新改扩建的项目在开工前申请建设许可证、在正式运行后申请运行许可证，这俨然成为了环保部门与被监管企业共同管理环境、共同保护环境的纽带和桥梁，也形成了简捷有效的刚性约束。⑦此外美国的排污许可证制度也規范了政府和企业的严格法律责任和相应的处罚，以及有效的公众参与监督制度。

《环境保护法》以及各方面面的防治污染法（如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等）都对排污许可证提出了规定：由国务院规定安排排污许可的具体办法和实施步骤、条件和程序。十八届三中全会更是明确要把“完善污染物排放许可制”放在改革生态环境保护管理体制的重要地位。《环境保护法》第45条明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，标志着排污许可制度被正式纳入国家全面推广实施议程。在生态文明体制改革进一步深化的“十三五”期间，固定污染源的排污许可制度改革开始推进。2016年国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》标志着排污许可制度在我国开始全面统一实施。通过污染物排放许可制度改革，排污许可制建设将成为固定污染源环境管理的核心制度，而环评制度则是与之衔接;推行“一证式”管理、“一企一证”、综合许可等，将环境执法检查集中到排污许可证监管上，加大对无证排污或者违证排污的惩罚力度。本次改革意味着对排污许可制度的定位相较以往已经发生重大变化。把更多的侧重点放在排污许可制度上，强调排污许可证系统是定点源项目环境管理系统的核心，延伸排污许可证系统功能，密切关注与环评系统的衔接。

二、对环评与排污许可两种制度衔接的争议分析

环境影响评价与排污许可制度的衔接涉及到环保标准、污染物总量控制、排污收费等多个因素，环境影响评价与排污许可制度如何衔接的问题，形成了两个主流观点：主要从事环境影响评价实践工作的专家们认为环境影响评价与排污许可直接紧密相关，应维持环境影响评价审批，通过与排污许可进行无缝衔接来加强事前预防的功能，二者相辅相成。而从事环境管理理论研究的专家学者们则认为应构建以排污许可制度为核心的治理制度，将环评融合到排污许可制度之中，削弱环境影响评价审批。造成这两种不同流派的局面，主要是因为在不同的学者专家立场看环境管理的监管对象、技术方法以及关注的层面不一致。

（一）维持环评，二者相辅相成、密不可分

环境影响评价侧重于事前预防，即于企业排污行为发生之前就对可能造成的环境影响作出评估和预判，并提出相应的预防和减轻的对策，可以说是污染物的“准生证”;排污许可旨在事中或事后监管，本质是对企业正在进行的排污行为的一种行政许可，并以许可证为载体，以企业污染物排放和控制的相关信息为对象。是污染物排放及其信息的“身份证”⑧。因此，两项制度一个提供事前预防的对策，一个提供事中或事后的监管，两者内核不同，故难以相互取代。环评与排污许可两者互为因果，相辅相成，密不可分。二者体现了环境影响评价制度与排污许可制度的衔接，并在中央关于“简政放权”和“放管服”的要求下，进行相关程序的简化，减轻企业负担。鉴于现行的环评制度与排污许可制度存在脱钩，导致两者的职能并不能很好地实现，这就显得其互动与衔接尤为重要。此外，学者们也认为：两项制度都是为预防环境污染的目标同一，且具备街接的基础。如果两项制度不能相互衔接，则无异于“互不相干的两颗棋子”，不仅不利于实现环境质量改善，更容易相互掣肘。因此，只有将两项制度组成“一盘棋”，才能在符合两者共需的基础上，达到改善环境质量的目标。

（二）削弱环评，以排污许可为核心

多数学者认为，现行的环境影响评价与排污许可制度之间相互独立，如前文提到的两者在污染源治理中没有发挥应有的作用，认为二者缺乏有效和必要的衔接与配合[3]。长期以来，环境影响评价对污染源管理没有得不到相应的体现，与此对应，排污许可证也一直没有将环境影响评价中关于污染源排放特征、污染物排放量、环境管理与监测信息等内容纳入其中⑨。他们认为应要明确排污许可制度的核心地位，串联其他各项环境管理制度，构建全过程全方位的污染监管体系，并满足环境影响评价对污染源管理的需求，继续深化环境影响评价制度的各项改革。这些学者寄希望于排污许可制度的监管职能。若然如此，以现有的排污许可制度之功能，解决简化环境影响评价所带来的可能问题吗？当前，我国已经基本明确作为固定污染源环境管理制度的核心地位是排污许可制度，以其为主体框架的基本制度架构也已建立，接下来就是在框架内添加具体可行的制度⑩。现有法律规定仍然较为原则，既要考虑具体制度的构造方面的细节，又要做好与环境影响评价制度、环境保护税等制度的衔接问题 。

这两种观点的分歧显而易见，争议点在于环境影响评价审批权的去留，一是维持环境影响评价审批权，实现两个制度的衔接;二是弱化环境影响评价制度，争取排污许可制度的核心地位。在两种制度的互动和衔接中，如何找到两者共有的平衡，才是讨论其分歧、分析其利弊的重点。就目前环境制度的改革方向而言，以排污许可制度为核心，简化环境影响评价审批似乎已是不可阻挡之潮流。

三、环境影响评价与排污许可制度衔接机制的建议

要实现二者的有效衔接，应从维持环评或者削弱环评的层面上分析，追求实际效益的最优化。既要积极推进环评落地，实现两者之间的有效联动，又要以排污许可为核心，以强化二者之间的衔接，从而提高两项制度衔接的可行性与可操作性。

（一）從维持和削弱层面分析，谋求效益的最优化

从上文看，两个不同观点的争议主要体现在对环境管理制度发展视角上的差异。一方重视以点带面，而另一方则认为要侧重集中优势。但目的仍是力求于防控污染排放，保护生态环境，其在本质上并没有太多的差别，这样，求同存异，求成本最低，效率最高，最贴合实际的策略应该是构建两种制度衔接的最优解。二者都是环境管理制度体系中重要的组成部分，在思考环境影响评价和排污许可制度衔接的问题时，要避免环评强化论和环评限缩论的误区。对环评审批进行“瘦身”确实能够让地方环保部门更灵活，是提升环评效率、促进环评制度改革，提升环评的一重要举措，但也要审批不严给环境影响评价制度造成“隐忧” ;删去冗余的程序性事项，也并不意味弱化环境影响评价，如何给予环境影响评价与排污许可制度的衔接强化回应是当前急需解决的问题。现阶段，可以在制度层面的关键环节上做好衔接，提高两项制度衔接的可行性与可操作性。

（二）以排污许可制度为核心

排污许可证制度的核心作用是服务于排污指标的分配，而不是准许、批准和规范排污行为的管理体制。 首先，以排污许可证制度为核心，不会削弱环境保护的价值。环境影响评价的核心功能是在项目建设之前筛查环境风险，并关闭没有预防和控制污染能力的市场实体，把可能发生的恶性影响扼杀。排污许可证是排污单位在实际排放污染物前必须取得的行政许可。只有达到排放标准，并且在总量指标内达到排放标准的企业和事业单位，才能取得污染物排放许可证，也只有取得了污染物许可证，才具有合法的污染物排放资格。可以看出，排污许可同样具备对排污主体的准入控制功能和行为控制功能。其次，以污染许可证制度为核心地位，更有利于提高效率价值。当环境影响评估和污染物排放许可证作为两个许可制度并存时，环保部门需要分别审批这两个许可事项。而以排污许可证制度为核心，不仅减少了事前审批事项，利于降低行政管理成本，而且有利于将预批准转为后监督，确保了许可事项的落实实施。最后，以污染许可证制度为核心，符合我国环境影响评价改革的最新趋势。如前文所述，就目前环境保护管理体系的改革方向以及相关的法律法规政策的规定来看，将排污许可证制度作为环境保护管理体制的核心主导地位是不可阻挡的趋势。再者，党的十九届四中全会提出建立以污染许可证制度为核心的固定污染源监管制度，完善区域污染防治联动机制和海陆生态环境协调管理制度。这为排污许可证制度为核心的地位做了强有力的佐证。基于以上所述，以排污许可证制度为核心的环保管理地位是必要可行的。

（三）简化、严格把控环境影响评价制度的实施

从2016年的《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》来看，不可避免地要削弱对环境影响评价的认可。在以“三线一单”和排污许可证制度为中心的环境深化中，在环境影响评价制度改革的趋势下，简化了环境影响评价的审批和环境影响评价备案工作，环境影响评价备案制度还反映了环境影响评价制度被削弱的事实。某些省份地区也对简化环境影响评价作出了明文规定，《黑龙江省环评审批正面清单（2020年本，试行）》，就提到环评豁免管理和环评告知承诺制审批改革两部分。在环境影响评价“放管服”改革影响下，为提高环境影响评价制度有效性，生态环境部修订了《建设项目环境影响报告表》内容及格式，目的是优化和规范环境影响评价。因此，在今后的整个环境管理体系将以“三线一单”和排污许可证制度为环境项目审批的主要参考。环境影响评价将仅为今后的环境监督提供监测意义（重大环境影响项目需要获得批准的除外）。污染物排放许可证的申请和审查可能涉及环境影响评价报告的结论。当前的法律法规仅对污染物排放许可申请的批准对象，范围和某些程序项目进行了规定，没有规定具体说明如何与环境影响评价报告挂钩。因此，排污许可证和环境影响评估报告是相互分离的，成为纯粹的“排放许可证”，没有反映其作为固定的污染物排放管理以及与其他环境管理体制的联系的独特作用。因此，有必要充分考虑环境影响评价报告的结论并严格控制。只有根据环境影响评估报告，才能签发排污许可证，以确保排污许可证制度的核心地位。

结语

尽管在各论坛界中对环境影响评价制度和排污许可制度二者在环境保护管理体系的定位依然争论不定，实务部门和学术理论界各持观点，各方论证。但在生态文明体制的改革潮流的大环境之下，不可阻挡的是要以排污许可制度为核心，简化环境影响评价制度，而且这也是有国家政策文件的支持，符合生态文明建设的要求。这有效地推动当前我国环境保护制度的发展，也有利于环境的保护，也是顺应了习近平生态文明体制改革的发展理念。

参考文献：

[1]孙佑海著：《绿色发展法治保障研究》，中国法制出版社201年版。

[2]王社坤：《环评与排污许可制度衔接的实践展开与规则重构》，载《政法论丛》2020年第5期。

[3]王灿发：《加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行》，载《环境影响评价》2016年第2期。

[4]吴满昌、程飞鸿：《论环境影响评价与排污许可制度的互动和衔接——从制度逻辑和构造建议的角度》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2020年第2期。

[5]谢伟：《论我国排污许可证的执行》，载《法学论坛》2018年第6期。

[6]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行》，载《法学评论》2004年第2期。

[7]林业星、沙克昌、王静、黄磊：《国外排污许可制度实践经验与启示》，载《环境影响评价》2020年第1期。

[8]刘伊曼、冉丽君、王军霞：《关于推进我国排污许可制度实施的建议》，载《环境保护》2019年第22期。

[9]易玉敏、陈晨：《我国环境影响评价制度与排污许可制度整合和拓展过程中的问题解析及解决途径》，载《环境科学导刊》2016年第4期。

[10][2]包存宽：《环境影响评价制度改革应着力回归环评本质》，载《中国环境管理》2015年第7期。

[11]柴西龙、邹世英、李元实、杜蕴慧：《环境影响评价与排污许可制度衔接研究》，载《环境影响评价》2016年第6期。

[12]潘佳、王彬：《生态文明体制改革背景下排污许可设定制度研究》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2020年第1期。

[13]李艳芳：《论我国环境影响评价制度及其完善》，载《法学家》2000年第5期。

注释：

①《吉林多项措施保辐射安全》，载中国环境报电子报2016年1月21日第06版。

②《事实揭穿谎言：西藏依然是世界上最圣洁的“净土”》，载中国政府网2008年4月23日http：//www.gov.cn/jrzg/2008-04/23/content_951996.htm。

③何香柏：《风险社会背景下环境影响评价制度的反思与变革——以常州外國语学校“毒地”事件为切入点》，载《法学评论》2017年第1期。

④汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论中国《环境影响评价法》相关规定的施行》，载《法学评论》2004年第2期。

⑤吴宇：《建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》，载《法商研究》2018年第2期。

⑥王金南等：《构建国家环境质量管理体系的战略思考》，载《环境保护》2016年第11期。

⑦林业星、沙克昌、王静、黄磊：《国外排污许可制度实践经验与启示》，载《环境影响评价》第42卷2020年第1期。

⑧牟全君：《中国民用机场建设运营的突出环境保护问题及解决对策》，载《北方环境》2012年第2期。

⑨王灿发：《加强排污许可证与环境影响评价制度的衔接势在必行》，载《环境影响评价》2016年第2期。

⑩柴西龙、邹世英、李元实、杜蕴慧：《环境影响评价与排污许可制度衔接研究》，载《环境影响评价》2016年第6期。

梁忠、汪劲：《中国排污许可制度的产生、发展与形成———对制定排污许可管理条例的法律思考》，载《环境影响评价》2018年第1期。

王金南等：《中国排污许可制度改革框架研究》，载《环境保护》2016年第Z1期。

《环境影响评价审批权下放，如何接住管好》，载新华网2015年5月6日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-05/06/c_127769127.htm。

孙佑海：《如何完善落实排污许可制度》，载《环境保护》2014年第14期。

作者简介：李林珍，女，广西贵港，1996年出生，壮族，硕士在读，研究方向：环境与自然资源保护法学。