公平竞争：深化国有企业改革的关键变量

黄速建

构建高水平社会主义市场经济体制，实行高水平对外开放，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的体制保障，是推动改革和开放相互促进的体制保障。在经济体制改革过程中，无论是提出哪种目标体制，无论是“计划经济为主，市场调节为辅”、“有计划的商品经济”，还是“社会主义市场经济”，市场化的改革方向实际上是一以贯之、始终未变的。尤其是我们要构建社会主义市场经济体制，要实行更高水平的对外开放，要深化国有企业改革，公平竞争是基础治理机制。

一、国有企业改革的关键变量演进

自1978年以来，中国国有企业改革采取“摸着石头过河”的试错实验法和沿着渐进式的制度变迁路径，经历了以“放权让利”为核心特征的扩权让利试点、经济责任制、利改税、承包经营责任制、租赁制、股份制试点等系列改革，再到以产权制度改革为主要特征的现代企业制度建设和基于“整体搞活”的国有经济战略性改组，又到以分类改革为关键特征的“新型国有企业”构造，形成了具有中国特色的国有企业改革和发展范式。如果说，我们将国有企业改革的过程划分为扩权让利、两权分离、制度变革和全面深化四个阶段的话，那么在前两个阶段，国有企业改革的主要变量是企业的控制权，而在后两个阶段，国有企业改革的主要变量则是企业的所有权。

1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：增强企业活力是经济体制改革的中心环节，也就是说，整个经济体制改革是围绕着怎么样增强企业活力来展开的。长期以来，国有企业改革一直是中国经济体制改革的中心环节和重要方面，2018年10月召开的全国国有企业改革座谈会更是强调，要“从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位”。深化国有企业改革的成败，事关中国经济能否实现高质量发展、“两个一百年”奋斗目标能否如愿如期达成。

目前，在深化国有企业改革过程中，在构建高水平社会主义市场经济体制和实行高水平对外开放中，公平竞争出现了新的情境，即竞争中性的要求。尽管竞争中性有不同的版本，但其基本思想都要求“国有企业和私营企业需要面对相同的规则约束”，国有企业不能因为其公共所有权性质而相对私营企业享有竞争优势或劣势，并涵盖简化国有企业运作形式、核定承担特定职能的成本、获取合理的商业回报率、对承担公共服务义务的足额透明补偿、税收中性、监管中性、债务和直接补贴中性、政府采购中性等八个方面。也就是说，竞争中性要求商业性国有企业与其他所有制企业一样，依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。

无论竞争中性的提出并实施是出于什么目的，它与我们的改革方向是基本一致的，是与国有企业要成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体转变的要求是一致的。在国有企业改革中基本思路层面的市场化取向和分类改革、战略层面的公司制产权改革和国有经济布局优化、制度层面的经济型公司治理和以“管资本”为主的国有资产监管，它们都有意或无意、显性或隐性、直接或间接地向竞争中性的核心理念、基本要义、目标追求、基础要求、根本逻辑和实现方式收敛与趋近。这在一定程度上为我们在深化国有企业改革、发展民营经济和实行高水平的对外开放提供了公平竞争的基础，为实施以公平竞争为核心内容的竞争中性规则在中国的引入、实施与创新奠定了基础。

国有企业改革过程中市场化改革的基本取向符合竞争中性的核心理念，贯穿于经济体制改革和国有企业改革全过程的市场化改革，为国有企业改革取得成功提供了基本制度供给和改革条件；分类改革的统领性思路契合竞争中性的基本要义；公司化为主的产权改革契合竞争中性的实现范式；国有经济布局优化调整契合竞争中性的价值追求；经济型治理的制度安排契合竞争中性的基础要求；“管资本”为主的国资监管契合竞争中性的根本逻辑；高质量发展的范式转型契合竞争中性的本真功能。

公平竞争已经成为新时期国有企业改革和经济体制改革的主要变量。即在经济体制改革和国有企业改革中，要通过高水平落实公平竞争原则去实现“增强企业活力”。构建高水平社会主义市场经济体制、实行高水平对外开放、深化国有企业改革，实质就是要实行更加全面、更高水平、更深程度的公平竞争，而以公平竞争为核心内容的竞争中性，就是一种要求更全、水平更高、程度更深的公平竞争。无論我们是否考虑加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定），新时代深化国有企业改革必须在坚持社会主义基本经济制度前提下，以公平竞争作为基础治理机制，推动国有企业与市场经济深度融合，增强国有企业与民营企业作为微观市场主体的活力。

二、从公平竞争视域重新审视国有企业改革

需要从以公平竞争为核心内容的竞争中性视域来重新审视国有企业改革。从竞争中性的核心理念、主要原理、基本要求和关键内容出发，推演提出和重新组合新时代深化国有企业改革的目标体系、逻辑思路、重点任务与实现方式，形成公平竞争视域下的深化国有企业改革构想与方案。

竞争中性已然或将要成为影响国有企业改革的显性化变量甚至关键变量。新一轮深化国有企业改革无论是顶层设计还是行动推进，都必须将竞争中性作为主要情境变量纳入考量，由此就要求深刻理解与把握竞争中性作为情境变量之于深化国有企业改革的影响逻辑与作用机制。

在推进公平竞争过程中，在对外开放中，我们面临着由“软”到“硬”的竞争中性国际约束；由“弱”到“强”的竞争中性政策规制；由“偏”到“全”的竞争中性生态要求；由“外”到“内”的竞争中性驱动变革。

深化国有企业改革，国有企业要在国际市场上进行竞争，不得不受到国际经贸规则与经济发展思潮的现实性、趋势性影响，这些规则与思潮会直接或通过“国际—国内”的传递与转化对国有企业改革形成正式或非正式的制度约束。国有企业要建设具有全球竞争力的世界一流企业，国有企业要做原创技术的策源地、现代产业链的“链长”，遵守国际通行规则是基本要求。

在相当长一个时期中，由于多方面原因，对市场的强干预性的政府选择性产业政策居于主导和中心的地位，竞争政策则处于附属的状态。选择性产业政策在中国实现赶超过程中起到过重要作用，但公平竞争是优化资源配置和激励企业创新基本的推动力。中国经济进入高质量发展阶段后，一般认为应由差异化、选择性产业政策向普惠化、功能性产业政策转变，从而“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。竞争政策强调对竞争性市场机制的维持与发展，涵盖实现竞争、增进竞争和规范竞争的各种公共措施。除了反垄断、反不正当竞争，竞争中性也是竞争政策的重要构成内容，这意味着竞争政策并不完全排除扶持性政策，但扶持性政策必须普惠包容和符合竞争中性要求。2018年中央经济工作会议已经明确要“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”，而反垄断法的不断完善、公平竞争审查制度的逐步落实、政府对竞争中性的频频表态，“积极考虑加入CPTPP”都意味着竞争政策的推进正在加速，未来预期会实现由“强产业政策、弱竞争政策”向“弱产业政策、强竞争政策”的转变。相应地，竞争中性也必将由“弱政策”转变为“强政策”，并成为深化国有企业改革需要考虑的重要规制因素。

深化国有企业改革与国内经济政策具有共演关系，后者对前者形成制度引导、制度供给与制度约束，前者对后者生成制度需求与促进制度优化。按照企业生态系统理论，民营企业是国有企业生态系统的重要生态成分，国有企业的健康成长直接或间接地依赖于民营企业的存在，二者构成相互作用、相互依赖、协同发展的经济共同体。“国民共进”、“国民协同”才能确保国有企业与民营企业共同构成的生态系统能够实现健康发展。由于优胜劣汰的自然选择是生态系统演化的基本法则，竞争是生态系统的基础治理机制，因此实现“国民共进”、“国民协同”的关键是要塑造国有企业与民营企业公平竞争的环境，保护竞争机制，让竞争机制有效发挥应有的正向效用，对此竞争中性的“友善之手”不可或缺。

无论是作为国际约束，还是政策规制，抑或生态要求，竞争中性俨然都是深化国有企业改革的外部情境变量。它将对国有企业的组织系统形成外部冲击，对国有企业固有的心智模式与行为范式产生难以预料的影响。对于因为长期享受特殊待遇而具有高度制度优势依赖的国有企业来说，竞争中性的外部冲击与要求势必驱动国有企业进行因应性的变革。竞争中性不仅仅是深化国有企业改革的外部情境变量，而且是越来越成为破解国有企业改革与发展难题的内在要求、前瞻方法和可行工具，并完全可能演化为深化国有企业改革的内部情境变量。

三、公平竞争之于国有企业改革的内容议题

竞争中性的实现要求政府和国有企业两大义务主体遵循公平竞争的一般逻辑，从市场竞争条件、行为与环境三个方面符合竞争中性相应的内容议题要求，并映射于深化国有企业改革的对应领域和重点任务，促进国有企业与民营企业的公平竞争。由竞争中性内容议题引致的深化国有企业改革重点任务具體包括：

一、市场竞争条件映射出五项改革重点任务。

国有企业与民营企业的公平竞争首先在于市场竞争起点公平，即竞争前的权利平等和机会平等。权利平等要求国有企业应像民营企业一样，是权责利相统一的真正独立市场主体，因为非独立市场主体不可能自主按照市场规则参与竞争。这意味着需要根据竞争中性的“简化国有企业运作形式”要求，深化国有企业的公司制改革，关键是继续深化国有企业的产权制度改革和公司治理改革，避免公司制的“形似神不是”，否则国有企业难以真正成为独立市场主体。公司治理改革的重点是建立健全国有企业法人治理结构，增强董事会的规范性与有效性，加快探索推进国有企业职业经理人制度。

同时，需要根据竞争中性的“产权保护中性”要求，完善产权保护制度，平等保护各类所有制经济产权，确保民营企业敢于开展市场运营和参与市场竞争。机会平等要求民营企业应像国有企业一样，拥有平等的市场进入机会。国有企业与民营企业唯有能够进入特定市场领域，才能谈得上市场运营和相互竞争，也才可能言及公平竞争的可能。这意味着需要根据竞争中性的“市场进入中性”要求，放宽市场准入，继续深化垄断行业改革，彻底破除行政垄断，推动垄断行业在可竞争环节的竞争化改革与重组，将竞争性业务全面推向市场，最大限度消除进入壁垒。此外，还需要进行配套改革，构建全国统一大市场，消除市场割裂和地方保护主义，破除地方性的市场壁垒，推动不同区域企业能够平等相互进入。

二、市场竞争行为映射出九项改革重点任务。

国有企业与民营企业进入市场后，公平竞争意味着双方的市场竞争行为及所涉政府行为应符合竞争中性要求。首先是要素获取行为，民营企业与国有企业应当能够平等地获取和使用土地、水、电、气、热、原材料等生产要素。由于土地要素由政府直接管控，水、电、气、热和部分原材料则属于垄断行业，因此根据竞争中性的“要素获取中性”要求，应当深化要素市场改革和垄断行业改革，特别是加快要素价格市场化改革和垄断行业价格规制改革，保证民营企业与国有企业具有平等的要素获取权和非歧视的要素定价。

其次是业务竞争行为，国有企业与民营企业在特定市场领域应能公平地开展业务竞争，包括政府采购业务的平等竞争和市场化的价格竞争。对于前者，需要根据竞争中性的“政府采购中性”要求，深化政府采购制度改革，推进政府相关领域采购的市场化与规范化改革；对于后者，需要按照竞争中性的“全成本定价原则”要求，继续深化国有企业市场化经营机制，避免因为交叉补贴造成价格扭曲，确保国有企业与民营企业均以市场化方式进行业务决策和定价。此外，特定市场领域如战略性新兴产业，可能因为市场失灵而需要政府“有形之手”予以调节。虽然调节方式应尽可能减少采用直接补贴的形式，但特殊时期、特定领域仍然可能会被使用。这就需要根据竞争中性的“直接补贴中性”要求，对财政补贴政策进行调整和改革，保证国有企业与民营企业在补贴获取上的公平性。

最后是运营管理行为，国有企业应与民营企业类似，均以商业化和市场化方式开展运营管理。这意味着需要根据竞争中性的“商业回报率要求”，继续健全国有企业市场化经营机制，完善国有资本经营预算制度，尤其是完善国有资本收益分享机制；依据竞争中性的“债务中性”要求，深化金融体制改革，破解民营企业“融资难、融资贵”难题，逐步实现民营企业与国有企业的平等融资，同时要完善国有企业破产退出制度，由预算软约束转向硬化预算约束；按照竞争中性消除不当竞争劣势要求，进一步剥离国有企业“办社会”职能和解决历史遗留问题，最大限度消除国有企业政策性负担。

三、市场竞争环境映射出六项改革重点任务。

国有企业与民营企业的市场竞争需要遵守外部赋予的特定游戏规则，与行业和社会大环境要求相融。首先是义务承担要求，国有企业与民营企业作为“社会公民”应当承担社会义务，涉及依法纳税和公共服务义务。对于前者，根据竞争中性的“税收中性”要求，应深化税收体制改革，确保国有企业与民营企业享受相同的税收待遇；对于后者，根据竞争中性的“公共服务义务的足额透明补偿”要求，一方面需要深化公共服务供给侧结构性改革，通过购买服务、特许经营和委托代理等方式，逐步构建国有企业与民营企业等多元主体平等进入、公平参与公共服务领域，另一方面是无论国有企业还是民营企业承担公共服务义务，均应对其进行成本核算，并以透明的方式给予足额补偿，防止因过度补偿而为其带来不当竞争优势，也避免因补偿不足而对其产生不当竞争劣势。

其次是接受监管要求，国有企业与民营企业的业务竞争、生产运营、义务承担都需要面对来自政府或监管部门的环保、规划审批、安全生产等方面的监管。根据竞争中性的“监管中性”要求，需要深化行政监管体制和行业监管体制改革，优化监管方式，确保监管环境和监管执行对国有企业与民营企业不应有任何歧视，同时按照竞争中性的“透明度要求”，推动国有企业加强透明运营机制建设，强化信息披露与社会响应，自觉接受利益相关方和社会监督。