高铁时代交通与土地利用一体化挑战*——我国高铁站点选址问题辨析

段 阳 何震子 杨家文

0 引言

高铁站点选址是我国高速铁路建设过程中颇具争议的一个环节，也是发挥高铁区域重大交通基础设施作用的关键。站点落在哪些城市、站点设在城市中的什么位置是高铁选址的主要博弈内容。随着高铁线网的进一步完善，将会有更多的城市接入国家高铁的主干网络。然而，现实中设置“不合理”的高铁站点屡见不鲜，如在远离建成区或人烟稀少的地方配置高等级的站点；站点周边开发滞后，以致高铁新城沦为“鬼城”；站点与城市建成区联系薄弱等现象引起了主流媒体和学者的普遍关注。国家发改委联合自然资源部等部门于2018年出台《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》①，意在遏止高铁站偏离实际需求、盲目建设高铁新城等激进的城市建设行为，同时防范由此引发的地方债务危机。

以上现象基于一个共同的设想，就是高铁能够推动当地经济增长和土地增值，应该发挥影响城市发展的正面效应。高铁站点要将这样的设想落实到实处，需要理解高铁站点究竟如何影响城市发展。首先，高速铁路以站点为媒介影响城市土地利用，被高铁路过但不设站的城市甚至会在高铁时代蒙受损失[1]。高速铁路隧道效应（tunnel effect）导致地区间可达性提升，扩大高铁设站城市与不设站城市的经济发展差距[2–4]。其次，站点的区位和布局对充分发挥高铁的积极作用影响重大，高铁站兼具节点和场所的功能，它既是客运交通枢纽，也是城市中的重要公共空间，在两者协同发展的情况下高铁带来的优势更显著[5-6]，有研究指出，利用已有站点建设的高铁站比新建在城市外围的站点表现更好[7]。再者，高铁对城市发展可能是积极的也可能是消极的。盲目地新建高铁站点，不仅不能达到预期发展目标，甚至可能导致地方政府滑向债务危机[8]。高铁本质上是通过提高可达性改变城市间相对区位，产生时空压缩效应，促进地区社会经济联系，而这种作用在空间上并不均衡[9-10]。时空尺度的差异会影响评估高铁对地区社会经济发展的结论，总体上高铁对于区域经济有促进作用，但由于地方之间的自身经济发展条件差异较大，对于各个城市的作用差异显著[11–12]。站点本身并不能作为促进城市经济发展的有效保证，城市本身的经济发展条件与政策与其他条件共同影响高铁站点的表现[13-14]。目前对站点选址的研究中，多从工程建设的角度，基于客流量或是环境与可达性的要求对高铁站点的选址进行优化和设计，但站点选址作为多方博弈的结果，除了受制于技术和环境因素，更多的受到政治经济因素影响[15-16]，有学者通过对我国高铁站点选址的过程案例研究，印证了这一点[17]。本文将结合我国的政策与地方发展背景，从决策主体的角度构建分析框架，辅以案例揭示高铁站点选址的发生机制，对高铁站点选址问题进行辨析。

1 我国高铁选址与建设

1.1 高铁选址的一般流程

高铁选址工作应该在项目规划立项决策阶段完成②。立项决策工作原分为项目建议书与可行性研究报告两部分。2015年后，发改委对该流程进行了简化，对于已经明确的铁路建设规划，可以直接开展可行性研究。在项目可研阶段，需要明确站房的标准、规模和投资。站房规模依据客流、城市经济发展水平和行政级别等因素确定，地方可以提出增加站房面积的要求，但增加的投资需要由地方政府承担。高铁选址设站牵涉到中央政府、铁路公司和地方政府等多方利益。一般而言，高铁选址先确定起终点再进行连线，选址同时受到地理因素、经济因素和政治因素的影响。两点之间，直线最短，选线越“直”意味着线路越平顺，理论上投资也越少。选址着重考虑联系省级城市与重点地区，在一般性的可行性研究中，考虑到尽量减少对城市空间的切割和对城市的环境影响，线路通常避免从城市中心穿过，而从城市建成区的边缘“路过”。除了上述高速铁路建设中相对硬性的限制条件，线路要路过哪些城市、站点放置在城市中的什么位置、站点的规模大小等，均具有一定的弹性，这也是选址过程中各个主体博弈的主要内容。

图1 铁路建设项目主体关系Fig.1 relations among HSR development entities

1.2 高铁建设资金来源的变迁

在2004年以前，中国铁路投资的主要是模式为“直接投资”。2004年以后，各个省通过与原铁道部签订“省部合作协议”，组成合资公司对高速铁路建设进行投资。2005年，《铁路基本建设资金管理办法》中明确铁路基本建设资金管理的职责，铁路基本建设资金划分为权益性资金和债务性资金。为保障高速铁路建设可持续发展，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（2013）》提出鼓励多元化资本筹集渠道。上述过程展现了高铁建设资金来源的变化，中央政府、铁路公司和地方政府之间的利益关系发生了微妙的改变。在直接投资阶段，铁道部的建设资金主要来自中央政府，地方政府无需出资，铁路项目由中央政府主导。“省部合作”的初期，受到“四万亿”复苏资金的刺激，地方的积极性被调动，高铁建设如火如荼[18]。2011年机构垄断和高额债务带来的风险逐渐暴露出来后，随后铁道部机构改革，铁路建设运营市场化开始推进。此后，国家发改委对项目资金的把控更为严格，防范地方债务危机成为中央政府关注的重点③，铁路总公司更愿意发展干线以保障总体收益，各地政府则希望为当地争取高铁资源以谋求地方利益最大化。至此，高铁建设中的选线和站点选址成为中央政府、铁路公司和地方政府之间博弈的结果。并且，为了更好地落实地方利益需求，在“省部合作”的基础上，地方政府逐渐推出“省市合作模式”[16]，而铁路建设的资金压力，也导致地方政府转向土地溢价回收、PPP等新的投融资方式。

图2 站点选址的类型与典型城市站点Fig.2 typical HSR placement samples of high-speed railway

2 高铁站点选址机制分析框架

从站点与城市的空间关系而言，我国目前的高铁站点选址类型可以大致分为以下三类，高铁站点设置在城市中心（与已有站点相结合）、设置在建成区的边缘和远离城市中心建成区的地区，这三种方式背后都有其不同的土地利用开发导向（图2）。媒体上批判的“不合理”的站点选址，一般是远离中心城区，站点使用不便。那么这些“合理”或者“不合理”的站点选址究竟遵循了什么样的逻辑呢？本文试图从多主体需求的视角解释这一问题（图3）。

在选址、融资和项目建设流程中，中央政府部门、铁路公司和各级地方政府各自代表了不同层面的社会经济利益，因此产生不同甚至矛盾的利益诉求[15-17]。作为一种固定轨道的交通服务，高铁可达性包括两个部分，一是站与站之间的可达性（受班次、车速等影响），二是高铁站点与城市内部间的可达性。最基本的，从乘客的角度而言，站点设置要能满足出行的需求并提供较好的到达目的地可达性，因此高铁站与目的地的联系需要更为直接和便捷，甚至就设置在主要目的地附近。从铁路公司的角度考虑，线网整体的运行效率，以及控制线路的建设成本更为重要。站点对于铁路公司而言更多是节点的概念，直接连接重点地区和城市，能够保证其运行的效率和运营收入，线路取直或避开建成区可以减少建设成本和时间成本。从地方政府角度考虑，高铁站点需要能带动当地经济发展，同时尽量避免高铁对城市建成环境的负面影响。地方政府倾向于将站点设置在与城市中心适当的距离，避免切割城市已建成区域，且站点周边有可供开发的潜力用地。中央政府对于高铁建设的规划则更为宏观，更加注重区域内和地区间的公平发展。同时，中央赋予地方在过境线路上设置站点的权利，站点的等级规模与城市的等级挂钩。因此，站点选址，其根本是不同主体之间的利益权衡以及由此产生的空间结果。站点作为一种大众交通设施，其选址需要通过协调各个利益主体来实现。这一协调过程不仅涉及交通工程问题，还涉及制度、政策以及规划的协调。

图3 高铁选址决策影响因素框架Fig.3 the framework of influencing factors for location decision

3 高铁站点选址案例辨析

3.1 基于乘客出行需求的高铁选址

在我国铁路部门体制改革以前，原铁道部作为最大投资者，对于铁路规划和站点选址拥有绝对的话语权。但即使如此，仍有地方政府通过磋商最终影响选址的结果。上海虹桥站和深圳福田站就是既典型又特殊的两个案例。这两个站点都能最大程度上满足乘客出行的需求，同时，两个城市政府的政治影响力和财政收入都非常可观。上海虹桥站的选址问题上，原铁道部倾向于设置在上海郊外的七宝镇，但2002年我国民航体制改革为这一决策带来了变化[19]。改革后上海机场管理局成为一家地方化的企业，这迫使其重视扩大收入来源以支撑运营。同期，上海被确定为世博会的主办城市，虹桥机场地块的规划承担更重要的政治与经济期望。2005年，虹桥机场规划修改缩短了跑道间距，从而节省出7 km2的土地，这为虹桥机场和高铁站的结合创造了可能性。在机构改革和历史重大事件的推动下，原铁道部修改了原来的方案，将虹桥高铁站的选址北移，建设虹桥空铁联运综合交通枢纽（图4b）[20]，极大方便了乘客出行。而另一个案例则更能说明投资主导者对选址结果的影响，深圳原本已有深圳北站，位于关外龙华区，相对于其他令人诟病的高铁站，深圳北站已是和市中心距离较近、可达性等各方面水平表现较好的高铁站点。即便如此，深圳市为满足广深港高铁直达中心的需求，为了实现其国家尺度甚至国际尺度的战略发展目标，由深圳市全资在福田中心增设全地下的高铁站福田站（图4a），站点能够与地铁无缝换乘。同时，其定位与深圳北枢纽有所区分，主要作为承接广深港城际出行的重要枢纽[17,21]。要建设最大限度满足出行需求的站点，除了需要当地政府有合理的依据与铁路公司以及国家政府进行谈判，还需要城市本身的财力和未来的收入预期作为支撑。

3.2 基于运营成本需求的高铁选址

在客货分离的建设要求下，以及受到金融危机后经济刺激政策的加持，高铁线网最初的设计就是一套全新、昂贵并高效的高速客运系统。由此带来两方面直接影响，一是线路取直的原则贯穿铁路公司的选址意图，这间接导致中小城市站点选址十分被动；二是速度优先导致中间城市停靠班次少，高铁服务侧重于客流量大、收入可观的大城市。有研究指出，在京沪高铁所穿越的22个城市的24个站点中，新建站点23个，站点与城市中心的距离差异较大，且与城市规模相关性较低[22]，侧面说明铁路公司注重线路建设的成本控制，以规避由于绕线产生过多的支出。其结果是，相对弱势的城市很难撼动选址决策，也不像比较强势和富裕的城市，就可能通过负担更大比重的投资份额，实现将站建到更近市中心的地方。由于原铁道的主导地位，现状中大量的站点选址都是在控制成本这一原则下诞生的，其中比较典型的案例是孝感北站（图4c）和潮汕站（图4d）。孝感北站距孝感市中心100 km，被称为中国最偏远的高铁站点。抛却其命名变更的历史问题④，石武高铁没有选择绕道孝感中心城区，而是将站点设置在进入孝感境内大悟县的县城旁，从降低成本的角度来看，实则十分合理。潮汕站位于广东省汕头、潮州和揭阳三个城市的中心，厦深高铁笔直地穿过这三个城市的地理中心，三座城市共用一个站点减少了建设上的偏颇与浪费。不过，越来越多的城市意识到了高铁站点靠近中心的好处，尝试通过修建联络线和利用原有线路或是场站升级，来弥补高铁站点区位的不足，如潮汕站通过联络线接入广梅汕铁路直达汕头站到达汕头市中心。八纵八横规划即将完工，新增站点将逐渐减少，如何灵活机动地利用现有站点来优化站点布局，是更值得深入探讨的话题。

表1 案例中提到的线路信息Tab.1 information of HSR lines mention ned

图4 高铁站点区位Fig.4 location of HSR stations

3.3 基于行政规定的高铁选址

省部合作促使铁路项目建设权力下放，地方政府与原铁道部合作推动了大规模的铁路投资建设[19]。在京沪高铁等线路的示范作用下，高铁成为了现代化致富的新象征，尤其受到中小城市的追捧。如前所述，高铁站点的设置基于这样一种约定俗成的规定：高铁沿线城市可以要求在过境线路上设置站点，且该站点的等级规模可以通过地方财政出资来提升，且其规模与站点命名挂钩⑤。这催生了一批不必要、位置次优或是误导乘客的站点。在规划沪昆高铁时，湖南省邵阳市当地民众情绪激烈，强烈要求在邵阳境内设站以改变城市无高铁的现状。然而，这条高铁线路仅仅是压线经过了邵阳市的行政区范围内（图4e）。最终邵阳市争夺过来的站点离市区足有38 km之远，相比于邵阳市内的其他高铁站是客流最小的站点[23]。线路穿过多个相邻城市的交错地带时，这种行政福利带来的冲突更为激烈。汉宜铁路同时穿过天门、仙桃两座城市，站点设置之初从全局考虑，原本在天门、仙桃地区只设一个站点，选址虽位于天门境内但靠近仙桃市中心因此命名为“仙桃站”。占用了天门的土地却命名为“仙桃站”引起天门当地民众强烈不满。最终，湖北省铁路办将汉宜铁路“仙桃站”更名为“天门南站”，在仙桃增设一个“仙桃西站”平息了这场纷争。最终，天门南站距离仙桃市中心更近，而仙桃西站距离天门市中心更近（图4f），实际运营时，两地民众主要使用天门南站，造成了一定的重复建设与资源浪费。作为国家重大交通基础设施，高速铁路是实现国家战略的重要工具。诚然，铁路规划需要兼顾公平，但是扶贫项目应首先保障基本需求，而不是不计成本地投资，这不利于高铁可持续发展，更无法真正实现扶持落后地区经济发展的战略目标。

3.4 基于地方经济发展的高铁选址

在土地财政的驱动下，地方政府偏向于在有可开发用地的区位设置站点，围绕站点盘活周边用地以增加地方收入[24]。通过高铁带动新区的开发和建设，还能进一步拓展城市发展空间。这个发展思路与公共交通导向开发（TOD, transit-oriented development）策略一脉相承，围绕站点设计的新城或是新区被称为高铁新城或是高铁新区，是我国城市化进程与交通现代化结合的产物。目前我国有数以百计的高铁新城[25]，京沪高铁沿线的22个城市规划了20个新区或新城，其功能雷同程度较大，已开发的用地以居住功能为主，武广线的情况类似。厦深铁路沿线站点惠州南站，位于惠州临深片区（图4g），由于深圳土地资源紧缺房价高企，住房市场外溢，往返深圳惠州的之间的客流需求也急剧增加，2017深汕城际捷运开通满足了深惠间通勤需求[13]。但是惠州南站站点周边交通拥堵问题突出，直至2019年才得到整改，惠州南站新区的规划在2018年才出台。惠州南站并不属于惠州的主城区，相比于发展城市边缘，市政府将优先发展市中心，这是最终造成惠州南站规划滞后于发展的主要原因之一。另一个例子是广州南站（图4h）周边规划，站点距离市中心较远，通过地铁到达市中心需要30分钟，与广深之间乘坐高铁的时间相当。广州南站历经三次规划变动，每一次都和当时最核心、最“流行”的战略亦步亦趋，从广佛同城到一带一路再到粤港澳大湾区，站区缺乏一个连续、稳定的规划贯穿始终。虽然广州南站的客流巨大，但在政府着力发展东部的背景下，位于城市西部的广州南站商业中心目前尚未定型，其人气始终聚集在站内，周边开发相对滞后。为满足城际出行的需求，政府更是选择改造升级原有火车站将线路引入市中心，这进一步影响南站周边开发的力度。高铁新城究竟是另一种形式的“鬼城”还是城市发展的希望，需要更前瞻、稳定的规划来进行指引[26-27]。

4 结论与讨论

4.1 主要结论

随着高铁线网的逐步成型和运营使用，高铁选址所带来的影响逐渐显现。选址对于发挥高铁的交通与社会经济作用至关重要。站点选址的过程中，主要受到乘客、轨道公司、中央政府和地方政府四方面的影响。四个主体对于站点设置的需求存在差异与冲突，从这个角度而言，现实中被认为不合理的站点选址其背后均有其内在驱动因素。文中所提到的站点选址案例，并非只受到了一种影响，是多个主体共同影响的结果，这些力量之间的相对重要性也随着事件或是时间推移处于动态变化之中。

本文从考察现实案例出发，提出基于多主体的站点选址决策解释框架，并以此概念框架对站点选址问题进行辨析，得出以下结论：第一、铁路部门作为项目的主要投资者，对选址决策拥有最大的话语权，以地方的出行需求为出发点，想要影响选址方案，不仅需要合理的依据，还需要地方有足够大的影响力以及财力；第二、降低成本、保证速度是铁路部门贯彻的原则，中小城市在这一条件下选址更为被动，随着线网逐步成型，需要优化现有站点的使用以更好地利用高铁设施；第三、受到中央政府的均衡发展策略影响，出现了盲目争夺高铁站点或是重复建设的问题，高速铁路作为昂贵的公共品，在保证使用的均等化之前更应该注重其可持续发展；第四、在土地财政的驱动下，地方政府偏向于将站点设置在土地储备充足的区域，可若是缺乏先导或是连贯的规划指引，站区将成为发展真空区。

4.2 建议与展望

纵观我国现有高铁站选址，其共性是以铁路部门为主导、以铁路网络的总体利益为重，向大城市和重点区域倾斜。然而，社会、经济和制度对高铁选址决策的影响举足轻重。对于新建高铁站点而言，铁路部门市场化改革将显著地影响铁路建设的资金构成，进而影响站点选址的决策过程。地方政府应抓住这一改革机遇，充分考虑城市发展与站点建设的耦合效应，争取交通与土地利用一体化带来的发展红利。同时，铁路建设不再由铁路部门或上级财政兜底后，地方政府应审慎考虑地方财政债务风险，科学划定高铁新城新区建设的规模和功能。

对于已建成的站点而言，线网效率和地方发展之间仍存在矛盾，这种矛盾既存在于一线城市，也存在于二三线城市。在客流密集的重点城市或区域，铁路部门需要对更细化的铁路服务需求引起重视，可以尝试提供更优的交通供给方案以利用好现有站点选址。以线网加密缓解高铁资源不足所需要的资金和时间成本与日俱增，利用已有铁路或是新建联络线的方式，能够有效解决二三线城市接入高铁网络的实际需求，优化高铁站点选址分布。实践中多地已经积极的建设联络线接入高铁线网，如汕头支线、仙桃支线。此外，命名规则引起的高铁站选址误解，应该妥善的通过行政手段加以解决，这是目前最为行之有效的政策引导方案。

未来站点选址，站点周边用地开发将成为资金回笼的重要渠道。参考轨道交通TOD土地溢价回收的策略，高铁建设应该预先考虑到土地利用开发的流程和步骤，这需要政府、市场和铁路建设部门等主体之间的协调与合作，如穗莞深城际新塘南站TOD项目和重庆沙坪坝TOD项目，虽然目前以国铁为主体的实践还比较少，但这将是未来的重要趋势。基于实施主体的分析框架，对站城融合与溢价回收的协调机制进行研究，也将是今后的重点研究方向。

注释：

① 依据《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》发改基础[2018]514号。

② 依据《关于进一步明确铁路基本建设项目审批管理程序的通知》铁计[2011]102号。

③ 依据《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》国发[2013]33号，《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》发改基础[2015]1610号。

④ 孝感北站位于孝感所辖的大悟县，最初以大悟县命名为大悟站，规模参照普通县级高铁站。在大悟县政府的全力推动下，大悟站南移靠近县中心，并升等为地级市站点，被命名为孝感北站。

⑤ 按照《铁路工程命名规则》建计[2002]71号的规定，车站应以车站所在地的城镇名称命名，也可按该站所属行政区内最近、知名度最高的名胜古迹、风景旅游景点、村庄的名称或地名命名。当车站位置与就近地名分属不同的行政区域或地方政府有特殊要求时，也可协商解决。一地有多个车站的城镇或铁路枢纽，宜以地名加方位命名，也可按所在地的小地名命名。在最终版《高速铁路设计规范》中，没有对命名规则进行硬性规定。