政校关系重塑中的政府担当

孟晓东 钱音

【摘 要】政校关系是现代学校制度建设中必须面对的重点问题。“政”，这里既指中央和各级地方政府，也包括各教育行政部门;“校”，仅指义务教育阶段的公办普通中小学。学校与政府，是教育生态圈中同气连枝的两大“主体”。教育部等八部委联合印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（下称《意见》），《意见》下该如何重塑政校关系，需要从政府视角进行思辨与理答。

【关键词】政校关系;权与责;管与放;分与合

【中图分类号】G471  【文献标志码】B  【文章编号】1005-6009（2021）53-0019-04

【作者简介】1.孟晓东，江苏省无锡市锡山区教育局（江苏无锡，214000）原副局长，高级教师，国家教育督导员，江苏省特级教师;2.钱音，江苏省无锡市甘露实验小学（江苏无锡，214000）副校长，高级教师。

为深入贯彻党的十九届四中全会和全国教育大会精神，认真落实全国基础教育工作会议部署要求，全面提高基础教育质量，办好人民满意的教育，教育部等八部委联合印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》从教育教学、人事工作、经费管理方面全面保障学校办学自主权，也以政府的自我革命为前提，强调深化教育“放管服”改革、提升办学支撑保障能力对激发学校办学积极性、增强学校办学内生动力的重要作用。学校与政府，本是教育生态圈中同气连枝的两大“主体”。政校关系，亦是现代学校制度建设中必须面对的重点问题。《意见》下政校关系的重塑，从代表着社会公共权力的政府开始自我革命，是一种应然，也是一种必然。刀刃向内，破除利益固化藩篱，确保学校办学主体地位的落实，政府可以从哪些方面入手，担负起政府应有的担当呢？

一、权与责，各安其位

学校办学主体地位的有效落实，在根本上取决于政校双方主体责任和主体地位的明晰化，必须在厘清关系的基础上，严明各自的权责边界，厘定各自的具体责任。学校与政府虽然都是“主体”，但是存在着隶属关系。政府是教育公共产品的提供者，而学校的主体权威来源于政府授权，只能在法律框架内，在政府指导下享有“办学主体地位”。因此，充当元主体角色的政府，在“权与责”的关系上更要有清醒认识。

1.我是谁？

这是关乎执政立场的问题。弄清了“我是谁”，才能更好地摆正自己的位置。其实在这点上，《中华人民共和国义务教育法》等文件已明确指出：我国基础教育的改革和发展，要“坚持国务院领导，省级人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。这也从法律层面认定了政府是国家办学的直接责任主体，且三级责任主体分工明确。因此，主体责任人理应积极作为，承担起办学领导者、统筹人的相关责任。

2.为了谁？

这是关乎执政宗旨的价值观问题。弄清了“为了谁”，才能更好地明确为谁立命、为谁执政。从“人民教育人民办”到“人民教育政府办”，这不是简单的办学理念与方式的转变，而是办学目标与方向的澄明。政府办教育就是为了把教育摆在优先发展的战略地位，提供充分、优质、公平的公共教育服务，推进教育均衡发展与现代化，推动基础教育公平发展和质量提升，提升人民群众对教育的满意度，回应人民群众对教育的新期盼。

3.依靠谁？

这是关乎执政方式的方法论问题。弄清了“依靠谁”，才能获得工作力量的源泉。教育是一个复杂的系统工程，从结构来看，除了政府，还有社会、家庭、校长、教师、学生、家长等众多元素。搞好教育办好学校，可以说是一项专业性、综合性、创造性极强的事业。政府一方自唱独角戏是不行的，作为最高级别的责任主体可以担负起“协调者”“促进者”的角色，主动寻求合作，凝聚多方的力量，支持这个圈子里的其他主体各安其位、各负其责，在职责范围内一起创造性地开展工作，形成工作合力，以此增强内生动力，激发办学活力。

二、管與放，各司其职

落实学校办学主体地位，还需要在厘清权责的基础上，减少政府不必要的干预，给学校充分的办学空间，处理好“放”和“管”的关系。坚持放管结合，就是要把该放的权力切实放下去、放到位;该管的一定要管起来、管到位，管不到位也是失职。

（一）保障学校办学自主权，政府“应放尽放”

1.尊重办学规律，全部放。

政府要舍得放权，不参与学校具体事务的管理，主动交卸一些“不该管”“不必管”的职能。凡是可以下放又能事后监管的权力一律下放，确保学校在法律框架内，在政府宏观指导下，享有内部事务高度自治权。如在学校经费管理、师资队伍建设、课程建设等方面，要把自主权交还给学校。学校有权并可以按照预算管理有关规定和实际发展需要，自主提出年度预算建设，自主执行批准的预算项目，自己对资金进行全过程绩效管理，有效使用，正常运转。

2.尊重专业自主，定向放。

政府要舍得放手，尤其在用人上要扩大学校人事工作自主权，实施定向放。政府要尊重校长、教师的专业自主，给予独立行使教育专业决定的权力和独立创造的空间，支持校长、教师享有专业自主权，真正以主人翁的姿态，主动参与到学校各项事务与活动中。校长可以根据办学实际需要，自主设置内设机构，自主择优选聘中层管理人员等，而不是只能按政府核定的标准、提供的职数、给予的条件进行人事选拔与任免;教师有对自己的教育教学自由执行而不受他人干预的基本权，而非受囿于层层的管理、监督、检查、考核等，让人丝毫不敢逾矩。“定向放”式的松绑恰是提升教师职业感、荣誉感的正解。

3.尊重学校创新，差异放。

不同学校在办学过程中因为地域、文化的差异总会形成一些富有个性的、相对稳定的教育特征和风格，即学校的特色。学校发展不可能步调一致地往前走，不然也不会有优质学校、薄弱学校之分。鉴于这样的现实，政府要舍得放开，尊重学校创新，针对不同学校的实际情况实施差异放。鼓励和支持学校因地制宜，大胆探索符合自身特点的办学模式与办学特色，突出特色创建内涵，将特色做大、做细、做强、做亮;而不是“一刀切”“一根尺子量到底”，以此促进学区内学校保持多元特色，一起优质均衡发展，破解“千校一貌、万生一面”的弊端，真正形成“一校一品”的生动局面。

（二）规范行政权力，政府“应管尽管”

1.服务为先。

政府要树立为学校服务的思想，基于对学校的信任，基于民主合作的原则，建立健全公共教育服务体系。按照法律规定的职责、权限与程序，主动为中小学服务，为激发办学活力提供强有力的保障支持。再穷不能穷教育，再亏不能亏教师。要优先保障学校基础设施、经费投入、教职工配备等教育教学基本需求;根据经济社会发展水平和财力状况，逐步健全生均公用经费、编制动态调整机制，切实解决学校办学后顾之忧;要建立中小学教师工资福利待遇的长效机制，在财政可能的情况下，强化办学激励机制，对优秀校长、业绩突出的教师加大荣誉表彰和物质奖励力度;要解决中小学代课教师的待遇问题， 并逐步理顺代课教师入编问题，提升教师职业幸福感，让教师耐得住寂寞，甘愿付出，为教育做贡献。

2.引导为上。

放权不等于放任，政府主要负责宏观决策，地方政府负责规划、协调，给学校内涵发展、特色发展、人才培养模式等提供良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实;在管理方式上积极创新，从微观走向宏观，由直接走向间接，运用立法、信息服务等手段来明确各自的权限、作用与责任，引导支持学校自主发展，创新学校内部管理制度;通过组织领导、协商对话等途径引导把控，积极稳妥落实各项制度改革，不断推进教育家办学治校，确保学校发展大方向不偏离，学校办学行为不偏差，保证教育公平性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和师生的合法权益，推动基础教育的均衡发展。

3.监督为主。

政府放权赋能，确保、扩大学校办学自主权，不等于放手不管，也要建立相应的监督机制，跟踪学校的发展与变革，监督学校办学行为以及校长的权力使用，强化过程性和发展性评价，对学校落实国家课程方案和课程标准、规范使用教材、遵循学科教学基本要求、师德师风建设等方面加强督导落实;对学校办学质量与办学效益加强问责，定期发布监督评估报告，以促进学校章程建设，建立科学、高效的治理体系，持续改进和提高办学水平，實现校长负责制下真正的“自主”与“自治”。当然，政府的监督职能主要可以放在管理和宏观评价的督政、教育督导评价政策的制定、评价标准和指标的制定上，具体的监督工作与评价权可以交给第三方来行使，或通过购买服务、培育委托第三方社会专业组织开展对学校的监督与评价，这样更能保证教育监督与评价的客观性和有效性。

三、分与合，各尽其力

新时期政校关系的重塑，还应放在更为广阔的政治、经济、文化和社会背景中去考虑，分与合，使处于教育生态圈的不同主体各尽其力，以伙伴合作关系共同推进制度完善与制度创新。

1.“管”与“办”，还有“评”。

政府坚持放管结合，重在提供优质高效服务，依法对学校实行宏观调控，监督指导;学校重在发挥自主作用，坚持制度创新完善，依法规范办学，办出特色，办出水平，办出活力，办出家门口百姓满意的学校。落实“管”与“办”，做得怎么样，不能仅由政府和学校自己说了算。2015年5月，教育部发布了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》从行政、办学和评价三个方面提出了推进管、办、评分离的具体路径和办法。可以说，“管、办、评”分离的提出，标志着我国教育管理体制改革进入教育治理改革的新阶段。“评”就是评价，即通过科学的监测，为改进教育教学、管理和决策提供依据。“评”，改变了过去以政府督导评估为主的“一言堂”局面，着力建立包括政府督导、学校自评、社会第三方共同参与的多元评价体系。这样的“管、办、评”分离，恰是为了保持各方相对独立性，提高专业性，保证督导评估制度向着更加科学、公正、客观和专业的方向发展，最终也是为了三个方面更好地整合统一，凝聚合力，共同推进教育现代化发展。

2.“统”与“整”，还有“特”。

有分即有合，于教育法制主体、责任主体政府而言，“合”就是要以区域教育的生态文化为方向，以教育发展中存在的实际问题为导向，将零散的、多样化的教育资源统筹与整合，形成全局优化、系统组元、更有价值的教育整体。“统”与“整”是区域意义上的办学之“活”。教育部在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中着力强调统一思想认识、统筹教师队伍、统建长效机制，这一指导思想对实现教育差异资源互补、盘活联合体办学机制、推进区域整体办学内涵起到有效推进作用。需要明确的是，统筹与整合不是抑优扶弱、削峰填谷，而要以尊重学校发展的整体规划为前提，协商调配，以强带弱;在带弱中发现被遮蔽的教育的深层问题，深化教育改革，实现区域教育的共享、共生、共长，以人的发展为核心，办家长满意、社会认可的教育。在此基础上，政府还要看到不同校情之下学校的文化特质与发展长板，提升公共服务的理念与前瞻意识，充分给予学校特色建设、创新发展的空间，允许有中国式的“特许学校”，形成欣欣共繁荣、桃李竞争妍的教育春天。

3.“我”和“你”，还有“他”。

教育是一个开放的生态系统，伴随着教育日益走入社会中心，政府和学校早不是 “政府的学校”这种单向关系，也不是“我和你”简单的双边关系，除了“我”和“你”，越来越多的“他”，如家长、社区、各种基金和捐赠等社会力量也正不断地积极参与进来，一起承担着教育的责任。权力与责任是相对应的，社会力量承担教育责任的同时，也拥有教育管理的权力，所以，政校关系重塑中以政府来牵头协调统筹，打破主体与部门间的壁垒，以合为进，建设目标理想一致的多元主体协调联动、合作支持的新型现代学校治理生态圈才符合社会发展趋势，最能增强办学内生动力的优选。政府、学校、社会力量三类主体既分又合，职能调整优化，目标汇合，机制融合，资源整合，各自独立又相互联结、相互制约，必将节约教育治理成本，构成互为因果的良性运行系统，必将为全面提高基础教育育人质量提供强大动力和坚强保障，奠定起教育强国的坚实基础。这才是政府在政校关系重塑中最有作为的担当。