地方立法人才队伍建设探究

摘要：立法人才队伍是我国法治建设中不可或缺的一部分，地方立法人才队伍对于地方立法工作而言至关重要。随着立法权主体的扩容，地方立法人才队伍开始出现立法队伍专业性仍需加强、人员结构不够合理、第三方参与主体参与立法的实效不佳等问题，针对地方立法人才队伍中所出现的上述问题，应加强地方立法人才队伍的专业化建设，并对立法队伍人员结构进行适当调整，让第三方主体参与立法更具可操作性，以此来为地方立法提供更有力的人才保障。

关键词：立法人才;地方人大;地方立法;立法权

一、地方立法人才队伍结构

要建设好一个优良的地方立法人才队伍，首先就必须了解清楚地方立法人才队伍的结构构成。在地方立法人才队伍具体应由哪些人员构成这一问题上虽没有明文规定，但人们在日常生活中常以“立法者”“立法工作人员”等称呼来代指立法活动参与者，然而这种称呼难免有混为一谈之嫌，缺乏一定的科学性。因此以下将简要概述参与地方立法活动的主体，意在体现主体之间存在不同之处，正是这些主体才构成了我国地方立法人才队伍，为地方立法提供了必要的人才资源保障。

（一）立法者

立法者在我国是指依据宪法及法律规定，在国家权力机构中直接行使立法权的人员。地方立法者即指地方人大代表、地方人大常委会委员以及地方人大专门委员会委员等地方国家权力机关的组成人员。全面推进依法治国就要求健全人大主导立法工作的机制体制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，重视地方立法活动参与者在地方立法活动中的职责。尤其是要发挥好地方人大代表在地方立法中的作用，把立法工作与发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作。[2]

（二）立法工作人员

立法工作人员通常是指地方人大常委会办事机构的工作人员、地方人大专门委员会办事机构的工作人员以及地方政府法制机构及其工作人员等，这类国家公职人员虽然不具有立法性职权，但是会参与立法活动，辅助立法过程。立法工作人员虽然不具有立法性职权，但他们是推进地方立法工作稳定有效发展的重要一员。特别是在2015年《立法法》修改后，面对地方立法数量不断增多的情况，对地方立法的专业性和技术性的要求也随之不断提高，地方立法工作人员的价值和作用也就更为突出。

（三）第三方参与主体

第三方参与主体被称为地方立法机关的智囊团，一般是由高校专家、科研机构等构成。由第三方主体参与地方立法能够弥补传统地方立法工作机制存在的人力资源不足部门利益法律化和公众参与不够等缺点。[3]第三方参与主体由于具有中立性和专业性的特点，一直被社会各界寄予厚望。第三方参与主体的专业性体现在，在第三方参与主体这个大范围中，不仅存在具有法律专业知识的第三方，也存在立法相关领域有专业技能的第三方。这与传统地方立法模式相比就节省了很多人力资源，减少了成本的输出。而它的中立性则体现在，它在参与立法活动的过程中，既没有立法权也没有执行权。也就是说，第三方参与主体是中立于立法机关与执法机关之间的，它与所参加的立法项目并没有利益关系。这就有利于在立法活动中能够不偏不倚的从客观角度看待问题，对制定法规的程序和设计方面可以更加合理。

二、目前地方立法人才队伍中存在的问题

（一）立法者的专业化程度不高

一个地方的立法质量是否过关，很大程度上取决于地方立法者的专业能力是否过硬。然而实践中地方人大常委会委员、地方人大专门委员会委员以及地方人大代表的产生并不以专业能力为必要条件，而更多地强调人员的代表性和广泛性。[4]纵观各个省份的人大常委会委员，可以看出他们大多数是来自各个行业的精英，在自己所从事的领域具有一定的模范代表意义，但具有法学知识背景以及接受过相关专业教育的人却是少数。地方立法如果要做的出色，最基本的就是参与立法的人员要具备相应的专业知识，假设参与立法的人员没有接受过相应的系统化的学习和教育，就对于制定一部贴合相关领域实际操作的地方性法规无从下手。其次是由于立法权主体的扩容，根据2015年修改的《立法法》相关规定，[5]设区的市可以对城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，这就意味着单纯具有法学知识背景是无法满足这一需要的。它要求在制定该项地方性法规的时候，立法者也需要具备城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面的知识或有过在这些领域的从事经验。因为这种精细化的立法工作，需要深厚的知识和经验做铺垫才能切实的运用到位，毫无相关知识和经验的人来进行这方面的立法，制造出来的成品效果极大可能收效甚微。

（二）立法队伍的结构不合理

我国地方立法队伍的結构问题，主要是体现在地方人大的专门委员会人员结构的不合理。首先是专门委员会的人员年龄断层问题较为严重，以湖南省人大的法制委员会组成委员为例。湖南省人大法制委员会组成委员出生年份从1958年跨至1968年，这也就意味着在共计十人的湖南省人大法制委员会中，委员年龄都在五十岁以上，整个法制委员会缺乏中青年的立法人才。而且出生在1965年以前的委员比例远超出生在1965年以后的委员比例，这实际上是一种新老委员比例的严重失调。其次是人大常委组成人员中兼任代表并非少数，更不用说地方人大的专门委员会人员了。这会导致立法人员在立法工作中时间和精力常常不足，无法做到较好平衡两边的工作，也就进一步导致立法进度缓慢，立法质量不佳。最后是地方立法人才队伍的配置不足，地方立法人才供给不足一直是一大难题。在此接着以湖南省人大法制委员会为例，湖南省人大法制委员会组成委员共计十人，然而法制委员会不仅要负责地方性法规草案的起草，还要负责审议、表决、报告等事项，这就使得其在法规起草方面力不从心。更何况法制委员会还需要与其他部门进行对接，主要联系某项立法的人员就更为不足。因此，地方人大及其常委会作为地方立法的主体，以及作为专职立法机构的人大法制委及人大常委会法工委，都存在着不够专业化、专职化以及老龄化较严重的问题。这也就会导致地方立法人才队伍建设发展停滞不前，立法质量得不到有效提升。

（三）第三方参与立法的实际效果不理想

2015年《立法法》进行修改后，地方立法的热情高涨。但非常遗憾的是，地方立法人才无论是在能力还是在人力上，都严重的储备不足。这也就导致近些年来地方立法委托第三者参与立法的实践日益增加，学者们对于第三方参与立法都充满期待，认为该制度具有促进地方立法民主化，提升地方立法精细化的价值。但随着不断实践，第三方参与立法的不足之处也开始逐步显露。在地方立法过程中受委托的第三方大多是来自高校、科研院所和律师行业，这些第三方都具有深厚的法律知识背景，然而他们普遍都有一个致命的缺点，就是理论性太强。在立法起草过程中他们很容易将自己在理论学习中学到的一些“超前”“理想化”的立法理念融入到法规草案中，看似精心设计的方案，实际上有可能脱离实际，致使法规可操作性不强。[6]其次是受委托的第三方主体配置并不是最优状态，在地方委托立法起草的实操中，普遍会选择高校或研究机构作为第三方，因为高等院校往往聚集着各个领域的研究学者。然而像环境保护立法这方面，不仅仅需要法律专业的专家参与其中，也需要对管理学、经济学、环境科学等方面的专家参与其中。但可惜的是由于经费等方面的原因，在实际操作中并未能将这些相关领域的专家组成第三方团队，这也就导致在相关立法的资料收集、数据统计以及一些非法律相关的专业知识方面仍有不少缺陷。

三、对地方立法人才队伍建设的建议

（一）提升地方立法人才队伍的专业性

要建立一支充满专业性的地方立法人才队伍并非易事，如何提高立法队伍的水平，需要采取切实有效的措施解决存量与增量的问题。从增量上来看，应当严把质量关。而对于存量，只能通过培训提升。[7]因此最为符合当前各地方立法人才队伍实际情况的办法是，第一要让新加入的立法人员具备专业背景，第二要让既存的立法人员更具专业性。首先，目前各地方的人大代表中具有法律专业背景的仍是少数，包括在常委会组成人员中这一现象依然存在。这一现象所带来的问题就是在法律草案的审议中很难出现专业化程度较高的意见，这在一定程度上制约了立法质量的提高。因而各地方应当适当增加具有法律专业背景的人大代表和人大常委会委员人数，让具有法律专业背景的代表和委员人数与具有其他专业领域知识背景的代表和委员人数保持在一个相对平衡的状态，并进一步提高人大代表和人大常委会委员在地方立法中的履职能力。

其次，要加强各地方人大代表、人大常委会委员和人大专委会和常委会工作委员会组成人员的立法能力培训。建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。[8]因此针对既存的各地方立法人员，建立一套系统化的培养计划，是激活现有地方立法人才资源，提升地方立法人才专业素质和能力的有效途径。面对现有的地方立法人员，不能向对新晋立法人员一样严格要求他们的专业知识背景，但应当要求他们加强立法理论知识的学习。因而，第一要激发地方立法人才的学习热情，在保留现有职务待遇的前提下，定期进行培训，安排地方立法人员通过进修或讲座的方式到各大高校及研究院所学习理论知识。并让立法人员多进行实地调研，掌握立法理论的最新动态，了解相关地方的实际情况。充分的理论知识和实践经验是搭建地方立法体系框架的基础，只有在完善、科学、合理的理论结构和实地考察的支撑下，才可以真正做到提升立法者的立法素养、立法知识和立法水平。这种方式也不会使地方立法人员产生抵触，有利于调动他们的学习积极性及思维创造性。第二要充分发挥专家效应，注重以老带新，由现有的地方立法人员指导新招入的地方立法人员进行工作。目的是为了使现有地方立法人员出于对新晋地方立法人员的责任感，更乐于发挥榜样力量，在这种方式的促使下提高自身参加立法能力培训的主动性。

最后，创新和完善后备地方立法人才的培训机制。各大法学院校作为培育法学人才的摇篮，一直是立法人才队伍的储备力量。因此加强法学院校和法律实践部门的交流合作十分有必要，将地方立法人才培养列入到高校培养计划中，建立良好的培育机制。结合我国设区的市地方立法需求，重点加强社会主义法治理念、法学知识教育，努力培养一支具有信念坚定、品德优良、知识丰富、本领过硬的立法后备人才队伍。[9]

（二）优化地方立法人才队伍结构

面对新时期新挑战，地方立法人才队伍也应该顺应时代变化做出一些新改变。首先，法工委是人大职能部门中直接从事法律相关工作的部门，通过法工委来吸引和培养立法人才是最有效的途径。[10]法工委可以吸引各大高校的应、往届法学毕业生加入法工委工作队伍进行相关法律服务以培养后备人才，法制委和法工委作为專职立法的机构，理应多吸收青年优秀立法人才。因为年轻一代学习能力较强，接受新生事物速度较快，思想比较活跃，可以提出比较新颖且有建设性的意见。而年龄较大的立法人员相对于年轻立法人才而言，对立法活动的参与积极性较低，思维方式也较单一化，很难在地方立法上有所创新。但这不代表要用新一代立法人才取代立法队伍中的老一辈，对于年龄较大的立法人员来说，他们的理论知识和实践经验比较丰富，可以更好的指导年轻立法人才。两者各有所长，但立法人才队伍结构要讲究平衡，不能够让新老立法人才比例严重失调。因此要多吸纳中青年有法律专业背景的立法人才，引进具有宏观视野、综合决策的复合型地方立法人才。扩大地方立法人才队伍规模，使地方立法人才队伍更有活力，为地方立法工作提供更有力的保障。其次是应减少兼职委员人数，增加专职委员人数。让地方立法人才队伍进一步专业化、专职化，这样才能够保证让更多专业的立法人才专心参与立法活动，避免因过多考虑部门利益、个人利益等不良因素而受到的影响，确保全身心投入地方立法工作中去，以促使地方立法得到数量和质量上的双重飞跃。最后是要加强地方立法人才队伍建设和人员配备。制定一个确定的标准，增加从事专门立法工作的人员编制配置，采取措施以减少地方立法人才的流失。确保有足够的地方立法人员能够参与地方立法活动，防止地方立法负担过重，减轻现有的地方立法压力，加强自身在专业问题上的力量。

（三）注重第三方参与立法的实效性

第三方参与主体作为地方立法人才队伍中重要的一环，在地方立法过程中具有不可小觑的作用。但又不能将第三方参与主体放在最核心的地位，因为其有自身的局限性。它的局限性体现在地方立法是要突出地方性和强调可行性，而第三方参与主体往往过于理论化，因此在地方立法活动过程中不能让第三方参与主体操控全局，而是要让人大主导，相关行政部门参与其中，尤其是与地方立法活动内容有关联的执法部门要参与进来提出建议与发表意见。这样才能让第三方参与主体的理论性与地方行政执法部门的实践性相结合，使得地方性法规更具有地方特色并具备可行性。与此同时，第三方参与主体作为社会公众表达意见、间接参与地方立法活动的途径，应当尽量避免出现弱势群体求助无门的情形，力争平衡各社会主体的利益。以湘潭市《湘潭市城市绿化条例》草案起草过程为例，在起草过程中组织的各类调研会15场次中，市城管局主要负责人就参加了5场，并就法规要解决哪些问题发表了建议和意见。[11]行政执法部门在草案起草过程中所提出的建议和意见，实际上都是他们在现实执法过程中不知道如何解决面对的难题，操作起来又缺乏法律依据，这些问题就需要通过立法来予以解决。让行政执法部门参与到法规草案过程中与专家进行交流和质询，就能够有效的减少专家立法理论性太强的问题。法规草案对需要立法解决哪些问题、如何解决的针对性、可操作性也就更强。因此在委托第三方主体参与立法草案的过程中，仍然应该坚持以人大立法为主导，把控好立法活动的每个环节，并要强调法规的可操作性。在起草阶段最好是将人大相关委员会、执法部门和承担第三方起草任务的专家学者集合在一起，让这些主体全程参与起草过程中的调研、起草、听证、论证、修改等环节，形成工作合力。让本应是后期参与的主体做到提前介入，提前了解了起草过程中法规草案形成的原意和背景，深入参与到每个环节。加强各方交流，做到理论与实际相结合，充分发挥第三方参与主体制度的优越性。便于后续开展工作，也更有利于制定出具有地方特色，能够切实解决地方问题的地方性法规。

结语

目前我国正在前进发展的紧要关头，面对社会的不断发展，过去的粗犷型立法已无法满足各个地方在特定方面的实际需要。为了能够制定出更符合各地方在城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面切实需求的法规，《立法法》将立法权进行了更为细致的下放，给予各地方在立法活动上拥有的一定自主权，无疑是刺激各地方自主发展的一剂良方。但这对于在立法经验不足的各地方立法机关来说无疑是一种冲击和挑战。从过往的立法实践中我们不难看出，立法的起草决定立法的成败，而立法人才队伍的质量则决定了立法的起草是否具有可瞻性与可行性。因此高质量的立法人才队伍无疑是当下各地方立法机关都迫切需要的，也是长远的战略任务。为了能够更好的建设法治中国，我国必须加强力度培养地方立法工作干部，扩充地方立法人才队伍。地方立法人才队伍作为立法人才队伍的基础行列，在法治建设中起着非常重要的作用，是助力我国地方立法事业发展的有效路径。

[1]王莹（1996-）女，汉族，湖南浏阳人，中南林业科技大学政法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

[2]朱述洋：《地方人大主导立法起草的困境与出路》，载《人大研究》2016年第5期。

[3]王子正、周静远：《委托第三方参与地方立法问题研究》，载《地方立法研究》2017年第2卷第2期。

[4]胡弘弘、白永峰：《地方人大立法人才培养机制研究》，载《中州学刊》2015年第8期。

[5]参见《立法法》第72条

[6]王书娟：《地方立法委托第三方起草实效之影响机理分析》，载《河北法学》2019年第5期。

[7]王明雯、宋经同：《四川省民族自治地方立法能力建设研究》，载《西昌学院学报·社会科学版》2019年第4期。

[8]黄进：《为全面依法治国贡献力量——深入学习贯彻习近平同志在中国政法大学考察时的重要讲话精神》，载人民网，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0718/c40531-29410929.html，2020年11月23日访问。

[9]徐凤英：《设区的市地方立法能力建设探究》，载《政法论丛》2019年第4期。

[10]李喜：《地方立法轉型中的人才队伍建设问题》，载《山西大同大学学报（社会科学版）》2017年第1期。

[11]罗伟：《委托第三方立法应当注意和把握的问题——以湘潭市委托第三方立法为例》，载《人大研究》2020年第2期。