乡村整体治理视域下乡村振兴与相对贫困问题的融合解决机制探析

林璐怡

摘  要：乡村治理是一种综合性治理，在脱贫攻坚目标任务已经完成的新发展阶段，乡村振兴与相对贫困治理相融合是乡村治理的基本趋势。治理机制的融合并非是乡村治理的混沌状态，而应以机制界分与衔接为前提。本文以福建宁德为例，抓住乡村振兴、相对贫困解决及乡村整体治理三个维度，以机制性融合的视角进行分析，促进乡村振兴与相对贫困治理的有机衔接，明确两大战略的政策着力点，辩证分析二者之间的内在逻辑关系与两者有机整合的着力点。

关键词：乡村振兴;相对贫困;乡村整体治理

一、乡村整体性治理的必然趋势

“治理”本身就具有整体性和综合性特征，不论是在西方还是在中国，治理体现了解决多元复杂问题的整体性、综合性思路。20世纪70年代末，新公共管理取代官僚化治理为方向的政府重构在西方发达国家先后展开，它的基本理论是市场竞争、激励与其它工商管理手段，在行政改革的过程中，该管理模式得到西方多数国家的认可。20世纪80年代，新公共管理步入衰微，整体性治理孕育而生。希克斯认为，整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化，而不是专业化。整体性治理是政府各组织之间在沟通之后，愿意达成合作协同关系，充分整合社会资源，以更低成本、更高效率为社会提供更好的社会服务。[1]整体治理理论不仅对于西方公共管理改革有针对性意义，而且对于我国综合推进乡村治理和乡村振兴，促进城乡社会有机融合，构建新时代乡村综合治理体制与机制也有启发意义。

（一）乡村走向整体性治理的历史必然

首先，乡村治理碎片化阻碍乡村发展。改革开放以来，乡村形势向上，但随着发展道路不断向前，所遇到的问题也更加棘手，情况更加复杂，乡村治理中存在治理碎片化问题亟待解决。[2]农村治理当中传统治理观念难以转变，良好的社区治理需要多方协同配合，在我国社区治理当中，基层政府政治思想固化，对于“村民自治”理解不足，对乡村民主概念缺乏深刻认识，因此在管理基层过程中仍包揽了大多数事务。在处理问题上，村民与干部处于不同的利益出发点，缺乏双向互动。而随着乡村治理的成熟发展，农村人口构成变化多样，不同利益主体的出现导致了冲突的形成，从而使群众与基础管理者背离，导致社区治理碎片化的困境。农村治理主体在治理方式与乡村发展愿景上存在差异性，各部门之间存在利益冲突，相互驱逐有限资源，导致各部门之间各自为政，不愿意合作。改革开放以来，中国乡村治理从“乡政村治”时期到十八届三中全会之后国家提出了城乡一体化的政策导向，我国乡村的发展治理的国家战略的变化也逐渐走向国家权力与社会乡村自治的高效融合。

其次，城乡二元结构阻碍乡村整体发展。长期以来，乡村主要发展方向为农业，城市发展主要方向为工业与服务业，二者的发展差距导致了一系列的矛盾与社会问题。长期以来经济上的差别以及思想上转变的不适应，使农民难以寻得“归属感”与“认同感”，城市居民与农村居民存在“高低有别”的心理状况。乡村与城市的发展差距不单单反映在收入水平、经济发展状况、基础设施投资等方面，更体现在二者的社会地位差别。即使农民进城务工，却仍处于城市发展边缘的位置，城乡融合发展的过程当中出现断层与阻碍。为了突破我国乡村发展中公共服务发展缓慢的问题，乡村治理道路出现瓶颈，需要合理定位政府、市场、社会主体在公共服务治理当中的功能与定位，因此“整体性治理”为农村治理新道路提供了新的理论视阈。

（二）乡村走向整体性治理的时代契机

首先，党与国家对基层治理的重视与支持。国家针对乡村社会发展现状，因地制宜地提出一系列符合时代发展特征的治理方略。党与政府对基层问题认真负责，在基层治理中紧密联系群众，发现问题、解决问题，从而为乡村社会整体性治理进行顶层设计、提供政策引导与支持。农村问题不是一个单独的问题，它涉及乡村振兴、攻坚脱贫等各个方面，关乎一个国家的社会稳定。提升乡村整体治理能力，需要上下相互嵌套，互动配合。其次，乡村治理问题走向复杂化，整体治理成为大势所趋。对乡村治理模式创新与更新，将整体治理融入乡村治理当中，推动乡村治理良性化。治理主体多元化，利用城乡共同资源，建立“整体性治理”模式。国家治理体系实现现代化的道路上，地方政府权力对乡村治理的控制需不断减少，将治理的主动权归还给村民，推动农村政治民主发展。

二、乡村整体治理的实践运用：基于福建省宁德市的考察

（一）从脱贫攻坚到乡村振兴的积极探索

福建省宁德市在未实施乡村振兴前是典型的“老，少，边，岛，贫”地区，也是全国18个集中连片贫困区之一。福建宁德在乡村振兴的道路上，强调社会主义公有制经济，有意识地增强社会主义公有制经济力量，培养群众的集体主义、社会主义意识，使群众感受到社会主义公有制经济的优越性。宁德地区在乡村振兴的道路上坚持习近平同志在宁德工作期间所提出的“摆脱贫困”战略思想，从宁德具体情况出发，以经济建设为中心，为“宁德模式”注入灵魂，主要解决了三大问题。

一是解决了扶贫开发“为了谁，依靠谁”的问题。群众路线是党的根本工作路线，宁德模式的每一步探索皆依靠群众，并在人民群众中得到实践检验。宁德模式明确了人民群众在扶贫工作的主体地位，广大群众既是政策实施的参与者、支持者，也是乡村发展的受益者。这种模式彰显了习近平同志扶贫理念的“民本情怀”。

二是解决了扶贫开发“谁来干，怎么干”的问题。习近平同志提出贫困地区发展最根本的两条路是党的领导与人民群众的力量。一方面，乡村扶贫工作需要依靠党的领导，为扶贫制定路线方针和政策。另一方面，扶贫政策的实施需要群众认可与参与，作为领导干部要坚持从群众中来到群众中去，始终同广大人民群众保持密切的血肉联系。在扶貧工作中，不做形式主义，干部不摆架子，“四下基层”工作制度的实施，扶贫工作的核心力量不断增强。同时，要善于发动群众思想的积极性，从群众中汲取经验，获得扶贫工作的效果反馈。

三是解决了扶贫开发发展速度与发展走向的问题。面对宁德地区的特殊模式，习近平同志提出“扶贫特困，巩固温饱，开发致富，增强后劲”的脱贫致富工作方针，避免大跨步式发展，坚持脚踏实地，一步一个脚印地稳步发展。宁德的发展不是突然的，而是靠一代又一代基层干部的稳抓稳打，长期的努力才得以完成。“大农业”发展模式为闽东经济巩固了坚实基础，它是一条面对市场的有计划的商品经济，将小农业转变为大农业。首先，从以前追求的农业单体效应到现在成为一个综合模式的协同发展，将经济效益、生态效益、社会效益作为一个统一体共同发展。其次，从以前自给自足的小农经济到现在面对市场，满足社会需求，追求商业效率的农业发展模式。闽东的发展需要独特的“闽东思考”，在乡村振兴的道路上，宁德根据自身特殊的气候条件，八大特色农业产业蓬勃发展，充分发挥区域资源优势，打造特色，不断推进重点特色农产品品种结构的优化调整，探索出一条特色发展路径。

（二）相对贫困治理的持久性

贫困问题关乎社会稳定，关乎一个国家的改革成效。同时，由于贫困地区多为偏僻边疆地区，少数民族地区等，贫困问题也会影响到民族团结与边疆巩固，这是关系到国家长治久安的政治问题。在政府与群众的共同努力下，贫困人口的收入稳步上升，农村贫困状况得到缓解。当前，中国农村的贫困情况已从普遍的绝对贫困逐渐转变为少数绝对贫困与相对贫困并存的态势，贫困问题不同于以往的新层次与新现象，相对贫困的解决成为未来中国乡村社会治理的重点之一。[3]脱贫任务高质量完成。全市最后两个省级扶贫开发工作重点县周宁、柘荣实现摘帽，651户重点巩固对象和363户重点监测对象“零返贫”。然而，从农村长远发展的角度看，相对贫困是一个复杂的、多维度的问题。在绝对贫困问题解决后，相对贫困主要存在于老弱病残身上，面对他们的贫困问题，更需要具体问题分析问题，有针对性地解决问题，从而彻底消除贫困问题。

（三）“宁德模式”优势延续与再造

宁德在乡村治理问题上实现了从碎片化治理向整体性治理的转变，有助于乡村全面转型，实现城乡社会的有机整合。这种整合有益于实现城乡资源的合理流动，减小城乡在公共服务供给上的差距，如医疗、社保、教育等，资源流动使得农村能享受到较好的社会保障。深化基层保障，促进农村发展，农民的利益得到保障有益于村民自治的积极性进一步提升，从而促进城乡公共服务均等化。宁德市始终坚持区域开发与精准扶贫相结合，推动形成大规模扶贫开发格局，继续把推进山海合作、壮大区域经济作为脱贫攻坚的重要途径。宁德在乡村治理的过程中深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，推动宁德治理现代化，结合当前发展实际情况，城乡相结合共同治理，着力在坚持与巩固，完善和发展，遵守与执行上下功夫，确保宁德乡村整体治理落实到位。

（四）乡村振兴、相对贫困解决与乡村整体治理的效应

党的十九届四中全会对加快国家治理体系建设、推进国家治理能力现代化提出了全面的工作要求。完善乡村治理制度是健全国家治理体系的应有之义，长期以来，乡村贫困治理为乡村振兴和推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥着重要作用。[4]贫困治理作为国家治理体系的重要分支，其现代化主要集中在国家治理环境的改善方面，在一定程度上促进了国家治理能力的现代化。从乡村整体治理的角度看，把扶贫治理纳入乡村振兴战略的总体目标，统筹规划、综合考虑、有效布局、衔接和落实，是解决相对贫困与乡村振兴的有效路径。现在的“宁德模式”是乡村治理的成功实践，离不开政策的正确引导，依托“8+1”特色农业，打造升级版特色新农村，实现宁德模式的乡村振兴。[5]

三、乡村振兴与解决相对贫困融合的机制障碍

无论是乡村振兴战略还是乡村扶贫战略的实施，其共同目的都是实现农民生活富裕。随着乡村振兴战略的深入实施，我国相对贫困问题的解决也越来越受到重视。在这一环境背景下，乡村振兴与相对贫困解决的有机融合，关系到乡村整体治理效果。[6]乡村社会治理体系如何调整，如何打赢脱贫攻坚战的同时在政策方面衔接好乡村振兴战略，成为我国政府亟待研究与解决的重要问题。当前，在乡村振兴与相对贫困解决融合过程中，乡村振兴工作重心的差异性与返贫现象在一定程度上阻碍了两者的有机融合。

（一）乡村振兴工作重心的差异性

随着脱贫工作的实施与针对性政策的落实，我国农村贫困人口数量大幅度降低，脱贫效果显著，但同时我国也面临着农村居民内部收入差距不断拉大，农村居民收入差距不断扩大等问题。居民相对贫困现象日益明显，扶贫工作从过去扶贫对象的简单化向多元化转变。我国贫困边缘家庭数量庞大，返贫风险依然存在。解决相对贫困问题的第一步是准确认定贫困户。但是，目前对于相对贫困人口的界定尚不统一。目前，国际上普遍接受的相对贫困概念，是以一个国家或地区社会成员的收入中位数或一定比例的平均收入为主要参照。同时，相对贫困是多维度的贫困，不能单纯以收入来判断。如何建立一个适合我国国情的多维相对贫困评价体系，仍在探索之中。

相比之下，乡村振兴的政策导向将更加具有包容性、任务性和项目性，如加快推进道路桥梁、农田水利、休闲娱乐、健身锻炼、图书音像等农村公共基础设施建设，或发展农村集体经济，打造乡村旅游，建设特色小镇。同时，乡村振兴要充分发挥各类主体的协同作用，充分集中人力、资本等生产要素，发展农村特色产业，建立农村产业体系。需要解决的不仅是农民工（家庭）的收入和经济问题，还有基本的生活保障。乡村振兴的目标指向整个农民群体，既要解决乡村社会中的贫困人口，同时也要提高乡村社会中，农民的整体生活水平和精神面貌。

（二）部分乡村可能返贫的制约性

为保证脱贫成果，抑制农村返贫，政府在政策，经济，人力，科技等方面根据不同乡村不同情况进行扶持与帮助，增强乡村自身发展能力的持续性与可能性，保证脱贫攻坚政策的长效性。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将乡村振兴的“顶层设计”全面实化为具体政策举措，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向;将精准扶贫与乡村振兴进行深度衔接，建立脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有效衔接的保障机制;将脱贫攻坚当中的高位设计、高位推动、高位监督应用于鄉村振兴，并且保证过渡阶段帮扶政策保持总体稳定，保持过渡期的稳定，做好脱贫人口就业问题，防止因病返贫现象出现，对脱贫不稳定户与边缘易致贫户建立动态监护与帮扶机制，防止返贫和出现新的贫困。

四、乡村整体治理视域下乡村振兴与相对贫困解决的融合机制建构

从乡村整体治理视阈之下，乡村社会发展不平衡不充分的问题仍十分突出，制约着乡村社会发展。为乡村社会制定相应完善的相对贫困解决机制，巩固现有贫困治理成果，不仅是实施乡村振兴战略的必然要求，也是顺应国情，适应减贫规律的科学决策和必然抉择。[7]在当前乡村社会中，乡村社会治理应使用整体性的发展思维来看待乡村发展，将解决相对贫困问题与乡村振兴相融合，产生乡村治理合力。

（一）建立符合我国国情的相对贫困分级评价标准

“贫困群体”不是简单的使用单一的分层模式即可识别出来的群体，不同地区需采取适合当地发展情况的分级标准。贫困地区不同层次的相对贫困人口和贫困因素是复杂的，因此有必要建立多层次的城乡贫困认定体系。在识别相对贫困人口当中，需要引用多维贫困识别方法，能够有效地从宏观和微观两个角度评价贫困状况，尤其是在微观层面，效果更为突出。它不仅可以识别贫困对象，还可以识别贫困对象遭受贫困的原因，找出贫困的维度，这正是精准识别和扶贫工作中需要掌握的。同时，在系统建设过程中，要避免陷入单一问题细节的陷阱。相关决策者要合理运用科学手段，反复进行分析论证，认真听取基层工作群众的呼声和相关专业专家的意见，科学确定相对贫困人口是切实解决相对贫困问题的出发点。

（二）解决相对贫困与可持续发展模式相结合

扶贫工作是一场持久战，从输血式扶贫向造血式扶贫方式的转变，不仅是扶贫工作方法的完善，更是扶贫思路的创新与发展。[8]因此，在解决相对贫困过程中，可持续发展模式的引入尤为重要。首先，通过精准定位发现地区特色产业，根据地区实际状况，制定详细的发展规划。通过产业结构优化升级，提高产业匹配准确性，从而稳定且快速地实现扶贫工作中的产业保障。其次，完善的基础设施建设是贫困地区脱贫的基本条件和重要举措。可持续发展离不开公共设施的助力，更离不开公共服务的供给，农村人民医疗健康、教育资源、老弱病残幼等基础保障为可持续发展提供前提。针对教育贫困问题，需全面提高各类学校的发展水平，让贫困家庭孩子在接受义务教育后，有机会、有条件接受其他相关教育，并引导和鼓励贫困地区群众积极参加扶贫组织的相关技能培训，学习先进实用技术，提高创造财富的能力。同时，要增强贫困人口自我发展的意识和能力，提供就业机会和就业培训，建立贫困群体就地就业的相关优惠政策，将扶贫与可持续发展进行有机结合。针对医疗健康问题，引进基础医疗药品设施，鼓励企业对乡村医疗给予帮助，对于愿意下驻乡村医疗团队的优秀医疗工作者应给予鼓励与生活上的保障。

（三）依靠乡村振兴持续推进相对贫困解决

乡村振兴旨在实现乡村社会全方位、各层次的振兴，涉及经济、社会、政治、文化、生态等各方面。[9]乡村社会中相对贫困问题的解决离不开乡村振兴战略的实施，应通过结合方案，促进扶贫与农村振兴的有效衔接，建立健全依法治理相对贫困的机制，实现相对贫困治理的法制化。新形势背景下，贫困治理具有新的要求，即要使相对贫困人口的解决更具有可持续性，解决长期扶贫问题。因此，应尽快制定我国相对贫困治理的法律法规，为制定中国特色扶贫道路相关法律法规奠定法律基础。贫困治理转变为常规治理轨道后，应研究出台相应规范性政策，明确各级政府的“责任和权利”以确保乡村振兴背景下，相对贫困问题的及时解决。此外，贫困治理的有效性评价和监督机制以及贫困治理的有效性评价机制也需要进一步完善。此外，解决相对贫困可选用第三方进行相对贫困人口的筛选，提高数据收集和分析的科学性。同时注重发挥第三方在评价过程中的积极作用，充分发挥贫困监督機制的积极作用，促进相对贫困治理的有效推进，有效强化乡村振兴与相对贫困解决二者之间的联系。

五、结论

在乡村治理走向综合性治理的大趋势下，机制整合的具体方式与着力点存在着区域差异性，尤其是随着不同时期乡村治理战略的丰富与发展，各阶段治理战略必然有着特定的目标诉求，乡村治理政策融合有着具体要求，辩证分析各阶段治理战略与地区资源禀赋的契合性，成为乡村治理机制融合的基本要求与关键环节。如何将乡村振兴与乡村扶贫问题，以及乡村整体治理三者有机结合，关系到“两个一百年”目标的实现，关系到基层治理的稳定性与发展性。从“脱贫攻坚战”到“扶贫济困持久战”的理论出发，将乡村整体性治理作为一个必要前提，对于乡村振兴战略的发展具有重大意义。

参考文献：

[1]Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[M].New York： Palgrave，2002：37.

[2]韩广富，辛远.2020年后中国贫困治理的战略重点、难点与对策[J].行政管理改革，2020（09）.

[3]梁伟新.政府工作报告[N].闽东日报，2021-01-26（001）.

[4]付秋梅，何玲玲.“后扶贫时代”贫困治理体系的构建与优化——基于国家治理现代化逻辑视角的分析[J].湖南行政学院学报，2020（04）.

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[6]邢成举.政策衔接、扶贫转型与相对贫困长效治理机制的政策方向[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020，20（04）.

[7]涂圣伟.脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接：目标导向、重点领域与关键举措[J].中国农村经济，2020（08）.

[8]李鹏飞，黄丽君.全面建成小康社会后解决农村相对贫困的对策建议[J].领导科学，2020（16）.

[9]岳国芳.脱贫攻坚与乡村振兴的衔接机制构建[J].经济问题，2020（08）.

责任编辑  杨慧芝