政校关系中存在问题的立体审视

王笑梅 朱国忠

【摘 要】政校关系是一种复杂的行政法律关系。政校关系如何直接影响到教育改革与人才培养的成效。因此，对政校关系进行立体审视，显得十分必要。当下，从学校的视角来审视，政校关系易引发“边界冲突”;从政府的视角来审视，政校关系存在“学校缺位”的问题;从教育专家的角度来审视，政校关系存在“内在矛盾”。从上述三种视角来审视政校关系，有助于找出其亟待解决的重要问題，通过问题导向，探寻到破解难题的方案。

【关键词】政校关系;立体审视;边界冲突;主体缺位;内在矛盾

【中图分类号】G471  【文献标志码】B  【文章编号】1005-6009（2021）53-0016-03

【作者简介】1.王笑梅，江苏省南通市通州区实验小学（江苏南通，226300）党支部书记、校长，正高级教师，江苏省特级教师;2.朱国忠，江苏省南通市通州区实验小学（江苏南通，226300）教科处主任，正高级教师，江苏省特级教师。

政校关系，是一种比较复杂的行政法律关系，其对学校的发展具有重要的影响。在建设教育强国的征程中，良好的政校关系发挥着越来越重要的作用。笔者对省内外26个样本区域和100多位行政领导、校长、教师、教育专家进行了问卷调查，发现政校关系主要存在以下一些问题。

一、从学校的视角来审视，政校关系易引发“边界冲突”

从学校的视角来审视政校关系，政府立于上游，学校处于下游，政校关系容易趋于单向化;政府是规则制定者与裁判，如果不能调好管理的频度与力度，不能依据行政法律关系来制定负面清单，明确哪些事情不可以做，就容易引发“边界冲突”的问题。从调研结果我们可以看到，学校反映的问题主要集中在政府管理的向度、频度、模式这三个方面。

1.单向管理。

在调查中，一些学校认为，政府的管理意识强，服务意识相对淡薄。一些政府部门习惯于传统的“管理思维”，政校关系类似于塔台与飞机的关系：塔台对飞机单向度发布指令，机长只能机械地执行;没有双向的交流，不能根据现场的具体情况进行调整。特别是在制订一些重要决策或管理方案的过程中，政府部门较少采纳学校的建议。像教师岗位如何能上能下，人员如何能进能出，变身份管理为岗位管理，真正建立“人员自聘”机制，政府很少能倾听学校的声音;如何贯彻“按劳分配、按岗取酬、绩优酬高、薪随岗变”的分配原则，让绩效工资最大限度地调动教师的积极性，政府部门重在维稳，对学校的正常吁求关注不够。

2.多方驱动。

调查发现，较多学校认为，存在政府干预较多、学校疲于应付的问题。政府部门众多，为了增强管理的拉动力，提升条块工作的效益，各部门常常会借助学校的力量，采用“小手拉大手”的方式来推动重点管理项目。政府部门除了因突击任务抽调、借用学校人员之外，还把一些和学校关联度不高、属政府管理职能的项目推到校园里来。由于缺少扎口管理，千条线、万条线，最后全部投注到学校这一头。

3.圈养模式。

一些学校反映，政府在“把方向、抓规划、促建设、保经费、促内能”方面，需要做的工作已经饱和，但是还常常干预学校内部的中观和微观的事务，新型的政校边界仍没有真正形成。67.23%的学校认为，政府部门管得过严，统得过死，给学校预留的自由发展的空间就会很小。如在自主设置内设机构、招聘教师、职称评聘等方面，学校拥有的自主权非常有限。学校在年度预算方面没有完全的自主批准权，不能发挥经费的最佳使用效果。一些涉及学校管理职能的重要事务，也被政府部门统管了。政府所采用的这个管理模式相当于“圈养”，政府部门相当于“牧者”。“牧者”把“羊群”限定在划好的区域之内，越界就会马上作出强力干预。“羊群”活动空间窄，自由度小;草料不够丰富，“羊群”长得慢，回报率低。更重要的是，长此以往，“羊群”就会养成依赖心理，视野狭窄，适应力差，缺少自主探索的意识和自我解决问题的能力。

二、从政府的视角来审视，政校关系中存在“学校缺位”的问题

政校关系，虽然有一些刚性的限定，但其实也为学校预留了一定的空间。学校能否积极运用好相关资源，为建设良好的政校关系而主动作为呢？从政府的视角来展开调查，我们发现政校关系主要受制于四个方面。

1.公共关系部门人员较为稀缺。

绝大部分的政府部门在调查中反映，目前学校和政府沟通联络的职责是由校长承担的，耗费了校长的很多精力。他们认为，处理政校关系是一种很专业的工作，专业的事情应该由专业的人去做。从反馈的数据来看，只有7.69%的学校配备了公共关系部门人员。即使是教育集团，也很少设立“政府关系部门”，具备公共协调力、公文写作力、实时学习力、政策研究力、问题解决力、辩证思维力、危机应对力、品牌创建力、职业敏感力的公共关系部门人员非常稀缺。政府部门认为，在处理学校与政府的关系时，学校派不出专业的人员，拿不出高标的方案，合作共赢只能成为一句空话。

2.日常维护有缺失。

调查显示只有15.38%的学校比较重视政校关系的日常维护。不少学校对政府采取“敬而远之”的态度。有事找政府，没事不联系。学校过于“功利”，和政府的关系常常处于断线状态。更缺少和政府关系的长线维护，关系度偏冷，频度偏低。学校的长远发展，向政府所作的自我推荐、自我宣传不够，政府对学校的发展规划尤其是文化建设不熟悉、不了解。

3.看得见的支持有不足。

政校互助共赢是一种最理想的关系。现实中，学校是否给予政府必要的支持呢？政府部门给出的数据是19.23%。也就是说，政府部门感到只有约五分之一的学校发挥了支持功能。看来，我们的学校在自我定位的过程中，大多比较宏观、平面。多数学校没有能够结合政府的发展规划，找到自己近距的立足点、发力点、贡献点。看得见的支持存在严重缺位，政府就会感觉到学校在政府工作中的贡献度极为有限。

4.创造性执行有欠缺。

政府部门反映，现在有些学校的校长热衷于“做官”，没有科学的办学和育人理念，单纯追求改善办学条件等看得见的政绩，导致高大上的硬件条件和教育質量之间的反差日益明显。推进教育家办学，任重道远。据统计，只有30.77%的学校能够富有创造力地在执行政府的制度、规划，而多达69.23%的学校，在执行政府部门的政策时比较机械，亦步亦趋，没有自己的创造性，没有结合自己的校情制订出富有创意的校本化方案。

三、从教育专家的角度来审视，政校关系存在“内在矛盾”

受访的10位教育专家普遍认为，政府和学校在本质上存在重大区别。政府重在进行公共管理，瞄准的是事务;学校重在立德树人，指向的是人。正是从基本性质上来说，政府与学校存在着一些内在的矛盾。

1.统分不同求，目标指向上有矛盾。

90%的专家认为，政府的管理重标准，讲公正，求统一。而教育所要面对的是活生生的学生，发展中的人，所以重校情，讲适切，关注校本化建设;重个性，讲区分，对学生施行个别化教学。统分不同求，目标指向也就不一致。政府相当于规模化生产的工业，学校相当于私人订制型的农业;政府的目标指向于生产符合工业标准的同一产品;学校的目标指向于适性生长、适才发展的形态各异的农业产品。

2.快慢不同步，速度把握上有矛盾。

有专家指出，从发展的速度上来看，政府在经济发展上求“快”。通过快速发展满足人民日益增长的物质生活与精神生活的需要，它的显效可以是立竿见影的。学校在教育成人上显“慢”，立德树人是一个漫长的过程，它的显效也往往是滞后的、缓慢的。我们也可以把政府与学校看成一只钟表。理想状态下，政府是秒针，跑得快;学校是分针，走得慢。但现实的情况正好相反，政府是分针，学校是秒针，学校根据政府的指令飞速旋转，背离了慢教育的基本原理。

3.优劣不同评，工具运用上有矛盾。

80%的专家认为，政府评价更看重群众的满意度，学校评价更看重教育的达成度。政府评价更偏于量化，学校评价更偏于质性，政府评价重宏观，学校评价更重细节。政府评价好比是用一把尺子量所有人的身体数据，凸显的是一碗水端平;学校评价好比是用一把尺子或几把尺子来量一个学生的数据，追求的是多一把尺子量出更多的才能与精彩。

在调查走访中，我们还从教育专家处了解到，当下多数学生家长有“教育焦虑”。一方面是教育的某些既得利益者，制造“欠缺感”，兜售需求，强力推销培训项目;另一方面是学生家长对孩子的期望过高，生怕孩子输在起跑线上，为孩子报了很多的培训项目。焦虑和期望之间恶性循环，学校的满意度不断下滑。整个社会的教育焦虑会影响到政府对学校工作的评判。为了满足群众日益增长的教育需求，不断提高对学校的办学要求，导致政府和学校之间的动态压强增大。这也是政校关系复杂化的一个重要原因。