基于土地权利视角 农村空心化治理

谭亚男

摘要：研究目的：分析合理配置土地权利激活附着于土地上的经济机会，增加农业经济机会，增进农民福利，探寻农村人口空心化治理路径。研究方法：文献分析法，理论分析法。研究结论： 我国农村空心化治理要优先保障土地的生产功能，激活附着于土地上的经济机会，落实农民集体的土地所有权，在城乡融合与乡村振兴战略驱动下，把握城市资本下乡与人口返乡的重大机遇，实现农地规模化与农业现代化，缓解和扭转乡村要素朝向城市单向流动的局面。

关键词：土地权利;农村人口空心化;农村空心化;农村土地制度改革

Abstract： The purpose of the study is to analyze the rational allocation of land rights to activate economic opportunities attached to the land， increase agricultural economic opportunities， increase farmers’ welfare， and explore the hollowing out governance path of rural population. Research methods： literature analysis， theoretical analysis. Research conclusions： China’s rural hollowing out governance should give priority to ensuring the production function of the land， activate the economic opportunities attached to the land， implement the collective ownership of the peasants， and drive the urban capital to the countryside and the population backed by the urban-rural integration and rural revitalization strategy. A major opportunity for the township to realize the scale of agricultural land and agricultural modernization， and alleviate and reverse the one-way flow of rural elements towards the city.

Key words： land rights; rural population hollowing; rural hollowing; rural land system reform

1 引言

城乡地区收入差异以及农村非农化迁移人口的城乡预期收入差异是农村人口空心化产生的直接原因[1]。在劳动力相对富余的农村地区，土地是农村最主要的社会经济发展要素，人均耕地面积在农村人口非農化迁移初期起到至关重要的作用，人地矛盾驱使农村人口进行非农化迁移。[2]。土地是农村最为丰富的生产要素，土地具有自然属性、经济属性和公共属性，土地的经济属性决定了土地的经济功能，包括生产功能、生活功能、财产功能、投资功能、财政功能，乃至资本功能等[7]。治理农村空心化可以从激活附着在土地上的经济机会着手，合理配置土地权利，盘活集体存量用地、显化集体土地资产、增加产权收入。为农村自主非农化提供条件，增加农村经济机会，减少农村人口流失，有效缓解农村空心化。笔者从土地权利的视角出发，在揭示农村空心化本质的基础上找寻治理农村空心化的关键，以合理配置土地权利激活附着于土地上的经济机会作为切入点，探讨农村空心化的治理之策。

2 土地权利视角下农村空心化的原因分析

在我国工业化与城镇化的迅速推进的大背景下，城市作为要素聚集中心，有着相对农村更多的资本与劳动力等要素有效结合的经济机会，但土地作为工农业生产的重要要素之一，农村较之城市资源更为丰富。农村人口空心化是农村空心化的直接原因，人口流失会造成农村基础设施、农村宅基地、农村产业等方面的“空心化”，农村景象逐渐衰败。城乡之间的经济势差是农村空心化的经济动因，城乡居民收入差距诱导劳动力不断迁向城市，农村空心化的核心原因就是附着于土地上的经济机会未被充分挖掘，农村人口不断流失，继而引发一系列的“空心化”问题。从土地权利的视角来看，农村土地权利配置失当导致公地悲剧与反公地悲剧的发生，大量附着于土地上的经济机会流失，农村劳动力和资本缺乏经济机会难以实现有效结合，纷纷流入城市，农村生产要素的流出导致农村空心化的产生，而农村空心化又反作用于生产要素的流出，农村步入恶性循环怪圈。《土地管理法》规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定外属于归家所有以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”非农地基本上为国家所有，经济体制改革后，我国推行家庭承包责任制，将土地承包给农户家庭经营。这一制度的推行在改革初期大大地解放了农村的劳动生产力，迅速提升了农民的经济收入，但随着农业集约化经营的推进与农村产业结构的优化，农村的土地制度改革明显滞后于经济发展速度，农村土地权利配置不当的弊端逐渐显露出来。《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）对集体土地制度改革依然坚持了城乡分界、规划管制、有限入市的原则，农村土地只有通过国家依法征收转为国有土地才能进入一级市场进行交易。农民不具备农地非农化的权利，土地用途转变与土地规划由政府主导。政府在集体土地市场化过程中既是规则的制定者又是利益分配的参与者，分税制改革后迫于财政压力，地方政府大兴土地财政，由政府主导的农地非农化过程中存在行政权利越界、滥用的现象，城镇土地利用容易脱离土地用途管制和土地规划的约束。我国实行保护耕地政策，严守18亿亩耕地红线，农地所有者即实际上的耕地保护实施者，农民在耕作过程中维持耕地的性质，保护耕地的同时农民要放弃农地非农化的部分权利，农民集体在保护耕地的过程中势必会丧失一定的经济权益。当前国内尚未形成科学统一的征地补偿标准，中国城乡分割的二元土地市场中，征地价格实际上是由政府主导制定，政策规定的模糊性，给予地方政府较大的可操作空间，地方政府出于财政增收的理性思考，会人为地压低补偿价格以保障自身利益。农民主体意识与谈判能力的欠缺使其在利益谈判中处于被动地位，农民集体缺乏相应的议价能力，在农民与地方政府的利益博弈中处于弱势地位，市场利益难以实现。与城市土地交易配置遵循市场法则-“价高者得”不同，农村的土地配置着重考虑的是其社会功能，维持乡村社会秩序基本稳定。这一定程度上抑制了土地的经济功能，附着在土地上的经济机会无法被充分利用。总而言之，农村空心化的形成与发展是多种因素综合作用的结果，但土地权利配置不当在农村空心化过程中扮演着重要的角色，土地权利配置不合理，导致公地悲剧与反公地悲剧产生，土地的经济价值难以充分凸显。因为土地权利配置问题导致农村缺乏非农经济机会，农业规模化经营受到限制，农业经济效益与非农经济效益差距悬殊，农村青壮年劳动力逃离农村纷纷涌入城市寻求发展，农民老龄化问题突出，农村人口空心化的步伐加快，农村生产要素迅速流失，农村空心化愈演愈烈。

3结论与建议

我国农村空心化治理要优先保障土地的生产功能，激活附着于土地上的经济机会，落实农民集体的土地所有权，在城乡融合与乡村振兴战略驱动下，把握城市资本下乡与人口返乡的重大机遇，实现农地规模化与农业现代化，缓解和扭转乡村要素朝向城市单向流动的局面。合理配合土地资源与要素，为农村留住人才的同时为返乡人流创造适宜的“城归”环境。

参考文献：

[1]劳昕，沈体雁. 基于人口迁移的中国城市体系演化预测研究[J].人口与经济，2016 （6）： 35-47.

[2]朱道林，李瑶瑶.农村土地制度改革的经济学考察[J].中国土地科学，2018，32（03）：1-5.

[3]刘远风.土地权利、反公地悲剧与农村空心化治理[J].江汉学术，2014，33（01）：12-17.

[4]刘远风.土地权利与农村空心化治理——基于新制度经济学的分析[J].经济学家，2014（05）：63-69.

[5]李升发，李秀彬.中国山区耕地利用边际化表现及其机理[J].地理学报，2018，73（05）：803-81

山西财经大学公共管理学院