流域生态补偿制度的经济法研究

摘 要：生态补偿制度是流域水环境治理的重要举措，《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》公开征求意见，其中包含了对重要自然生态系统及划定为重点生态功能区、自然保护地等生态功能重要区域的保护。基于咸宁市陆水流域的实证调研，结合生态补偿的经济法理论基础，分析流域生态补偿面临的困境，包括制度和实践方面面临的困难，并从相对应的方面有针对性地提出对策建议。

关键词：生态补偿 实证调研 经济法

中图分类号：F207  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-070-03

经济法注重经济主体权利义务的重新分配，《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》（以下简称《条例（意见稿）》）指出生态补偿有利于构建生态保护者和受益者良性互动关系。可以看出，生态补偿权作为经济法为保障特定区域生存权和发展权而设计的专有请求权[1]，有利于协调经济利益与生态利益，注重生态受益者和拥有生态补偿权的生态保护者之间权利义务的重新分配，对受到损害的一方进行一定的补偿，也存在相当程度的异曲同工之处。

通过对长江一级支流咸宁市陆水流域进行实地调研，本文将结合生态补偿的经济法理论基础考察评析条例意见稿的内容，指出部分制度的遗漏和实践的困境，并对构建流域生态补偿制度提出了符合现实的部分意见。

一、生态补偿的经济法理论基础

（一）生态补偿体现的经济法原则

经济法的基本原则之一是公平原則，环境利益与责任的公平则是环境法基本原则之一。其中，代内公平和代际公平都要求经济发展方式应当建立在自然资源和生态环境的承载能力内，使得经济发展与生态补偿相结合，做好跨流域和流域内的调配，例如：跨流域生态补偿主要是由于跨流域调水所引起的受益地区对受损保护地区的补偿，其目的是保障所调之水的可持续供应;区域生态补偿是基于不同区域在生态开发利用中不同地位和作用，在受益地区与受损地区、开发地区与保护地区之间进行的生态补偿。而代际公平体现在建立生态补偿制度来保障后代有源源不断的用水和清澈见底的河流湖泊，对遭受到破坏的水资源进行补偿与修复以恢复到破坏前的可持续状态。

经济法的另一个基本原则是综合效益原则，环境法视域下讲求的是经济发展与生态保护两者结合的综合效益，而生态补偿就是通过追求经济发展与生态保护来实现补偿之目的的。政府通过利用合理的补偿措施使得生态系统的反应机制起到修复、保护生态环境的作用，而生态补偿有效与否在一定程度上靠生态效益提高与否表现出来，这种生态效益体现在社会上就是产生了更高的经济收益，环环相扣，相辅相成。

政府与市场相结合也是经济法的重要原则之一。由于以往的制度主要以政府为主导，通过规定相关的法律条款对生态补偿进行监督和管理，以制度化、标准化的方式规制补偿行为，防止补偿过程中出现的外部性风险。但是近年来出现了许多法律无法预先规制的新情况，复杂多样的经济行为使得政府行为显现出一定的局限，此种信息不对称使得政府开始探索市场补偿的新方式，通过协调各个生态补偿主体之间的权利义务，利用市场的灵活性和适应性使得各项资源进行重新配置，提高补偿效率，拓宽资金来源，促进政府补偿与市场补偿的有机结合。

（二）生态补偿体现的经济法调节方法

经济法中的交换规律、价值机制与环境法中的环境治理理论共同揭示了生态补偿制度的功能、机制及规律。这种学科交叉提供了重新思考生态治理效益和生态补偿效率的新思路，利用经济法宏观调控与市场规制机制，在政府发挥职能保障生态补偿公正公平、防范逆向选择的基础上，做到有法可依、有据可循，通过政府与市场协同作用，积极探索PPP模式等融合市场和政府、兼顾生态保护社会效益和经济效率的公私合作新形式，推进“受益者补偿、损害者赔偿、保护者受偿”原则，回应政策的制定目标，提高生态补偿的效益。

另外，税法作为社会利益调节器可以将多元化的环境利益关系简化为征纳关系，通过设置征税范围、差别税率、分配税收收入以及实行税收优惠等实现环境利益的公平分配，财政法可以通过转移支付、设立基金储备等手段进行补偿、协调和生态平衡，通过重新分配资源以实现生态恢复。

二、咸宁市相关立法动向

作为“绿色发展排头兵”，咸宁在生态补偿机制的建立和实施工作上，走在了全省前列。通过实地调研和搜索资料，笔者以以下三份文件为例进行列举。

可以看出，咸宁市关于生态补偿的相关立法并不多。将其中的内容总结一下，虽然很多内容与新出台的条例意见稿规制路径一致，但是这些内容主要是在理论层面，笔者在实际调研中仍然发现了实践问题，同时这些条文在与《条例（意见稿）》的结合方面也将会出现困境。

三、流域生态补偿面临的困境

（一）补偿标准需完善

由于各地标准不一，部分地区横向转移支付补偿标准低，使得该制度在推行中困难较大。实践中，包括调研所在地咸宁市在内共有三种承担标准：第一是以法规形式规定的不同补偿数额，又称“绝对数额财政转移支付”，如前文所述的《咸宁市陆水河流域横向生态补偿机制实施方案》，直接规定了具体数额标准;第二是仅规定排污费征收标准，如南京规定的按吨收费;第三是计算法，如山东关于环境空气质量的标准参考上年度考核得分计算百分比，如许昌使用同时段中同级别的其他行政区的相关数据进行权重计算，如大同关于地表水断面监测的标准对比该年度预设的考核标准计算。事实上，各流域普遍存在上游地区牺牲发展工业等产业以保护水流域生态的问题，不同的补偿标准对于进一步推行生态补偿有重要影响，对于引导各方发挥积极性而言至关重要，流域生态功能认知偏差和生态保护的支付意愿差异使得经济损失和所能得到的补偿金相差甚远，调研中发现除了《条例（意见稿）》第十条所述“江河源头区、重要水源地、重要河口、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域，进一步明确补偿范围、标准和方式”外，其他地区也存在以村民失去生计来源为代价的普遍情况，实施中遇到了很大的阻力，推行速度较缓。

在标准的灵活性方面，高质量的流域生态补偿机制需要有科学合理的量化指标和标准。根据意见稿第六条，国务院各部门可以进行生态保护补偿范围和水平的调整，在实地调研中可以发现影响水域生态的因素有很多，生态补偿纵向四至五级，纵向层级的增加无疑会削弱上级部门对下级部门的控制，在信息不对称的影响下地方的自主性会逐渐增加，导致上级并不能及时有效地获取变动因素的相关信息，甚至产生偏差，加之各地政府怠于重新评估，导致上级政府只能笼统、刻板地以同样的权重进行计算，不同影响因素下的标准不具有针对性和实用性，生態补偿的灵活性较小而相对滞后。

（二）补偿方式单一

生态补偿不是对财产损失的赔偿、不是自然资源对价，而是生态环境受益者对保护者、建设者支付的补偿，应该以更有利于保护者、建设者的方式实施[2]。虽然理论上来讲，存在实物补偿、资金补偿、政策补偿和技术补偿四种途径，《条例（意见稿）》并未给出详细的说明，实践中我国生态补偿方式较为单一。

例如咸宁市目前主要以现金补偿为主，除资金补助等“输血式”补偿以外，部分农村乡镇地区科学技术相对落后，难以满足当地需要，所以生态建设方面的技术补偿和对后续产业发展的智力补偿能够以“造血式”的方式进行补偿，有利于在源头上给予持久、稳定的来源，如果能够在实践中拓展补偿方式和支持渠道，将会激发更多的积极性和创造性。

（三）多元参与机制不健全

由于国家财政支出的监督管理存在信息不对称，独立依赖国家补偿容易导致效率低下，以政府补偿为基础运作市场机制，实现市场机制在各收益人行为之间协调作用，优化资源配置，提高生态补偿效率，增加生态建设资金的募集渠道，促进生态补偿产业化。但是《条例（意见稿）》中对社会组织、社会大众参与的规定还不细致，目前是探索阶段，且由于支持力度不够，社会组织发展缓慢，难以发挥其在宣传、参与、监督中的积极作用。

以咸宁为例，生态补偿主要是以财政转移支付和专项财政基金为主，没有将市场化资源利用起来，缺少咸宁市相关企业等市场主体的参与，无法利用经济激励手段促进私人部门介入，没有在水权、排污权、采砂权等方面建立市场交易机制，吸收民间资本，以此作为政府补偿的补充，实现市场化，不利于引导相关的市场主体主动承担社会责任。同时在长远来看，单一的政府出资的方式也不符合“谁受益，谁补偿”的原则，在生态产品供给机制中政府购买公共服务、在生态补偿融资机制中引入社会资本等方式使得政府与市场作用在生态补偿中有机融合，有利于实现生态补偿公平与效率的最大公约数[3]。

（四）流域区域结合困难

根据调研可以发现咸宁市下辖的陆水流域4个县市（通城、崇阳、赤壁、嘉鱼）内的生态保护协调与合作，成为影响区域整体生态保护水平的关键因素。流域中众多小流域就犬牙交错难以分割，加之流域上下游、左右岸各行政区域间及部门间的横向联动机制尚不完善，导致实际操作中存在问题。放眼全国，虽然目前我国在七大江河流域都设有专门流域机构，但由于其权责有限，无法承担跨部门、跨省（市、区）涉水问题的综合协调任务，缺乏有效的沟通协商平台和机制，容易造成踢皮球或抢皮球的情况，对生态补偿流域与区域划定的合法性、合理性提出警示。《条例（意见稿）》对此问题并没有详细阐释，如何在生态保护中淡化传统的行政区划观念，破除资源配置的行政区划壁垒和地方保护主义，使得流域与区域相结合，是生态补偿中的痛点。

（五）欠缺正在规划中的涉水工程生态补偿制度

在调研中发现，目前中国的重要江河、流域都有不少的涉水工程正在被提出或论证，它们都面临巨大的生态风险。一些有重大生态环境影响、尚处在规划或论证阶段的涉水工程，如鄱阳湖枢纽工程，该工程相关地方政府于多年前就专门成立“江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室”（简称“鄱湖办”），主要从本地区发展困境的角度对该工程进行规划。《条例（意见稿）》并未针对已规划或论证中但还没有建设的涉水工程，并未增加以预防为原则的流域间地方政府合作条款，存在一定的生态保护隐患。

四、流域生态补偿制度的完善

（一）优化资金补偿标准

《条例（意见稿）》第十条列举了重点区域补偿标准的处理方式，除此之外的其他区域也应该及时、科学地确定资金补偿标准，以流域为单元，研究出台水流生态补偿实施细则或指南，明确各方责任、补偿标准、补偿金支付和使用要求等内容。对于几种不同的计算方式，加快制定并实施差别化的生态补偿方案，提高实施精度。应该尽可能采取补偿较多的一种，将机会成本纳入其中，逐步探索阶梯递增式的补偿方式，超越一定考核范围后给予特别奖励或惩罚，平常还应该设置数据公开的同类对比，进行排名性奖励，提高补偿标准的实效性，尽可能激励各地积极参与生态补偿，通过激励措施减小流域生态功能的认知偏差，逐步提高生态保护的支付意愿。另外，流域生态补偿实际上是流域整体价值的转移[4]，例如个别地区虽然不属于条例列举的重点区域，但是由于本身存在文物古迹或者有较强的生物多样性，这种鲜明的历史特色和生物特色使得我们也必须考虑对其非使用价值进行一定的补偿。

（二）扩展资金来源结构

扩大资金来源也是考察生态补偿制度建设的重要抓手。鉴于现行的财政体制，我国应当进一步政府补偿、市场补偿和社会补偿三合一的补偿方式。在政府补偿方面，推行政府间财政转移支付制度，将生态补偿专项资金列入财政预算，建立试点流域水流生态补偿基金[5]。同时，关于市场补偿，应当在政府主导下，发挥“看不见的手”的作用，进行市场化试点与改革，拓宽资金渠道，吸收社会的闲散资金，加大社会资本投入，通过市场化手段逐步减少对政府资金的依赖，提高生态补偿的效率，例如可以考虑通过在水价中计入生态补偿费，或者征收生态补偿保证金、生态补偿税[6]等形式将生态成本内置为企业和下游地区的内部成本，保障水流生态补偿的稳定资金来源。另外，在社会补偿方面，积极推进“造血式”+“输血式”双重生态补偿模式，鼓励根据实际需求，拓展项目援助、对口协调、产业转移、人才培训、共建园区等多元化间接输入的方式，进行源头式输入，促进持续补偿，解决代际补偿难和补偿依赖性的一系列相关问题。

另外需要注意的是，利益冲突在政府、市场、社会三合一补偿方式中较容易出现，需要进一步完善动态评估机制，适当引入相关职能机构、社会组织等第三方监督机制来规范补偿行为，对政府权力进行监督，防止执行不到位、补偿资金使用不透明、市场主体受偿不规范，保证信息公开透明，生态补偿合法、有效。

（三）细化流域与区域结合问题

流域生態补偿需要权衡流域整体利益，综合考察流域规划和市场分工，尤其是流域内各类主体的最基本的发展权平衡，建立健全流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，总结试点经验，系统推进涉及流域上下游、左右岸多个行政区域的生态补偿工作，协调各方利益。

此外，完善流域资源管理机构与职能，在全国所有流域都设立流域监管机构是统筹各方的重要举措。流域机构应与地方经济利益完全脱离，不带有地方保护主义并保持中立的立场，国家在公共财税中列支流域管理机构的运行费用;同时，应赋予流域机构一定的决策权、监督管理权，使其有制定有关流域标准和规则的权力，并进行组织协调、断面考核和补偿效果评估。我国应该推进建立健全跨区域、跨部门的协同对话机制，完善信息互通共享平台，充分调动补偿双方的积极性。

（四）补充正在规划中的涉水工程生态补偿制度

对于正在面临风险但并未完成规划和论证的部分涉水工程，《条例（意见稿）》应当通过设立类似“预防原则”的地方政府合作机制，使得本来用于建设该工程的上百亿预估费，不仅可能通过生态补偿的方式获得，而且还将转化成流域的“松绑”建设费，因为以鄱阳湖为例的流域几十年来是一个不断“瘦身”和被控制的过程，本来和其联通的大量的入湖小流域已被截流或建坝隔水，通过生态补偿机制，放开或拆坝以整合自身流域的自然生态水量，这是以最自然的方式解决目前以鄱阳湖为代表的一系列流域生态补偿困境的途径，而已经成立的“鄱湖办”等机构，依然可以发挥其建设功能，只是建设方向不一样，原来是“收口”工作，现在变成“松绑”工作，起到一举两得的作用。这样从预防原则着手鼓励相关地方政府之间的协商和合作，妥善地将原本的大型建设费转化成地区间生态补偿费，成为长期整体性发展的价值资本，可以为大型涉水工程提供替代的“松绑”方案或停止建设方案。

五、结语

本文以实证为基础，调研对象选择了咸宁市陆水流域作为主要范本，结合对调研和搜集资料发现的问题进行分析，得出相应的对策建议。综观全文，我们需要再次强调的是影响生态保护效果的因素是多元的，尽管在生态补偿方面进行了立法完善，但是在实际调研中发现仍有实践问题产生，也有小部分制度需要进一步补充，例如补偿标准需完善、补偿方式单一、多元参与机制不健全、流域区域结合困难、欠缺正在规划中的涉水工程生态补偿制度。因此，应当分别从相应的方面出发，找寻目前存在的问题，并探索合理的建议，这对于未来生态补偿制度的建设具有重大意义。

[本文由中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目编号：202010608）]

参考文献：

[1] 陈婉玲.我国经济法的观念更新与当代转向——以经济结构调整为中心[J].法学，2017（7）：112-122.

[2] 刘健，尤婷.生态保护补偿的性质澄清与规范重构[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019（5）：101-104.

[3] Sattler C， Matzdorf B. PES in a Nutshell： From Definitions and Origins to PES in Practice-approaches， Design Process and Innovative Aspects [J]. Ecosystem Services， 2013（6）： 2-11.

[4] 邵莉莉.跨界流域生态系统利益补偿法律机制的构建——以区域协同治理为视角[J].政治与法律，2020（11）：90-103.

[5] 树彬，李杰，严黎.珠江水系东江流域上下游生态补偿机制[J].水资源保护，2015（6）：27-31.

[6] 李国英.流域生态补偿机制研究[J].中国水利，2008（12）：1-4.

（作者单位：中南财经政法大学法学院 湖北武汉 430073）

[作者简介：韦然，中南财经政法大学法学院经济法专业硕士研究生。]

（责编：贾伟）