突发事件下政府应急管理能力建设研究

潘 琳，徐 鸣

(1.中共安徽省委党校(安徽行政学院)马克思主义学院，合肥 230022；2.中共南京市委党校(南京行政学院)公共管理教研部，南京 210046))

当前我国正面临百年未有之大变局，各类风险挑战日益增多。从国际环境来看，全球正步入不同于以往社会的高风险社会。随着我国走近世界舞台中央，外部输入性风险挑战越来越大，如恐怖主义、经济和金融危机、意识形态渗透、生态环境恶化等。国内环境来看，经济与社会面临深刻转型，我国改革进入深水区和攻坚期，各种可以预见和难以预见的风险挑战和突发事件前所未有。德国社会学家乌尔里希·贝克贝克指出“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到一个我们前所未有的程度”[1]。风险社会中诸多突发事件带来的不稳定因素，对我国迈向全面建设社会主义现代化国家新征程提出了严峻挑战。随着政府应急管理重要性与日俱增，提升政府应急管理能力已成为当前政府执政能力建设的重要方面。

党的十九届五中全会强调“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。”风险社会背景下，为有效应对前进途中重大矛盾和风险，只有提升政府应急管理能力，充分发挥我国应急管理体制优势，才能实现风险防范化解和经济社会建设两手抓的发展目标，从而推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建成社会主义现代化强国奋斗目标保驾护航。防范化解风险和应对突发事件，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。而这其中，有效应对突发事件，提升政府应急管理能力建设尤为重要。因此，在当下全面分析突发事件过程中，政府应对突发事件的能力水平关系到国家应急管理体系和能力建设的现代化。本文基于能力视角的研究基础，构建政府应对突发事件的理论框架，通过对突发事件特征和态势进行分析，创新性的提出服务于应急管理体系建设和能力提升的“政府应急管理能力模型”。即提出决策力、动员力、协调力、执行力和影响力的“五力”模型，为全面提升政府应对突发事件的应急管理能力提出对策，应对更多未知的风险和突发事件提供有益参考，以积极推进国家应急管理体系和能力现代化。

1 应急管理能力建设的相关背景

1.1 应急管理能力研究现状

在突发事件应急管理的相关研究中，政府应急管理能力一直是学者关注的重点。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分[2]，一个国家应急管理体系和能力现代化与否，直接决定了这个国家应对各种突发事件的效率和结果。美国学者戴伟·奥斯本和特德·盖布勒提出“成为有预见的政府——预防而非治疗”的政府治理公共危机方式。[3]有研究提出全面整合的政府危机管理模式。[4]学者薛澜认为危机事件处理是对政府组织的管理能力和效力综合考察，是衡量政府治理能力重要方面。[5]另外，有研究以政府管理分权效率理论作为研究视角，认为地方政府是突发公共危机事件的当然主体[6]。同时也有观点提出政府应急管理能力是为实现既定目标调动各方资源所实施的一系列政府行为总和[7]。

基于能力视角是研究政府治理能力的重要方面，有学者从能力视角出发提出政府治理能力改善的具体措施。Honadie从公共政策角度指出政府应对能力建设框架：预测和影响改变未来趋势、制定与实施与政策、整合资源、管理资源、评估能力[8]。也有学者对突发公共卫生事件下政府组织动态能力结构中的解释能力、整合能力、监测能力、交流能力进行分析[9-11]。刘晓苏、史献芝认为要构建多元化的现代治理网络，引领社会舆论正向走势，推动社会参与是政府提升突发事件应急能力的可行路径。[12]范柏乃提出信息公开能力、反应应变能力、危机预警能力、专业分析能力、政策制定能力、民主决策能力等六种能力以实现政府应急管理目标[13]。魏际刚等人探讨了应急管理体系的构建，包括预测预警体系和能力、经济实力潜力调查体系和能力、预案体系和快速反应能力、培训演练体系及专业能力、急时决策指挥体系及能力、应急恢复体系及能力。黄杨森、王义保对发达国家的应急能力建设模式总结，提出美国“应急预防—应急准备—应急救援—灾后恢复”的应急管理体系和能力建设模式、日本“综合参与型”模式、俄罗斯“垂直统一型”模式以及英国整合管理型模式。[14]韩自强从宏观、中观和微观三个层次，提出作为国家实力的应急管理能力、部门效能的应急管理能力和职业素养的应急管理能力共45类关键能力。[15]

1.2 能力视角下应急管理整体体系建构

政府应急管理能力提升是政府在突发事件事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制和采取一系列措施，保障人民群众生命财产安全、促进社会健康有序发展的重要保障。能力提升在政府应急管理中发挥重要的作用，只有强化能力构建才能真正的提升政府应急管理水平，做好突发事件应对工作。鉴于此，本文以突发事件为研究背景，结合突发事件特征，基于能力视角，从应急管理全过程出发，根据应急管理的应急准备、应急实施、应急恢复三阶段过程，以决策力、动员力、协调力、执行力、影响能力为关键要素，创新性构建政府“五力”能力分析框架，从而全面提升政府应急管理能力水平，如图1所示。

图1 政府应急管理能力提升的“五力”分析框架

2 突发事件基本特征与态势分析

习近平总书记强调：“随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整，必须增强忧患意识、坚持底线思维，随时准备应对更加复杂困难的局面。”当前，人类社会已进入风险社会，风险社会较为普遍的特征是突发事件的发生，突发事件会呈现新的发展趋势。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。突发事件严重威胁我国的公共安全和利益，损害公共安全和人民的生命财产安全。应对突发事件的理念必须适应这种风险社会的公共危机基本特征和发展趋势规律。通过对国内国际突发事件演化规律的梳理和总结，从应急管理的预防、准备、响应和恢复的动态过程来看，突发事件主要呈现以下基本特征和态势。

2.1 突发事件具有不可预测性

从突发事件爆发情况来看，是由一定契机诱发的，但诱因具有偶然性和隐蔽性。突发事件发生的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度，是难以预测的且没有明显的发生特征。尤其是公共卫生事件，有的传染病情甚至是人类社会上第一次发生。因此，基于突发事件的不可预测性，政府部门要提前做好应对突发事件的预防和准备工作，这也是应对突发事件的首要阶段的基础性工作。需预先制定科学而周密的危机应变计划，建立一套规范、全面的危机管理预警体系，统筹安排应对突发事件所必需的设备和进行基础设施建设,合理确定应急避难场所，进行应急资源整合与培训演练。

2.2 突发事件传播速度不断加快

突发事件具有快速传播和蔓延的特征，尤其在突发公共卫生事件中，传播速度快、感染范围广、防控难度大，多点爆发，并呈现蔓延扩散态势。因此政府需积极采取措施及时控制，否则后果难以想象。而在一些社会影响较大的突发事件传播报道过程中，互联网尤其是移动互联网是突发事件快速传播的渠道。在当前全媒体背景下，媒体格局、传播方式以及舆论生态发生了深刻变化，突发事件跨地域跨时空的广泛覆盖，快速传播以及公众参与度高。政府要完善突发事件的舆情应对和引导机制，在突发事件处置过程中，与公众建立充分有效沟通机制，提升公众信心。

2.3 突发事件社会影响增强

由于突发事件有较强传播性，导致突发事件的波及面广，造成的危害性大，甚至给经济社会发展带来较大影响。突发事件不仅影响公众的生命与财产安全，而且对其所在国家和区域的经济和社会活动均产生显著影响。因此，政府需要按照应急管理预案，统一领导、分级管理，明确政府各部门的责任，在突发事件发生后进行紧急处置和救援工作，形成协同联动、运转高效、应急灵敏的政府应急管理运行机制。为突发事件处理赢得主动先机，从而预防和减少突发事件造成的损失，保障国家安全、人民群众生命财产安全，维护社会稳定发展。

2.4 突发事件打破社会平衡状态

如果将社会的正常秩序看作是均衡状态，那么突发事件则使社会偏离正常发展轨道而出现失衡。由于突发事件的发生，会使人们生活处于不稳定状态，昔日和谐安宁的社会环境遭到破坏，组织常规工作方式和工作程序已失去了作用，整个组织也处于混乱无序之中。对于政府而言，需要在突发事件威胁和危害得以控制与消除后，迅速开展应急恢复工作，尽可能降低突发事件带来的损失。使事故影响区域恢复到相对稳定安全的基本状态，最后逐步恢复到正常状态。这其中包括事故损失评估、原因调查以及清理废墟等程度。

3 能力视角下政府应急管理能力建设行动路径

由于国内外不确定风险因素剧增，我国面临的风险挑战日益增加。为防范各类风险、有效应对突发事件，加强各级政府应急管理能力尤为迫切。从突发事件的发生到控制过程来看，政府扮演重要的角色，提升政府应急管理能力的重要性得以彰显。习近平总书记强调“要提高防控能力，着力防范和化解重大风险，保持我们经济持续健康发展和社会大局的稳定。”在识别重大风险、应对突发事件过程中，提升政府应急管理能力是应对突发事件的关键。政府要运用科学系统的思维方法，结合应急管理的全过程，整体谋划和部署。基于突发事件的基本特征和态势，从从政府能力视角出发，将政府作为应急管理的重要主体，其管理能力体系构建应当贯穿于应急管理活动的全过程，并覆盖公共突发事件影响的方方面面。决策是应急管理的起点，决策之后需要快速动员形成战斗力，随之要有效协调资源配置提供保障，之后需要有效执行强化落地，最后要加强宣传形成共识，营造协同治理氛围。因此，从决策力、动员力、协调力、执行力和影响力构建有效提升政府应急管理能力“五力模型”，以期为政府部门提升应急管理能力提供参考和借鉴。

3.1 加强提升应急管理决策能力

科学决策能力是提升政府应急管理能力的关键能力，越早响应、越早决策、越早采取对策，对于防范突发事件具有极其重要意义。特别在突发公共卫生事件中，有效的决策能先行一步降低疾病传播的风险，保障人民群众的生命和健康安全。决策需要信息作为支持，更需要技术提供保障。需充分运用大数据、人工智能、云计算等信息技术为支撑，有助于应对突发事件过程中，提升政府科学决策和精准防控能力。

政府科学决策需要运用大数据技术作为技术支撑，科学预测突发事件演化走势。大数据能动态监测安全人数、伤亡人数、事件发生发展态势。如判断当前突发事件处于何种阶段？何时才能迎来拐点？基于大数据技术通过数据挖掘，有效探析数据背后演化规律，进而对突发事件发生、发展态势进行分析与把握，为政府决策制定与实施提供科学参考。如突发公共卫生事件，可以应用大数据信息进行精准防控。在大规模人口流动下，通过用户定位、行动轨迹的人群进行筛查，对主要传染源的确诊和疑似患者群体准确追踪，从而明确重点防范人群和区域。各级医疗机构加强互联网医疗救治，提供远程会诊、防治指导等服务；对人群精准分类，针对不同人群开展个性化网上问诊、信息推送、收集以及跟踪互动。

3.2 推动社会应急力量参与

党的十九届五中全会强调建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在国家治理语境下，突发事件也是社会治理重要内容。要坚持政府政策引导和社会行动之间的协同，通过多种措施积极动员一切社会应急力量，形成应对突发事件的整体合力。

首先，加强韧性社区建设。社区是人们生活的基本单元，以社区多元治理主体共同行动为基础，在党委与政府政策支持与引导下，整合与链接社区内外资源，发挥有效抵御灾害与风险，并从有害影响中恢复，保持可持续发展的能动社区。重视社区的作用，在国家层面推动“韧性社区”建设。发挥社区动员能力，鼓励社区居民参与应对突发事件，加入应急管理过程，以自救互救、志愿服务、爱心捐助、运送生活物资等方式，在社会层面形成应对突发事件的良好氛围。其次，激发企事业单位、社会组织、志愿者社会救援力量。发挥其在紧急救援、心理救援、运送物资等方面的治理主体作用。在应对突发事件时，仅依靠政府力量难以有效应对突发事件，企事业单位、社会组织可以作为重要辅助力量参与社会救援。同时，政府应为志愿者和组织参与突发事件治理建构顺畅、宽广的参与平台，以实现多元主体参与突发事件的协同联动格局。

3.3 加快社会资源快速调配

充分的协调和资源配置能力是应对突发事件的重要保障。突发事件状态下，各地政府应协同联动建立智能边界，使区域内各地方政府边界在必要时管得住，在常态化下能放得开。较强的协调能力能在较短时间内进行资源有效调配，形成良性的协同和配合，避免资源挤兑和浪费。政府对突发事件的应急管理过程，本质上是政府权威分配资源，化解危机和维护社会秩序稳定为目标的过程。[16]合理有效配置突发事件下各项资源所需是政府资源配置能力的体现。其中，物资储备能力成为重要一环。政府应具备问题处置的前瞻性，健全各地应急物资保障体系，以备突发事件下能迅速反应、分秒必争，有效保障群众的生命安全和身体健康，在速度和效率上体现出担当。

首先，政府要做好应急资源储备和常态化清点更新。面对突发事件，快速摸排各地资源需求状况。如在突发公共卫生事件中，针对定点医院医疗资源“短缺”现象，政府可发挥社区医院、互联网医院作用，实行预分诊制度。避免因对定点医院医疗资源“挤兑”而引发“短缺”现象。其次，建立全省范围跨城市的资源调拨机制，评估物资生产企业产能和各地库存；建立跨地区、跨部门资源协同合作机制，实现应急资源的救援合作和跨地区精准化调配，并打好提前量向其他省份提出物资和救援人员支持请求。最后，制定科学合理的资源分配管理办法。政府根据需求紧急程度实行按需分配管制政策，严格打击囤积居奇等不法行为，并加大教育宣传，公开资源储备和调拨情况，避免公众恐慌情绪。

3.4 提升应急处置工作质效

一切应对危机和处置危机效果来自于有效执行力，只有高效的执行才能有效应对突发事件。化解公共危机的责任主体是政府，应急响应及处置能力，反映政府决策层对突发事件的重视程度和执行力。

在突发事件的预警与准备阶段，政府只有越早响应，并掌握主动权，及时采取行动和救援措施，才能有效降低突发事件带来的灾害风险。如何提升政府应急响应能力？首先要完善突发事件信息报告制度及网络报送体系。政府部门需拓展突发事件信息收集渠道，时刻关注可能演变为重大突发事件的潜在风险；及时、准确上报信息，及时掌握突发事件动态和发展趋势。其次科学评估突发事件带来的风险。需建立有效的评估指标体系，并根据社会经济及突发事件演变情况动态调整，保证在第一时间作出正确决策和应对措施。最后提前制定突发事件专项应急预案，建立事件驱动型的应急预案启动流程，避免人为的延缓响应时间，最大限度减少突发事件带来的损失。

3.5 优化正确舆论社会引导

利用各类信息渠道传播能力，减少公众与政府之间信息不对称，提升政府的信息透明度和公信力，以正确引导社会舆论，凝聚社会共识。这也是有效保证政府协调力和动员力的前提。

首先完善政府突发事件信息传播能力和运行机制。主动、及时、准确向社会公布突发事件信息，有助于公众充分认知突发事件即将带来的风险。在突发事件初期预先做好预防、搬迁等措施，避免突发事件造成社会恐慌。政府需建立统一的信息公开平台，其他媒体转载提供与该平台接口，不授权发布，以保障信息统一、公开和权威性。其次建立网络信息化时代的传播控制机制。政府在治理谣言过程中应避免网络言论“一刀切”现象。可以通过建立信息传播的豁免机制，即允许公众通过网络合理、合法表达观点和诉求，政府应及时给予正面回应以增强公众信心与政府公信力。最后提升突发事件舆论宣传能力。新闻媒体需科学宣传应对突发事件知识，提升公众应对能力。

4 结 语

应急管理是国家治理的重要基石，政府应急管理能力提升是推进国家应急管理体系和治理能力现代化的重要构成部分。习近平总书记在庆祝中国共产党100周年大会讲话上强调：“新的征程上，要把握大局、总揽全局、应对变局，我们要坚持底线思维，居安思危，敢于面对各种重大困难考验，战胜各种重大风险挑战。”[17]政府在化解重大风险、应对突发事件，需加强对突发事件基本规律与态势的研判，提升政府应急管理能力建设。