中国建筑企业海外经营合规管理研究

罗敏，李启明

（东南大学土木工程学院，南京 211189）

一、前言

随着2009年中国企业国际化经营规划的实施、2013年“一带一路”倡议的推进，中国建筑企业通过对外直接投资、对外工程承包、对外劳务合作等形式积极参与国际竞争与合作，海外经营业务进入快速发展阶段，营业额年均增幅约为10%，国际市场份额增至20% [1]。在获得良好成绩的同时也要注意到，中国建筑企业面临着“不合规”的“绊脚石”。2009—2020财年（世界银行制裁系统年报所指的财年为前一年的7月至该年的6月），共有636 个实体（不计联动制裁、子公司牵连制裁）被世界银行采取“取消资格”制裁措施；其中涉及中国实体62 个，90%都是建筑企业（56家）。“取消资格”意味着这些实体将永久性或在规定期限内不得参与世界银行资助的项目，甚至波及其直接、间接控制的企业及其继任者和转让者。在解除制裁的过程中，外部机构介入合规监管和评估，可能增加相关企业商业信息的泄露风险；一些国家可能利用“长臂管辖”来阻碍中国建筑企业“走出去”。因此，如果中国建筑企业因合规管理不善而被制裁，不仅增加经营成本、损害市场声誉、削弱国际竞争力，而且波及行业声誉、具有明显的负外部性，从而阻碍中国建造高质量发展。

在我国，合规管理始于金融行业，2018年“中兴事件”之后企业合规管理开始引起国家层面的重视。我国发布了一系列与合规管理相关的文件，如《合规管理体系指南》《企业境外经营合规管理指引》《中央企业合规管理指引（试行）》，将对企业实施合规管理的要求扩展到诸多行业。然而，这些文件都不是专门针对建筑企业海外经营“不合规”而制定的。企业合规管理问题也引发了众多学者的关注，分析了企业从事违规性冒险行为的诱因 [2]，介绍了德国合规管理体系的内容和本质 [3]，从法律角度对企业合规的基本概念、动力来源、性质、任务以及中国化问题进行了系统研究 [4]；借鉴国际先进经验，以建筑施工中央企业为例，剖析了中央企业合规管理的架构 [5]。也要注意到，在已有的合规管理研究中，对象多为普通企业，难以反映建筑企业的合规特征；多为针对企业国内经营的合规管理，鲜有针对企业海外经营合规管理的研究论述。

海外经营合规管理是中国建筑企业增强国际竞争力、中国建造实现高质量发展的必要条件之一。本文据此进行研究选题，梳理与海外经营合规管理相关的世界银行制裁体系并分析典型法律法规现状，总结中国建筑企业因海外经营“不合规”而遭制裁的现状，凝练海外经营合规管理方面的突出问题，进而从宏观研究角度对中国建筑企业海外经营合规管理提出发展建议。

二、企业海外经营的规则分析

（一）世界银行制裁体系

早期，出于尊重国家主权的考虑，世界银行将企业违规行为划入国家内政的范围而不加以制裁。1995年，世界银行才决定将打击建设项目中的腐败纳入管辖范围。此后，世界银行通过《国际复兴开发银行协定》中“信义义务”的扩大解释，逐步构建起一套针对腐败、欺诈等违规行为的实体规则和制裁体系。实体规则规定了相关主体的权利和义务，包括3个层级、9个文件；制裁体系则由3个主要规则文件以及3个职能部门组成。2006年改革之后，世界银行制裁机构主要包括：作为调查兼公诉机关的廉政局（INT）、作为一级审理机关的资格暂停与取消主管办公室（SDO）、作为二级审理机关的制裁委员会（SB），形成了通用至今的两层级制裁程序；将可制裁行为扩大为腐败、欺诈、胁迫、共谋、妨碍5种，把可能与使用世界银行贷款有关的违规行为全部囊括到违规制裁的管辖范围。

世界银行相关制裁措施细分为5种，任何制裁的实施将适用于制裁对象的继任者和转让者。①公开惩戒信。②取消资格，永久性或在规定期限内取消被制裁方参与世界银行资助项目的资格，立即生效。③附加解除条件的不取消资格，被制裁方应采取特定措施以保证欺诈和腐败行为不会再次发生、赔偿因相关行为导致的损害，否则被除名。④附加解除条件的取消资格，被制裁方除名直至满足规定的条件（改进企业的合规计划）。⑤赔偿。

2009年，为保护信托财产以及自身声誉，世界银行在已有的两层级制裁程序之前，增设了初步暂停资格，使得制裁程序包括：第一级制裁程序、第二级制裁程序、初步暂停资格程序（见图1）。在3类制裁程序中，第一级程序是强制适用的，第二级程序的启动权归调查对象，初步程序的启动权属于INT，最终裁决权归属SDO。

图1 世界银行制裁流程示意图

2010年，世界银行与亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行达成了联合取消资格协议：对于制裁期大于1年的可制裁行为，其中1家签约金融机构的制裁措施会被其他签约机构认可和执行；至此建立了联合制裁机制。同年，世界银行开始实行协商解决机制，制裁程序可以在SB发布决定前甚至在调查阶段即得到解决，协商解决机制的结果多为“附加解除条件的不取消资格”。

综上，世界银行针对企业违规行为建立的制裁体系，适时完善、逻辑严密，可制裁行为与对象范围逐步扩大，制裁措施也更有针对性；但规则体系、制裁流程相对复杂，且与中国法律体系差异明显。对于“走出去”的中国建筑企业而言，掌握并灵活运用相应规则有一定难度。

（二）代表性的法律法规

针对本国跨国企业的海外违规问题，发达国家纷纷立法对跨国公司进行严厉管制（如美国《反海外腐败法》、英国《反贿赂法》 [6] 等），我国也在立法层面进行了积极探索（见表1）；这些法律都明确针对海外“不合规”行为制定了严厉的事后处罚措施。另外，以美国为代表，许多国家颁布了事前激励合规管理的法律法规（见表2）。美国《联邦量刑指南》将积极有效的企业合规管理作为减轻刑罚的重要情节，形成了刑法合规机制。针对“什么是有效的合规管理”这一问题，美国《企业合规机制评估指南》作出了清单式规定。美国从刑事执法部门开始推行合规管理，逐渐向行政部门推广，最终形成了刑法合规机制、行政合规机制两者并存的格局；在双重激励下，美国企业积极实施合规计划。

表1 规制海外违规的代表性法律

国际组织也相继提出宣言，制定合规标准，建立事前激励机制（见表2）。世界银行制定了通过合规换取宽大处理的行政合规机制，要求被判为“附加解除条件的取消资格”的企业，在考验期之内建立诚信合规体系并接受监督检验。2014年，国际标准化组织（ISO）推出《合规管理体系指南》，指导企业进行合规管理体系建设；2021年发布《合规管理体系要求及使用指南》，将企业合规管理提升至认证层面。这些标准为中国建筑企业提高海外合规管理能力提供了系统化方法，为政府机构进行精准化行政监管提供了直接依据。

表2 激励合规管理的代表性规则

三、中国建筑企业海外经营合规管理进展分析

（一）中国建筑企业海外经营“不合规”形势相对严峻

世界银行自1999年开始对实施可制裁行为的实体进行制裁。检索《世界银行制裁体系年度报告》可以发现，中国建筑企业遭受世界银行制裁始于2009年，在随后的11年中因“不合规”被制裁的实体数量不断增多，如2020财年为 10个，占当年被制裁中国实体总数的21.7%。对《世界银行制裁体系年度报告》进行统计发现，2009—2020财年共计有56家中国建筑企业遭受制裁（见图2），其中39.3%为上市公司，51.5%为国有企业，大多是行业内排名靠前的知名企业。因“腐败黑数”效应的存在 [7]，实际上涉嫌“不合规”海外经营行为的中国建筑企业数量要高于图2的统计数据。随着“一带一路”倡议的稳步推进，将有更多的中国建筑企业“扬帆出海”，应及时开展有效的监管和控制，以显著提高经营合规企业的比例。

图2 遭受世界银行制裁的实体统计情况

（二）中国建筑企业海外经营存在一定的机会主义心理

对《世界银行制裁体系年度报告》进行统计，获得了2009—2020财年所有实体遭受制裁行为的类型分布情况（见图3），欺诈是相关实体遭制裁的主要原因，约占69.1%，其次则是腐败（15.2%）、合谋（14.0%）、阻碍（1.2%）、胁迫（0.4%）。在遭受制裁的56家中国建筑企业中， 51家属于存在欺诈行为，4家属于存在合谋行为，1家属于牵连制裁。其中，欺诈集中在项目投标阶段，如投标时提交企业的虚假业绩资料、虚假人员履历、虚假履约保证金。与腐败、合谋等可制裁行为相比，在项目未开始前伪造文本材料，成本较低、难度不大，而如果中标则潜在收益较大，体现出了相关实体在经营管理中的机会主义心理 [8]。

图3 遭受世界银行制裁的实体行为情况（2009—2020财年）

（三）中国建筑企业遭受到制裁具有期限短、波及面广的特点

《世界银行制裁指南》规定，基础制裁期限为3年，在此基础上会考虑加重或减轻情节来决定最终的制裁期限。由于大多数企业都会采取积极配合的态度，约70%的实体被制裁期限不超过3年（见图4）。中国建筑企业遭受3年及以下制裁期的实体数量占比为84.3%，优于世界平均水平。对于单一违规行为，不同行为的制裁期限不同，通常因欺诈遭到制裁的年限较短，而合谋、腐败等因情节更为严重而面临更长的制裁期；如果某实体实施了多种违规行为，则制裁期限更长。中国建筑企业多因单一欺诈行为遭受制裁，因而整体制裁期低于平均制裁年限。

图4 遭受世界银行制裁实体的制裁年限分布情况（2009—2020财年）

也要注意到，遭受制裁的中国建筑企业中，89.3%的企业制裁期都大于1年，从而触发了其他银行的联合制裁条件。此外，有4家企业的分支机构遭到牵连制裁；相应分支机构最少为2家、最多达730家，波及范围极广。因此，对于规模较大的集团型建筑企业，海外分支机构数量多、运营状态差异大，国内总部对海外分支机构的合规经营控制难度较大；某些分支机构遭到世界银行等制裁，会牵连企业其他分支机构遭受制裁，在这种“连坐”式的制裁模式下处于非常不利的经营局面。

在世界银行公开的制裁案件中，第二级程序的制裁期限、制裁措施明显轻于第一级程序，达成和解也将显著减轻制裁处罚。上诉到第二级程序或者达成和解，是降低制裁后果的积极办法，但需要懂得建造知识、精通涉外法律的专业人员进行斡旋。截至2019年4月，66%的世界银行制裁案件都在第一级程序终结 [9]，而遭受制裁的中国建筑企业，高达94.6%的都在此层级（仅有3家企业是在第二级程序被制裁）。这说明，中国建筑企业在进行涉外抗辩时的资源和底气明显不足，可能加重企业经营合规的成本。2021年3月，合规官职业才首次纳入《中华人民共和国职业分类大典》，相关专业人才较为稀缺。

（四）中国建筑企业海外业务面临的国际监管力度逐步加强

世界银行通过创建数据库、建立信息共享平台、开展联合调查、利用商业卫星遥感影像等措施来提高收集证据的能力。对于已经投标或正在参与世界银行资助项目的“不合规”实体，世界银行会迅速启动调查；证据充足案件的占比逐年提高，2013年后证据充足率保持在60%以上，近两年更是接近80%（见图5）。约80%的证据充足率，意味着世界银行一旦开始调查就有较高把握将企业“定罪”，这也反映了世界银行对“不合规”行为监管能力的提升。中国建筑企业在积极拓展海外业务的同时，需高度关注经营合规形势的变化。

图5 世界银行INT调查案件中的证据充足情况

（五）中国建筑企业海外业务的东道国合规环境不佳

不同于常规的国际贸易，建筑企业的生产过程、管理运营均在东道国开展，相应行为模式在很大程度上受到东道国整体环境的影响。根据《世界银行制裁体系年度报告》发布的171个被制裁项目所在国数据，较有代表性的项目所在国情况如图6所示。作为发展中国家，相关国家的透明国际清廉指数 [10]平均值为33，世界法治指数 [11]平均值为0.47，均低于世界平均值（43、0.56）。当前，中国建筑企业的海外业务优势多在发展中国家，“一带一路”沿线国家也多为发展中国家；发展中国家的法律制度质量不高，反腐等合规举措相比在发达国家也显无力 [12]。保持“出淤泥而不染”是中国建筑企业面临的迫切挑战，应高度关注并积极应对。

图6 遭受世界银行制裁项目的所在国情况（2009—2020财年）

（六）母国对建筑企业海外经营规制薄弱

根据《世界银行制裁体系年度报告》发布的636个被制裁项目数据，被制裁实体所属国的情况统计如图7所示。被制裁实体所属母国排名前十位的国家均为发展中国家。建筑企业母公司的管理及外派人员，其行为易受母国环境的影响；如果母国的整体法治水平不高 [13]、管制意愿偏低 [12]，则相应海外分支机构受惯性作用[14]影响，“不合规”的倾向也会增加。

图7 被制裁实体的所属国情况（2009—2020财年）

对于企业，实施合规计划需要消耗大量资源、难以产生直接绩效，因而自身缺乏开展合规管理的动力；通常需要行政合规机制、刑法合规机制等外部激励机制，才能激发合规管理动力 [15]。在行政合规机制方面，中国证券监督管理委员会2015年颁布了《行政和解试点实施办法》，在证券行业行政监管、行政执法领域引入行政和解制度；2017年发布了《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》，在证券行业强制推行合规管理。然而，类似的行政监管激励机制并未在建造行业实施，建筑企业无法通过有效的合规管理来换取宽大行政处理。在刑法合规机制方面，目前我国还处于理论探讨阶段。

我国尚未颁布专门处罚海外经营“不合规”的法律，主要依靠《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国反不正当竞争法》的少量条文来规制海外经营业务的不当行为（见表1）；相关条文仅针对腐败行为，并未纳入欺诈、胁迫、阻碍等“不合规”行为。虽然在指导合规管理方面开展了初步尝试，但发文机构的权威性明显不足。更为迫切的是，对于合规计划有效性的判定，我国尚无成文的评估标准。因此，我国法律对各类企业海外经营行为的规制力度存在明显不足，建筑企业海外经营的合规管理建设任重道远。

四、中国建筑企业海外经营合规管理发展建议

（一）加强多方合作，注重国际互动

建议加强与有关国家和地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人移管、资产追回、信息交流等领域的合作，积极开展双边或多边的反“不合规”合作。加入以OECD《跨国公司行为准则》为代表的多边合作，参加OECD举办的国家联络点机制活动，敦促建筑企业开展“负责任的投资”。除了与发达国家之间开展的双边合作外（如中美、中加、中澳反腐败双边合作），还应努力与发展中国家建立类似的双边合作；在刑事事项中开展联合侦查，甚至在民事、行政调查与诉讼中开展合作，对包括建筑企业在内的企业“不合规”获利进行防止、侦查、起诉、惩罚、追回、返还，不断提升我国反“不合规”的能力和国际话语权，塑造公开透明的合规氛围。

此外，注重与国际非政府组织的互动，如邀请“透明国际”在一些基础设施建设项目上进行合作，共同构建“廉洁丝绸之路”；加大海外推广力度，推行中国建筑企业诚信合规理念，展示负责任参与国际建造市场的良好形象。

（二）加快涉外法治建设，推行合规机制

建议加强涉外法治体系建设，及时开展与建筑企业海外合规经营相关的法律法规立法工作。尽快建立对包括建筑企业在内的企业海外“不合规”行为进行事后惩罚的法律制度，在刑法、行政法维度建立事前的企业合规激励机制，从事前激励、事后严惩两个方面着手，解决“实施合规计划”的必要性问题。制定针对建筑企业海外经营特征的合规指引，解决“建立企业合规计划”的导向性问题。制定基本与国际接轨、体现中国建造行业特征的合规评估标准，解决“有效的合规计划”的参照性问题。结合立法、司法、行政等多层次、多领域手段，综合规制中国建筑企业海外“不合规”行为，促进海外经营合规管理水平的全面提升。

（三）融合高新科技，实现数字治理

建议构建线上线下一体化监管系统，积极采用区块链、大数据、人工智能等新技术，优化引导和监管手段，努力提高建筑企业海外经营数字化治理能力。针对建造行业的共性特征，全面梳理已经形成共识的联合国、区域或行业组织、国别法律“硬法”意义上的合规要求，采用知识图谱、自然语言处理等智能系统技术，分地区、分国别编制合规要求，实现规则的系统化、数字化。搭建分区域、分国别的合规信息平台，提供规则查询、合规咨询、知识工程服务，支持建筑企业精准识别并稳妥履行合规义务。及时更新规则变动情况，定期评估分国别的海外合规风险，引导建筑企业规避合规高风险地区业务，准确定位海外投资方向。

建立建筑企业海外业务合规情况定期报送机制，搭建企业合规监管报告信息平台，运用大数据和机器学习技术补充收集相关数据、检测分析不端行为、辅助评估经营合规状态。通过信息集成、共享与监控，完善跨领域、跨部门的联动执法、协同监管机制，促进合规监管向系统化、数字化、智能化迈进。

（四）提升合规经营能力，培养专门人才队伍

坚持“走出去、走进去、可持续发展”的建造行业海外发展路径，引导建筑企业海外分支机构进行理性竞争，防止无序、恶性竞争。鼓励企业经营层面采用先进技术、接轨先进标准，组织学习典型的合规成功案例，以合规管理能力提升来促进海外经营水平和市场竞争力发展。加强合规文化建设和推广，提高建筑企业的合规意识、防范风险意识。

合理加大对建造行业合规管理的科研投入，提高职业教育课程中的道德、伦理教育比重，宽口径培养知识复合型的工程技术人员。提高涉外法律教育资源的投入强度，对接建筑企业海外经营合规需求，培育精通涉外法律法规的专业人才。建立与世界标准接轨的国际注册合规师制度，建立满足建造行业高质量发展所需的合规管理人才队伍。