竞争中立视野下国有企业法律治理研究

胡海涛 刘玲 董婷婷

摘 要：竞争中立规则正逐渐从国内政策向国际规则演进。在国际形势纷繁复杂的背景下，经济实力不断增长的新兴经济体同老牌经济强国之间关于制度掌控权的博弈也在逐渐增多，竞争中立规则发展日益迅猛可以说是深层次博弈的表象所在。竞争中立规则影响力之广泛，不但涵盖了传统领域的贸易、投资，而且也将会对我国乃至世界经济产生深远影响。我国应从自身国情出发，加强竞争中立规则立法，完善制度体系，落实公平竞争审查制度，规范政府补贴行为，加大国有企业改革力度，实行分类监管。此外在国际经贸规则的制定上，要积极参与，争取更大的规则主动权，从而营造一个公平有序的竞争发展环境，进一步提升我国国有企业的发展力、创造力、竞争力，从而推动我国经济发展进入新的阶段。

关键词：竞争中立;国有企业;国际规范;法律治理

中图分类号：F812.3 文献标识码：A DOI 10.7535/j.issn.1671-1653.2021.01.005

Research on Legal Governance of State-owned Enterprise from the

Perspective of Competitive Neutrality

HU Hai-tao1， LIU Ling2， DONG Ting-ting1

（1.Law School， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China;

2.School of Humanity and Law， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang 050018， China）

Abstract：Competitive neutrality rules are gradually evolving from domestic policies to international rules.In the context of the complex international situation，the game of institutional control between the emerging economies with growing economic strength and the established economic powers is also gradually increasing.The increasingly rapid development of competitive neutrality rules can be regarded as the manifestation of the deep-seated game.Its wide influence not only covers the trade and investment in the traditional fields，but also has a profound impact on the economy of China and even the world.Under the current situation of the rapid development of competitive neutrality rules，blind obedience is never desirable，and initiative should be obtained.In view of national conditions of China， legislation on competitive neutrality rules should be strengthened，the institutional system should be improved，a fair competition review system should be implemented，government subsidies should be regulated，reform of state-owned enterprises should be intensified，and classified supervision should be put into effect.In addition，China should take an active part in the formulation of international economic and trade rules，and strive for greater initiative in rules to build a fair and orderly environment for competition and development，and further enhance the development ability，creativity and competitiveness of China′s state-owned enterprises，so as to push China′s economic development into a new stage.

Key words：competition neutrality; state-owned enterprises; international rules; legal governance

黨的十九大及十八届三中全会均明确提出要继续深化国有企业改革，继续发展混合所有制经济，培养具备核心竞争力的全球一流企业。这是在新的历史征程上，以习近平同志为核心的党中央对国有企业改革做出的重要指示，这表明当前我国国有企业改革进入了一个新阶段，然而当前，中国国有企业在外贸中仍面临一些困境，因此研究新一代FTA竞争政策和欧美竞争中立制度的演进和主要内容，总结国外国有企业改革的经验和教训，结合中国实际研究国有企业改革与法律治理路径，具有重要现实意义。

一、竞争中立规则的发展历程

（一）竞争中立规则的国内法源头

众所周知，竞争中立规则肇始于澳大利亚，背景是为了维护国内竞争环境的公平有序发展。经过近二十年的发展，澳大利亚政府建立了一套完整、系统的竞争政策，且得到了该国各州的一致通过。这项政策为“国家竞争政策”（National Competition Policy），主要内容包括竞争原则协议、行为规范协议以及执行全国竞争政策和相关改革协议。在这里我们主要针对竞争法下竞争中立规则的概念进行探讨。

制定竞争中立规则的目的是为商事活动的进行营造公平的竞争环境。早期资本主义处于自由发展阶段，市场的调节作用被认为是万能的，人们认为不论何种市场主体，均应该在市场中进行自由的竞争。而自由竞争的权利是私法领域的权利，任何其他主体，自然人、法人，包括国家和政府都不得干涉。但是由于资本主义制度的局限性，经历了大规模金融危机的爆发后人们转而开始思考，市场这只看不见的手在调节经济发展时，事实上并不是无所不能的，其也会出现市场失灵的情况，从而阻碍经济的发展。于是，为了确保经济的有序发展，政府采取了一系列的宏观调控，如对有必要的行业采取直接垄断的方式保障经济的有序进行。随后，竞争权的观念应运而生，人们认识到国家宏观调控虽然为必要手段，但其也只是一种促进市场健康运行发展的辅助手段，这样才能保证经济的健康发展。澳大利亚在20世纪末遭遇的经济发展瓶颈就是由于国家垄断资本主义导致的，因此澳大利亚才会施行竞争中立规则。[1]（P120-138）

（二）OECD的竞争中立框架

竞争中立规则作为一项制度体系，不仅包含了具体的规则制度，对于其如何实施也有具体的规定。经济合作与发展组织（简称OECD）有关竞争中立的框架體系是当前国际社会中最为深入的阐述。在这个框架中，国有企业的管理及其治理所需的依据准则是竞争中立规则首当其冲所要解决的问题。当然，OECD给出的答案是国有企业应当处理好与民营企业的竞争关系。无论何种市场主体，其治理结构要参照OECD提出的公司治理准则，以防止市场出现不公平的竞争现象。①在各种类型的市场主体当中，不应该出现有关不正当竞争所需要的优势地位或者不利的地位。①OECD旨在能够让本国政府在其所出台的系列政治、公共利益的考量下制定相应的治理准则，其终极目的是促进经济繁荣发展以及保障市场环境的公平公正。OECD还认为有关不正当竞争所需要的优势地位或者不利地位与竞争中立规则的出发点是相违背的。

（三）TPP的竞争中立框架

跨太平洋伙伴关系协定（简称TPP）中认为，国有企业规则的根本改革是建立非商事活动援助制度，该制度的建立在很大程度上解决了国有企业有关提供补贴和获得救济方面的认定难的问题，提高了制度的针对性。TPP认为“非商事活动协助”主要是因为政府享有国有企业的控制或者所有权，进而获得的援助，援助的主体来自于政府或者是国有企业，当然国有企业仍然是援助的主要使用者。因此，综合上述内容，结合世贸组织相关分析论断，有可能将国有企业的行为描述为仅在履行政府职责时获得补贴的行为。这里，公共机构的识别、利益的识别、特殊方向的识别不需要分别考虑。

TPP规则要求国有企业在从事经营活动的区域内，所有的企业的权益均为外商拥有或控制，各成员国应规定对该市场主体提起的国内法院民事诉讼具有管辖权。如果当事人不属于外资企业所有或控制的所有权益，也不受企业提起的类似上诉的管辖，则不要求该成员国向具有管辖权的法院上诉。在国际法上，根据属地主义原则，法院对当事人在外国国有企业领域内从事经营活动具有管辖权。上述规定似乎没有什么特别之处。然而美国贸易代表办公室对此却有着不同的规定，其认为只要相关国家签署了TPP协议，那么国家豁免在其境内就不应该得到适用，针对其商业活动的相关诉讼就不应该受到限制。②我们可以看出，所规定的管辖含义是限制国有企业的管辖豁免，国有企业不能是绝对豁免。

（四）USMCA的竞争中立框架

为了寻求替代先前达成的《北美自由贸易协议》（North American Free Trade Agreement，简称NAFTA），在经历了漫长的谈判磋商之后，2018年9月30日，美国、墨西哥和加拿大三国终于达成了《美墨加贸易协定》（The United States-Mexico-Canada Agreement，简称USMCA），并于11月30日正式签署生效。USMCA因其巨大的贸易体量引起世界的广泛关注。协议第22章规定的国有企业，不仅包括政府拥有绝对控制权（股份比例超过50%）的企业，还包括那些政府即使不拥有控股权，但却有实质性控制能力的企业，如拥有对企业高管的任命权等。协议强调，并不是不允许政府设立或保留国有企业，只是规定政府应该运用市场化的手法来管理企业，以股东的身份来享有权益、分担责任;规定在买卖产品和服务时，应该给予本国民营企业和其他缔约方企业“竞争中性”地位（允许例外情况），即商业行为应运用市场化的办法，这意味着公平和对等。其中，条款22.6关于“非商业援助”的“负面清单”值得关注。协议明确规定：所有缔约方的国有企业都不能为其信誉不佳或资不抵债的另一国有企业提供信贷担保;国有企业选择债转股时，必须与民营企业的行为相一致，否则就不允许（市场化要求）;除此之外，国有企业在向本国其他国有企业提供“非商业援助”时，不应对其他缔约方造成负面影响，例如不应该对其他国家产品产生替代，或者损害其公平竞争地位等。条款22.10对国有企业信息的透明度做出了明确规定。另外，协议还明确要求另行成立一个监督委员会，主要工作是为了监督协议的履行情况，各缔约国派出各自的代表参加并开展具体工作，加强彼此间的合作等。

竞争中立规则不论是在USNCA还是在《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（简称CPTPP）中，均未发展成为一个独立的有约束力的规则。在TPP协定谈判过程中，曾经有学者提出竞争中立规则可能成为TPP协定中国有企业规则的主要内容，但是不论是最终的TPP文本，还是最终签订的CPTPP协定，我们都不难发现，竞争中立的实体内容或核心原则还没有在国际经济或贸易协定中形成一个对国有企业具有约束力的国际规则。[2]（P175-179）

二、竞争中立规则对中国国有企业的机遇和挑战

我国国有企业数量较多，发挥着举足轻重的作用。竞争中立规则的本质是为了构建一个公平有序的竞争环境，其主张的某些理念以及制度设计，例如提高企业透明度、减少政府直接干预企业经济活动的行为、主张规则中立等等，在推动我国国有企业改革以及加快产业政策升级调整方面产生了一定的作用。对于我国来说，国外竞争中立规则的快速发展，虽然当下有一定的压力，但是有利于进一步把我国国有企业和补贴政策改革推向新的阶段。竞争中立规则不但可以使国有企业避免“私有化”，而且可通过“公平竞争”的要求实现国有企业的商业化塑造，使我国国有企业和民营企业拥有一个相对公平的竞争环境，从而提升市场经济的效率。

竞争中立规则是一把双刃剑，给我国带来一定机遇的同時，也带来了一定的挑战。当前欧美推行的竞争中立规则，其针对国有企业的适用范围以及约束力度都是前所未有的，这无疑将会给以国有企业作为经济发展动力的国家带来不小的阻碍。如果其在国际经贸规则领域具有了一定的约束力，那么我国国有企业在“走出去”的过程中将付出更多的成本，进而对我国的外贸投资环境产生一定的阻碍。

（一）竞争中立规则下我国国有企业面临的机遇

1.一定程度上缓解了不当的竞争现象

国有企业因自身性质的特殊性而具备独特的竞争优势，其在与民营企业竞争时享有更强的竞争力。在OECD 看来，国有企业的竞争力因得到了政府扶持，实力大大增强。竞争中立规则的诞生，实质上就是为了尽可能地减少政府给予国有企业的不合理的竞争优势，从而构建一个相对公平的竞争环境，使得国有企业和民营企业能进行自由有序的竞争。为了更好地实现这一目标，OECD认为，应该将当下市场中正在运行状态下的法律法规进行审查评估，并且要在竞争中立的框架之下进行，从而营造一个公平有序的市场运营环境。

2.进一步推动国有企业改革

改革开放以来，我国市场经济发展迅速，国有企业发挥着举足轻重的作用。从以往国有企业改革指导意见文本中我们不难发现，关于国有企业的分类监管和考核改革一直是国企改革的重点。鼓励、引导国有企业逐步完善现代企业管理制度，从管理上释放企业的发展潜力，减少企业发展过程中的管理羁绊，打造出一批核心竞争力强的企业。因此，我国当下国有企业的改革理念同竞争中立的相关理念是趋同的。建立并完善竞争中立规则，在促进我国国有企业改革的同时，也能够促进我国国有企业规则的建立及完善，使国有企业能够继续创造和保持企业核心竞争力。

3.完善国内竞争法律制度

当前，我国有关竞争的法律制度主要包括《反垄断法》和《反不正当竞争法》，但是关于竞争中立规则的法律法规还不尽完善，以至于在法律实践过程中往往不能起到其应有的作用。竞争中立的本质是为了营造一个公平有序的竞争环境，在这一点上竞争中立规则同前两部法律是存在趋同性的，因此，借鉴竞争中立规则中的有益方面对完善我国竞争法律制度有一定积极意义。

4.参与国际经贸规则治理的需要

竞争中立规则的发展历程涵盖了自由、公平、人权等价值理念，这就从抽象意义上赋予了竞争中立规则一定的正当性，可以说其着眼较为宏观，不拘泥于特定的国家、产业和企业的利益得失。这样一来，规则构建的主动权以及制度竞争的制高点就被牢牢地掌握住了。从这个意义上我们可以发现，在国际规则的制定过程中获得主导地位以及适应过程中驾轻就熟的国家，其国内的经济体制以及相关规则往往市场化程度以及全球化程度较高。另外，关于竞争中立规则所进行的国家之间的博弈，本质上探讨的就是政府同市场之间的关系，竞争中立规则并不完全排斥政府对市场的介入，而是鉴于当前经济全球化以及市场发展愈发充分的情况下，对如何更好地发挥政府应有的角色有了更高的要求。所以，当下通过竞争中立规则的构建与实施，完善国内市场环境，调整政府与市场的关系，就显得尤为重要。

（二）竞争中立规则下我国国有企业面临的挑战

1.对外贸易方面的挑战

（1）影响我国参与国际贸易规则制定的话语权

国有企业条款在国际贸易投资规则的制定方面给我国带来了较大的影响。随着近年来以中国为代表的发展中国家的发展势头日益强劲，为了更好地维护在世界经贸领域的霸主地位，欧美等西方发达国家愈发地重视竞争中立规则所具有的政策作用。所以，当前是对国有企业条款漠然视之，还是积极参与规则的制定，我们应该慎重。自改革开放以来我国取得的经济成就非常的瞩目，但是还没有真正地在国际经贸规则制定上掌握话语权。如果我们积极参与规则的制定，就我国国有企业发展现状来看，影响将会是巨大的，特别是在对外贸易领域。[3]（P11-18）

（2）国有企业面临的国内外竞争环境愈加复杂

从国内层面来看，从2008年我国《反垄断法》开始施行到现在，我国关于竞争的法律体系还有待完善。当前我国有关竞争方面的法律制度在规制国有企业方面，与竞争中立规则的要求还有一定差距。我国《反垄断法》第七条规定，对于在占控制地位和关系到国计民生以及国家安全的行业，国有经济可以依法实施专营，占据主要控制地位，国家对于国有经济的合法经营给予保护。对于该条款，国内学者存在不同的看法：一种观点认为，据此国有企业可以不用受到《反垄断法》的约束;另一种观点认为，该条款只是表明了国有企业的特殊地位，但是这并不表明国有企业可以不受《反垄断法》的支配。从国际层面来看，德国在其《反竞争法限制》中明确规定德国的国有企业适用反垄断法;英国尽管将邮政、电力等行业进行了国有化，但是也同时颁布了《电力法》《铁路法》《煤气法》等限制竞争的法律条款来优化竞争环境。在国外独立、有力、成熟的反垄断执法机构的审查下，我国国有企业必然会面临更加严格的竞争环境。

（3）可能缩减我国的对外贸易份额

迅速发展的竞争中立规则可能会对我国的对外贸易产生较大的影响，在一定程度上存在着对外贸易份额降低的可能性。就TPP而言，因为协议使得缔约方之间的关税水平下降，一定程度上减少乃至消除了贸易壁垒，这就会大大降低贸易成本，进而带动贸易量的增加，而对我国的贸易需求就会降低，从而使得我国的对外贸易份额被缔约国蚕食，再加上其他国际经贸规则的影响，进而使我国对外贸易的态势进一步恶化。例如TPP中关于产品原产地的相关规定，如越南生产的服装要求从纺纱环节即属于越南，这就迫使一些纺纱厂为了达到TPP规则的要求，进而享受到优惠，将其厂房从中国迁移至越南，这无疑给我国的对外贸易发展增加了不确定性因素，我国的对外贸易份额可能会在短时期内下滑。

（4）贸易摩擦风险增加

当前我国国有企业对外贸易主要采取的是代理经营的模式，即政府将进口专营权赋予特定的国有企业，进而使得其享有其他企业所不享有的竞争优势，但是竞争中立规则的施行使得国有企业的经营模式以及对外贸易情况均受到不小的影响。首先，当前我国国有企业在管理体制与经营模式上都存在一些问题，这在一定程度上导致了企业市场主体在应对日益变化的国际经贸规则时略显乏力。其次，在国际经贸领域，国有企业容易被视为不遵守国际规则的市场参与者，这就使得一定数量的企业不愿意以国有企业的身份进行对外经贸往来。另外，随着我国对外开放程度的不断提高，大量的国外企业涌入了国内市场，这进一步挤压了国有企业的竞争空间，大大增加了传统经营模式的风险。当前在世贸组织规则下我国面临的反倾销和反垄断诉讼不断增多，其主要原因是关税以及贸易配额，但是随着全球经济发展，贸易争端的焦点往往聚焦于反倾销、反补贴和绿色技术壁垒等。TPP中的相关条文对经济发展过程中的环境以及劳工标准等提出了更高的要求，这些都可能会成为贸易摩擦的爆发点。

2.对外投资方面的挑战

（1）国际投资遭受“不公平竞争”的质疑

当前，随着世界经济全球化的日益发展，跨国并购逐渐成长为国际投资的主要方式之一，并且标准在不断提高，特征也逐步多元。在经济全球化的背景下，企业的经营自主权扩大，受到国家的干预逐渐减少，因此跨国企业的竞争力在某种程度上代表了一个国家的竞争力;国有企业通过跨国并购，谋求更广阔的海外市场，其企业规模的日益扩大，经济效益更加凸显，但也容易导致垄断的产生。随着竞争中立规则的日益发展，国有企业在对外贸易过程中面临安全审查的可能性大大增加，例如TPP就针对跨境投资企业规定了更加严格的信息披露义务，即对政府在税收、补贴、融资方面给予的优惠要严格披露。尽管我国在申请加入世贸组织时曾表明要加强企业信息披露，提高企业透明度，然而同后来达成的TPP协定对照，还存在一定差距。这一方面增加了国有企业的运营成本，另一方面加强了对国有企业的投资审查力度，如果不符合信息披露的有关规定，那么投资准入就会受到一定影响，这无疑给我国国有企业在跨境投资方面又增加了不确定性因素。

（2）国有企业竞争力存在削弱的风险

目前我国国有跨国企业的发展还缺乏足够的国际化经验，在对外竞争过程中往往处于不利的地位。西方发达国家的跨国企业主要依靠高端科技来获得竞争优势，而我国的跨国企业的竞争优势在一定程度上还依赖于行政授权，如果抛开这些，那么国有企业的竞争力可能会受到一定的影响。

（3）影响国有企业主导作用的发挥

作为社会主义市场经济国家，我国的市场主体多种多样，国有企业作为市场经济的主体之一，在具备商业主体性质的同时，也在一定程度上履行着政府调控的职能，这正是其特殊性所在。作为市场经济中的另外一只手，政府调控作用的发挥有着多种形式，例如政府出台相应的法律法规等。但是因为政府不能够直接参与市场经济活动，所以国有企业就成为了政府发挥调控作用的载体。实行竞争中立规则，表面上看是因为竞争中立规则对国有企业的行为要求，其實从根源上看是对国有企业商业主体的身份要求。“竞争中立”之所以同国有企业息息相关，国有企业商业职能与政府调控职能在一定程度上混同是其根本原因所在。这种身份职能的混同使得国有企业在竞争过程中享受到了其他企业所不能享受的优势待遇，容易引发不公平竞争现象的产生，反过来又加深了这种身份职能的混同。然而，现阶段要将国有企业中的政府调控职能立刻剔除是不现实的，特别是在当下改革进入一个新的发展阶段，政府需要国有企业继续发挥其主导作用。[2]（P172-180）当前世界经济联系日益紧密，各国对外贸易都得到了极大的发展，跨国公司作为国家对外贸易的主要力量，其竞争力在很大程度上代表着国家的竞争力。但是如果不结合我国实际情况盲目施行竞争中立，就有可能会产生适得其反的效果，使得国有企业的发展受到遏制，现阶段有序的竞争环境受到破坏，国家宏观调控的作用也会大打折扣。另外，相对于某些特殊行业，例如自然资源，因为其前期经济投入大，成本高，效益回报周期长，使得民营企业进入这个行业进行经营活动存在一定困难，为了稳定国计民生，国家通过国有企业进行行业干预就显得非常重要。

三、竞争中立规则对中国国有企业治理的启示

为了消除国有企业在市场中存在的不当竞争优势，确保国有企业与民营企业的公平竞争，进一步激发市场活力，使得资源的配置通过市场来达到最大化，必须构建一个公平竞争的市场环境。因此我们必须把握我国经济发展的阶段性特征，把握国内外经济发展的环境与条件变化，构建一个符合中国国情，有利于未来良性发展的国有资产管理体制。[4]（P98-119）

（一）明确国有企业与民营企业在国民经济中的平等地位

为了更好地实现平等竞争，在我国经济改革进入深水区的关键时刻，应该让“竞争中立”发挥其应有的作用，在结构调整的同时，加大开放的力度，让民营企业可以同国有企业在更多的领域展开公平竞争。我国应该逐步放开民营企业进入民生等相关行业，进行自由竞争，同时进行产业结构调整，使得民营企业与国有企业在竞争过程中维持一定比例，从而保持行业具备持续的发展活力。竞争中立原则要求对国有企业不同职能进行明确分区，理清国有企业的商业功能与“非商业”功能，进而提高国有企业运营的透明度，因此我们应该对国有企业的功能进行更高的区分，逐步降低其“非商业”功能，从而使得国有企业与民营企业更加公平地竞争。

（二）转变国有资产监管模式，提升国有企业透明度

长期以来，我国国有企业的管理机构是国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），其管理范围较为宽泛，在一定程度上削弱了国有企业的自主决策权与经营权，并且，这同竞争中立规则相关规定相冲突，例如OECD 曾在报告中指出，判断控制企业的一个关键因素就是“政府的参与度”。当前随着经济体制改革的进一步深化，国有企业分类制改革与混合所有制改革在一定程度上改变了国资委“一把抓”的监管模式，并且近年来国务院曾就监管模式的改革提出“管资本”的新型监管模式，这为国有企业监管改革指明了方向。换句话说，就是要给予企业更多的生产经营自主权，逐步降低国资委对企业的干预度，切实有效地执行授权经营体制，进而尽快实现“政企分离”。另外，企业也应该从自身内部出发提高监管透明度，加大信息披露，例如，在国有资本、人事任免以及企业监管等方面积极主动披露信息，并且建立多元化的披露渠道，确保信息的及时有效。

（三）支持国有企业在特殊领域的发展并建立资本退出机制

政府可以通过政策引导国有企业进入某些领域，如投资周期长、产出比无法达到最优的行业，这些领域往往涉及民生保障;民营企业投资意愿不强烈的领域，如风险较高或者新兴的产业，由于这些行业的特殊性，当其存在有潜在的重要溢出效应之时，国家应当投资来激发溢出效应，[5]（P26-27）并且在投资后，建立救济制度——资本退出制度，即国有公司可以出售股份、退出企业。这个制度可以确保资本的来源是独立的，并且可以在股东谋求退出时迅速划清界限，特别是针对私人企业，该制度特有的退出机制能够较好地保护小股东的利益。[6]（P14-19）

（四）加强竞争中立立法

不论何种性质的市场主体，都希望能够在公平有序的竞争环境中进行交易，同样市场经济发展的规律也要求竞争中立，然而这并不是说政府完全不能对国有企业进行干预，只是期望政府在市场竞争中保持中立的监管者角色，使国有企业与民营企业公平竞争。

1.完善竞争中立立法，制定竞争中立政策

虽然我国目前并未明确提出竞争中立规则，但是竞争中立的思想却已经体现在了我国《反垄断法》及《反不正当竞争法》的相关规定中。我国《反垄断法》第七条③明确规定国有经济的发展是受国家保护的，但同时也表示国有企业不可利用其享有的特殊条件影响市场的公平竞争;就行政性垄断行为来讲，《反垄断法》第八条④较之于前面的条款更加体现了竞争中立的思想，即政府机构要保持中立的态度，不能够滥用职权干扰市场的公平竞争;我国1993年《反不正当竞争法》第二条⑤作为一条原则性条款，并没有规定任何例外的市场主体。可以说我国现行的法律法规中已经有了竞争中立思想的模糊表达，但我国当前竞争中立立法还有很长的路要走，譬如，对政府不当竞争的行为仅仅规定了行政责任，但是并无配套的诉讼制度及民事赔偿责任制度。因此，当下仍需完善我国与竞争中立规则相关的法律法规。另外，对于现行的《反垄断法》应进行精确化解读，对于某些模糊性的语句，例如“关系国民经济命脉和国家安全的行业”等要进一步明确其具体含义。

2.颁布《公益企业法》，实现国有企业分类

一方面，明确并进一步区分国有企业的商业特性和非商业特性，分别独立核算二者的成本，对于可能产生损失的非商业领域要有明确合理的弥补措施。[7]（P124-130）另一方面，针对国有企业的商业特性，完善现代化公司治理，进一步提高企业的商业化运作，逐步放大国有企业的资本功能，释放国有企业的活力，促进国有资产保值增值，进而促进国有企业优胜劣汰、有序进退。根据国有企业运营活动的不同，OECD将国有企业分为两类，一类是商业性、竞争性较强的国有企业，另一类是公益性较强的国有企业，对于前者，国际上有着较为一致的认识，即该种类型的国有企业应该受到竞争中立规则的约束，但是后者并不适用。然而我国的法律法规并没有细致的分类，因此我国应通过立法的方式来确立国有企业的划分标准，如颁布《公益企业法》。竞争性国有企业是指从事竞争性商业活动的国有企业，其主要目的在于获得经济利润、増值国有资产。为了促进市场的公平竞争，有必要逐步降低对该类型国有企业的支持，激发其自身经济活力。对于保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的公益类国有企业，应逐步引入市场化机制，进而提高公共服务效率和能力。[8]（P100-112）同时，国家应加大资金支持力度，在税收、信贷方面给予足够的支持，进一步促使其发挥社会公共服务职能。

3.制定《政府补贴法》，规制政府补贴

政府扶持国有企业最直接的方式是政府补贴，通过政府补贴可以确保国有企业社会职能的稳定发挥，使其能够提供充分的公共服务，因此，政府补贴应该受到合理的管制，以防其被滥用进而影响公平竞争，对补贴的对象、标准以及程度予以明确。同时，政府特别需要注意交叉补贴，由于国有企业承担社会职能，这就使得某些国有企业的经济活动同时具备了公共事务属性以及竞争性商业属性，在这里交叉补贴指的是政府对国有企业承担社会义务的补贴被其使用在了竞争性商业活动中，在商业竞争活动中，国有企业有可能因为“合理补贴”而获得不当的竞争优势。为了进一步规范政府补贴发放，应制定专门的《政府补贴法》，通过特有的国有企业分类账户制度来减少直至消除交叉补贴行为。这里所说的分类账户指的是根据国有企业的商业属性以及公共服务属性建立独立的两个核算账户，区分其不同活动成本，而政府只能补贴其承担社会义务的成本。

（五）我国国际处理方案建议

目前，美国、欧盟、澳大利亚以及OECD关于竞争中立规则有着各自不同的版本。作为世界上最大的发展中国家以及世界第二大经济体，我国要充分发挥作用，以同美国、欧盟的BIT商谈为重要载体，基于满足中国需求与权益就竞争中立的相关问题进行谈判，从而最大程度地利用该规则。商谈阶段，国有企业的界定要按照政府控制来理解，竞争中立的范围不能盲目扩大，尽管有些民营企业的竞争性活动获得了政府的支持，但是不能以此为由使其受到竞争中立的约束。TPP成员国中有的国家也有较多的國有企业，例如新加坡、智利等，美国同这些国家在协定有关竞争中立的立场上也存在着不同的看法。因此，我国要积极参与竞争中立规则有关的研究工作，才能在规则的运用过程中更加自如。另外，我国在贸易规则谈判过程中，要结合自身国情，以求最大程度上维护自身的利益。[8]（P48-68）

注  释：

①OECD Guidelines on corporate governance of State-owned Enterprise，参见：http：//www.oecd.org/daf/corporateaffairs/soe/guidelines

②《美墨加协定》文本，参见：https：//USMCA. com/ state-owned-enterprises-and-designated-monopolies-usmca-chapter-22/

③《反垄断法》第七条规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，但是以上行业的经营者不得滥用其经营领域内的市场支配地位和专营权利损害消费者的利益。

④《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。

⑤《反不正当竞争法》第二条规定：“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平诚实守信的原则……。”

参考文献：

[1]张天桂.亚洲经济一体化的现实路径与推进策略——共建“一带一路”的视角[J].国际展望，2018，（6）.

[2]刘雪红.国有企业的商业化塑造——由欧美新区域贸易协定竞争中立规则引发的思考[J].法商研究，2019，（2）.

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[8]黄颖慧.国际经济新秩序下的竞争中立规则及我国对策研究[D].上海：华东政法大学，2017.

收稿日期：20201104

基金项目：2019年度教育部人文社会科学研究规划基金项目（19YJA820016）;河北经贸大学社会管理德治与法治协同创新中心2017年度科研项目（2017YBXM06）

作者简介：胡海涛（1972-），男，河北正定人，河北经贸大学法学院副院長，副教授，博士，硕士生导师，主要从事国际经济法研究;刘 玲（1965-），女，河北栾城人，河北科技大学文法学院教授，硕士生导师，主要从事国际经济法研究;董婷婷（1995-），女，河北灵寿人，河北经贸大学法学院2017级国际经济法专业硕士研究生。