金融机构行为监管的内涵、国内外经验及建议

龙田华

摘   要：行为监管是相对于审慎监管而提出的。行为监管关注金融机构的具体业务行为问题及其市场影响，以保障金融消费者权益、防范系统性金融风险为核心目标。行为监管引起广泛关注，建立健全行为监管被作为金融监管改革的重点内容。本文分析了行为监管的国际经验及我国实施行为监管面临的困难，并从金融监管机构、金融机构、金融消费者三个层面提出改善金融机构行为监管的政策建议。

关键词：金融监管;行为监管;金融消费权益保护

国家提出“行为监管”一词，将行为监管作为我国金融监管框架的重要内容，符合了国际金融监管趋势和我国“防风险”工作要求。强化对金融机构的行为监管，不但有利于弥补审慎监管的不足，维护金融稳定，还能减少市场不当行为，保护金融消费者的权益，是防范金融危机和系统性风险的一道重要保障。因此，行为监管将正式成为今后我国金融监管中的重要一环，金融监管也将更专业、更系统和更具挑战性。

一、行为监管的内涵

（一）行为监管的提出

美国国家保险协会（NAIC）最早于20世纪70年代提出“市场行为监管”概念。“双峰”（Twin Peaks）理论由英国经济学家泰勒提出，认为金融监管存在两个目标：一是维护金融系统稳定，防止发生系统性风险的审慎监管目标;二是对金融机构不当行为进行纠正，保障金融消费者权益的行为目标。根据“双峰”理论，风险监管与市场行为监管是差别关系与互补关系，为保持“双峰”监管目标的清晰，且确保二者相互补充，不会偏废一端，双峰型监管模式应当分为：维护金融稳定的审慎监管和通过保护消费者利益的行为监管两类。

美国对次级贷款的监管缺失引致2008年国际金融危机发生，金融业的放松监管和让市场自我调节修复的发展模式给世界经济带来了严重后果，表明审慎监管存在很大局限性，审慎监管未能发挥维护金融系统的预期作用。在金融监管理论和监管实践双双持续完善发展之下，金融监管当局正在思考如何强化以保障金融消费者为核心的行为监管。2008年国际金融危机发生后，各国金融监管部门都将行为监管作为监管改革的重要内容，在行为监管方面进行了一系列新尝试，以促进监管理念和方法金融发展形势相匹配。

（二）行为监管的价值目标

1.保护金融消费者权益

在2008年金融危机之后，行为监管才逐渐开始被金融界所重视，因此，学界对其尚无明确定义，目前各国实施行为监管主要是相对审慎监管而言的。从现有的国际经验来看，保护金融消费者权益是行为监管的重要价值目标之一。审慎监管侧重金融机构和金融系统的稳健，而行为监管则强调要站在金融消费者角度去考虑问题，注重从创造和维护金融市场竞争秩序、保障金融消费者合理权益等角度出发，提升金融监管有效性。

2.增强金融消费者信心

与审慎监管防范单体金融机构和整体金融体系风险目标不同，行为监管致力于通过“前瞻式”干预手段来保障并增强金融消费者的信心，以达到监管效果。如国际金融危机期间，美国公众对监管缺陷和监管不作为的批评与争议非常激烈，导致社会各界对监管部门、金融机构和市场投资参与者的信任严重下降，对金融体系能否保持稳定健康以及对金融市场的前景缺乏信心。行为监管是对极端市场自由主义思想的批判与否定，通过从金融机构销售、投资与交易、监管措施等不同角度，综合治理和纠正市场行为的失灵，维护金融消费者信心和金融市场稳健有序运行。

3.防范系统性金融风险

风险监管注重过程监控与事后处理，在指标控制、综合评价和类别监管等方面，其主要关注机构风险损失与危机事件。有别于审慎监管的“判断导向”方式，行为监管使用“问题预防”方式，即以“问题为本的监管”对“风险为本的监管”进行补充，用“行为干预”的方式强化“规制导向”的效果。当今世界各银行业金融机构的产品、服务以及商业模式都很容易被其他银行业金融机构模仿，银行业金融机构的产品与服务呈现趋同化现象，这意味着银行业金融机构一旦发生问题，将呈现群体效应，从而引发金融体系的系统性风险。现在国际上对金融市场行为监管的监管方法多采用主动式和介入式，提前捕捉金融机构经营或销售行为中的潜在风险。

4.树立公平公正对待客户的理念

行为监管则侧重于行为管控与问题评价，其工作重心是应对机构治理行为失效以及个人金融消费信用欺诈。2008年国际金融危机后，各国加强行为监管力度，使银行业等金融机构开始真正认识到，金融消费者遭遇不公正、不公平待遇的主因在于金融产品过度创新化、结构化、衍生化。即使不断在金融机构和消费者之间加强对结构化衍生产品契约的信息披露，两者之间依然会由于契约的执行而导致双方权益不公平的问题存在。这种为了创新而创新的结构化衍生产品本身所固有的属性缺陷，是不可能仅通过加强信息披露就能彻底解决的。因此，金融机构在加强信息披露的同时，更要以正确的金融经营理念为导向，建立起让金融消费者得到充分保护和公平对待的金融文化。

二、行为监管的国际经验

国际上开展的行为监管与金融消费者权益保护密不可分。根据泰勒的“双峰”理论，审慎监管主要通过监管、发现和处罚具有违规行为的金融机构，保护金融机构和金融系统的安全发展;而保护购买金融产品、服务或对金融机构进行投资的消费者，确保市场的公正、透明，促进金融消费者信心，是行为监管的工作出发点。行为监管要求监管者主动作为，提前介入可能存在风险的领域，为有序竞争创造公平的环境。美国、英国、日本、澳大利亞、香港地区一定程度上按照“双峰”理论的内容实施行为监管。

（一）美国经验

国际金融危机后，美国改革创新“伞”式金融监管机制，新设了商业行为监管局、金融审慎监管局和消费者金融保护局（CFPB），共同负责行为监管。其中，CFPB负责整合各部门的金融消费者权益保护的行为监管职能，职责范围为总资产超过100亿美元的金融机构。美联储发挥监管框架的“伞骨”作用，负责宏观审慎监管。具有美国特色的“伞+双峰”的监管模式由此形成。

（二）英国经验

自2008年起，英国启动新一轮双峰监管模式改革，设立隶属于英格兰银行管理的金融政策委员会（FPC），司职宏观审慎监管;微观审慎监管由新设的审慎监管局（PRA）负责。此外，单独新设了专门负责行为监管的金融行为监管局（FCA），直接向英国财政部和议会负责，监管金融机构经济活动与业务行为，增强市场有效性，丰富市场选择，增强金融体系的公正性。

（三）澳大利亚经验

1997年，澳大利亚以泰勒的“双峰”理论为基础，在澳大利亚储备银行负责宏观审慎监管的前提下，设立专门负责审慎监管职能的机构：审慎监管局（APRA）和证券投资委员会（ASIC）。其中，APRA对所有金融机构进行审慎监管，制定金融机构及金融产品审慎经营准则，维护金融稳定;ASIC负责维护消费者在保险金、保证金领取、退休金和社会信用等金融领域方面的权益，对公司和金融市场实施监管。在这种安排机制下，实现保护金融消费者权利与审慎监管并行，相互协调与补充。两个机构依照职能分工，对金融体系进行双峰监管，即“左眼监管安全，右眼监管服务”。在2008年的国际金融危机中，世界各国金融行业深受打击，但澳大利亚未受到较大冲击，未有需要政府救助的金融机构，金融体系显现出韧性。可见，澳大利亚的金融双峰监管体系在此轮金融危机中显示出了强大的抵抗力。

（四）日本经验

日本出台《金融商品交易法》《金融商品销售法》等多个监管规定，突出对金融消费者的说明义务和赔偿责任。将金融机构收取不当高息等行为纳入监管。在分工职责上，日本消费者厅主要承担保护消费者权益的行政管理工作，受理消费者投诉，向金融机构发出处理指令，视情况要求金融机构提交处理报告等。消费者委员会主要负责对保护金融消费者权益的行为进行监管。此外，日本还通过设立“消费生活中心”“消费者联盟”等自律组织，接受消费者投诉、指导消费行为等。通过构建行业监管与行为监管一体的金融监管框架体系，日本较好地完成了其金融监管体制的改革。

（五）香港经验

香港金管局制定《银行运营守则》就金融消费者权益保护，为银行业金融机构与客户关系设立标准。为加强金融机构行为与产品监管的专业性，香港金管局2011年新设银行操守部，主要负责投资产品保障、消费者保障、存款保障计划和支付系统监察及牌照审批。在理财业务监管中，重点检查银行内部的制度与流程，评估银行人员在销售过程中做到行为规范，关注产品销售行为本身。此外，操守部也会聘请是否第三方调查机构，采用“神秘人”等方式以获取一线销售人员存在的不良行为信息。操守部综合检查信息，如认为需采取惩处手段，则转交法规部执行。

上述国家和地区在行为监管方面都积累了一定的经验并已取得明显成效，其主要做法可概括为三方面。一是以“保障并增强金融消费者信心、维护金融市场有序竞争秩序”作为行为监管的工作出发点，既确保金融体系的稳健性，又使消费者保护有了足够重要的地位;二是根据实际情况设置独立的专门机构负责实施行为监管，保护金融消费者权益，使审慎监管和行为监管两大职能相对独立履行，缓和维护金融系统安全稳健和消费者保护之间的矛盾，使两个目标的矛盾最小化;三是制定和完善相关法律制度，规范金融机构行为，金融监管部门通过提前介入措施纠正金融机构的偏差行为。

三、我国实施行为监管面临的主要困难

（一）相关法律法规缺失

目前，我国法律对于金融消费者的保护明显不足，没有专门的金融消费者权益保护法，相关法律规定非常零散，不成体系。我国与金融消费者保护的有关监管要求分散于《中华人民共和国消费者权益保护法》以及由中国人民银行、银保监会、证监会等金融管理部门制定的法规和规范性文件。上述法律制度均未对行为监管作出明确界定，也缺乏对金融消费者权益保护的具体规定。

（二）缺乏监管协调机制

我国至今尚无独立的行为监管机构，金融监管机构也还未形成对行为监管统一的政策意见、工作目标体系和具体的监管要求。在分业监管的格局下，银保监会、证监会分别负责各自行业监管领域内的消费者保护工作，人民银行更多扮演牵头定规、总体协调的角色。近年来，我国证券市场在行为监管方面积累了一定的经验，但在“一行两会”的监管架构中，维护消费者权益的行为监管协调机制还不完善，仍落后于金融经营综合化趋势的监管要求。人民银行、银保监会、证监会均已分别设立专职保护金融消费者权益的内设机构，但这些机构面对金融消费者保护目标与审慎监管目标冲突时，无法完全独立地行使金融消费者权益保護职责。正是由于各监管机构的监管目标分散且不完全一致，因此，人民银行的监管协调作用难以得到有效发挥。

（三）金融构自身行为管理存在诸多问题

一是金融机构激励与约束机制不成熟。各级从业人员着重追求短期的经营利润最大化，只顾着向金融消费者尽量多地销售金融产品，而不是“销售合适的产品”为目标，容易衍生不当竞争和不当盈利行为。二是金融机构行业行为标准还比较粗糙，尚无规范对待金融消费者方面的行为要求。如当前一些银行在管理客户的理财资金时，存在自有资金与理财资金混用、特殊客户具有特殊待遇、理财超额收益故意被计入为银行收入等问题。近年来，我国涉及理财的投诉数量明显，为银行机构的声誉管理和品牌形象带来负面影响。三是金融机构产品研发虽创新不断，但原创不足，模仿居多。加之我国目前对金融机构新业务、新产品的准入把关不充分，监管机构了解新业务和新产品的存在滞后性，与金融产品创新快速推出相比，监管能力的专业性、统一性和有效性有待进一步提升。

（四）消费者金融知识缺乏

随着金融产品的专业性和技术含量的日渐提升，金融消费者与金融机构之间的信息不对称问题愈发严重。由于国内各地经济金融发展不平衡不充分，金融消费者对金融产品的理解程度以及维权效率存在不可忽视的区域差异。大部分普通金融消费者缺乏必要金融知识，在进行金融产品消费时，他们往往缺乏自己的主观判断。因此，在选择金融产品、金融机构时难免有所盲从，当发生消费纠纷时，一般消费者维权意识和维权能力明显不足。

四、加强我国行为监管的建议

根据我国的金融监管现状，需从金融管理部门、金融机构、金融消费者三个不同的维度加强我国的行为监管。

（一）建立健全管理机构及法律制度

一是建议启动我国金融消费者权益保护立法，明确金融消费者的概念、权利和义务，以及金融消费者的保护的范围、措施、纠纷解决机制、处罚等，建立支撑行为监管法律体系的“四梁八柱”。对有关法律法规进行适当修订，为金融消费者保护和行为监管提供法律依据。二是鉴于目前我国实行分业监管模式，短期完善行为监管协调机制需建立起中国人民银行牵头的行为监管联席会议制度。在明确划分“一行两会”的三个金融消费者保护部门职权职责的基础上，建立跨部门行为监管信息共享共用机制，以及金融机构跨市场跨行业业务准入、现场检查、风险监测、责任追究等方面的具体协调机制，强化对金融消费者的整体保护，避免监管重叠与监管真空。三是在各部门协调机制完善的情况下，探索设立监督金融机构行为的专职监管部门，给予其相应的资源保障，逐渐赋予其独立于审慎监督的职能。由行为监管部门就金融消费者保护领域制定监管规则，建立仲裁调解工作制度，实施补救措施，统筹建立金融消费者保护长效机制。

（二）建立金融机构客户评价、考核机制

一是建立有关“公平公正对待客户”的评价标准体系，从公平合理对待客户角度建立一整套评价工作标准，工作资源从注重产品销售向注重保护金融消费者倾斜。二是构建完整的考核激励机制，在业绩考核和干部选拔方面，除了要考核营销业绩和营销能力外，还要把是否公平公正对待客户以及服务客户的态度、责任心作为一项主要的考评标准。三是在内控制度倡导“实事求是”的销售文化，销售产品要以客户的金融风险承受能力为基础，与客户的金融需求相对应。

（三）建立国民金融知识教育体系

实施行为监管的首要目標应注重保护金融消费者权益，在市场层面而言，加快建设国民金融知识教育体系工作，向社会公众宣传普及金融知识，提升金融消费者的自我保护能力和理性消费能力。一是构建国民金融知识教育体系，将金融知识普及教育纳入国民教育系统，编发相应的教材，明确普及教育的目标、内容和课程设置。二是组织金融机构广泛开展金融知识宣传教育活动，如设置“金融知识普及月”，深入宣传普及金融知识。三是建立金融消费者教育测试和效果评估制度与金融教育有效性评估体系，防止金融教育流于形式。四是在消费者金融素养调查工作的基础上，针对不同金融消费群体设计具备适用性、合理性、有效性及不同梯度的金融消费教育方案。

（责任编辑：夏凡）

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