区块链技术赋能突发公共事件审计研究

唐衍军 黄益 蒋煦涵

【关键词】 区块链; 突发公共事件; 政府审计; 常态防疫; 跟踪审计

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）17-0150-06

2020年初新冠肺炎疫情爆发后，国家立即启动财政应急预案，社会各界也纷纷捐款捐物进行支援。防疫救灾物资和应急救助资金筹集、发放、使用的合法合规性，引起了公众的高度关注，为政府审计的积极介入奠定了良好的民意基础。随着疫情反复，疫情防控工作进入常态化推进阶段。突发公共事件审计在新冠肺炎疫情危机应对中发挥重要作用[1]，做好疫情防控专项资金物资和捐赠款物的审计监督再次成为政府审计的重大政治责任[2]。突发公共事件审计区别于常规审计的公共性、突发性和及时性特征（郑石桥，2020），对审计机关及审计人员的审计能力建设提出更高要求。以区块链技术的政府审计赋能作用为视角[3]，加强审计信息化建设并优化应急救助资金及防疫救灾物资审计流程（朱智鸿，2020），进一步探索突发公共事件审计能力提升之道，具有重要的理论价值与现实意义。

一、提升突发公共事件审计能力的现实需求

重大疫情、灾情等突发事件一旦发生，会对人民生命健康造成严重危害，给经济社会带来灾难性后果。政府审计作为突发公共事件应对体系的重要组成部分，在突发公共事件发生后应实时介入，对应急救助资金及防疫救灾物资进行实时监督并提供专业建议。因此，除天然具备公共性、突发性之外，突发公共事件审计更有着鲜明的及时性特征。确保审计工作及时开展、提高证据获取能力、加强信息化建设，是突发公共事件审计能力提升的现实需求。

（一）確保审计工作及时性

突发公共事件审计与常规审计之间最重要的不同，在于前者更强调审计的时效性与及时性。突发公共事件具有突发性和紧迫性特点，审计部门来不及开展审计前的调查工作，更没有充裕时间编制审计实施方案（李翼恒，2012）。如果严格按照常规程序实施审计，就不能及时发现突发公共事件应对责任履行中的问题，从而可能对突发公共事件应对造成负面影响。当前我国突发公共事件审计实施机制的建立处于探索阶段，系统的整体架构尚未建立，各项制度设施尚不完善，审计过程中的信息沟通传递工作存在一定困难，审计工作在及时性方面仍存在不足。开展突发公共事件审计工作，往往要求审计相关信息能够传递顺畅，以使各级审计机关之间、审计机关内部工作相协调，形成左右配合、上下联动的局面。由于应急审计程序制定方面的滞后性等因素，很多确定的工作原则无法落实，被审计单位人员配合度不够，审计人员也无法根据现场实际情况调整审计方案，造成突发公共事件审计的时效性与及时性不足。

（二）提高审计证据获取能力

突发公共事件审计涉及到政府部门以及部分受突发公共事件影响的单位和个人，审计对象及相关方的主体众多，给审计证据的获取带来困难。如在对防灾物资购买及资金使用的审计中，由于物资采购渠道较多、事发紧急，有些零星的采购就较难获取正规发票，可能造成审计书面证据的不足。实物证据较容易获取，但存在证明效力不足的问题。通过检查、观察、查询、调查等方式取得的口头证据和环境证据，可靠性差及证明力不足的缺陷更加明显。突发公共事件审计往往范围广、金额大、时间紧，加之审计工作本身的专业性和复杂性，审计过程对审计人员的知识储备、专业能力、身体素质、判断能力等都提出了很大挑战。突发公共事件应急审计过程中，除了侧重于应急资金、应急物资采购分配等财务方面的审计外，还可能遇到医疗管理、物流管理、工程施工等方面的专业问题，甚至涉及到资金分配、资源整合、优化设计等方面的专业知识，影响审计人员对审计证据适当性的判断。突发公共事件审计公共性和涉及领域的广泛性，对审计证据获取能力提出了更高要求。

（三）加强审计信息化建设

传统审计方式下的审计证据收集工作往往通过人工方式进行，审计人员需要手工翻阅凭证、查找资料，分析证据适当性后固定审计证据。但由于此次新冠肺炎疫情在春节期间突然爆发，一段时间内出于防疫的需要对人员流动进行限制，现场审计难以实施。审计人员不能到达现场的情况下，一些原本需要复印存档的纸质文档，多数都要通过扫描、传真等方式进行传送和查验。新冠肺炎疫情期间对捐赠物资的管理，存在着筹集接收、分配拨付、管理使用等方面的风险[4]。如果被审单位私自改变救灾物资的用途，并且在提供相关资料时缺乏配合，则审计工作的难度将大大提高。重大公共事件突发、信息不对称的局面之下，审计人员需要以先进的信息技术为辅助，获取充分适当的审计证据，提高审计工作的效率与效果。此外，由于应急防疫物资采购和接收单位大多临危受命，救灾物资管理制度不健全、追踪机制不完善，只有加强审计信息化建设，才能借助先进的信息技术对应急救灾物资规格不符等情况进行追踪，在救灾物资存在性与否方面获取适当的审计证据。

二、区块链技术提升突发公共事件审计能力的机理

疫情防控常态化背景之下，审计机关需要加强信息化建设、提高审计证据获取能力、确保审计工作及时有效开展。将区块链技术应用于持续审计，正成为当前审计信息化工作的发展重点[5]。区块链作为一系列核心技术的组合，在突发公共事件审计中的创新应用，将能够促进信息传递、助力审计证据获取、强化审计监督效力，为提升突发公共事件审计能力进行技术赋能。

（一）分布式账本技术促进信息传递

分布式账本是一个分布式存储的数据库。分布式账本技术指的是交易记账由存在不同终端的多个节点来共同完成，而且每一个节点的数据记录都是一份完整的账目信息，可以为会计的信息技术提供新的信息支持和实现方式[6]。同时，分布式账本中的所有在线节点都可以对交易的合法性及合规性进行监督，同时对交易的存在性进行共同认证。传统分布式存储往往按照一定规则将数据分成多份进行存储，可以形象地将其理解为以“分散”的形式进行数据存储。与传统的分布式存储技术相区别，区块链分布式账本技术下每个在线节点都参与记账，记录交易信息的区块之间以时间戳为纽带首尾相接，形成链式结构对数据进行实时、有序的存储。分布式账本技术下，参与主体之间平等对接、共享资源，点对点直接传输信息，形成一种去中心化的信息传输机制，能够实现在同一个网络之下节点间账本数据实时共享，有助于解决传统信息传输过程中存在的数据结构壁垒、信息传输时间过长等问题。

区块链分布式账本技术下，各节点之间信息的传达与传递几乎是同时发生的，而且不会受到第三方因素的影响。区块链每个节点存储都是独立的、地位等同的，依靠共识机制保证存储的一致性，而传统分布式存储一般是通过中心节点向其他备份节点同步数据。分布式账本技术下，信息记录工作由所有在线节点协同完成，没有任何一个节点能够独立完成信息的记录工作，从而避免了单一记账人被控制或者被贿赂而记假账的可能性。审计机关作为分布式账本中的一个节点，能够与所有在线节点之间实现信息传输与处理的高效协同，使传达的指令能够及时到达。当审计人员遇到紧急情况时，可以直接將信息数据存储和更新在任何一个终端节点上，审计机关通过在线节点对相关请求进行即时反馈。审计机关通过分布式账本与被审计单位财务系统之间还可以实现实时对接，监控和认证被审计单位的交易和财务数据，实时发现审计业务疑点和线索，提高审计工作的效率，满足突发公共事件审计分秒必争的紧迫性需求，提高突发公共事件审计的及时性。

（二）智能合约助力审计证据获取

区块链在智能合约技术的推动下，特别是以以太坊为依托的智能合约的出现，更是大大推动了区块链技术的发展。智能合约是经过多方协定达成的计算机代码，当满足必要条件时，可以由多个机构合作以无中心的方式自动执行预定功能[7]。智能合约本身是一种特殊的计算机程序代码，主要目的在于提供、验证及执行按事先协议规则设定的计算机程序。智能合约包含了有关交易的所有信息，只有在满足要求后才会执行指令操作。智能合约技术的存在是区块链被称之为“去中心化”的一个重要原因。智能合约允许在没有中心服务器发出指令的情况下，自动执行可追溯、不可逆转的计算机程序，减少了交易信息的周转环节，确保信息和数据的安全。

智能合约和传统纸质合约的区别在于智能合约是由计算机生成的，代码本身解释了参与方的相关义务。智能合约的执行过程减少了人为干预，确保财务信息真实，并使形成的审计证据不可篡改。突发公共事件审计中，可以结合防疫救灾应急工作的特点，将审计准则置入区块链资源层，形成自动执行的计算机协议。通过智能合约的优化设计，可以建立一个由审计人员、相关专业人员和审计对象之间互为因果的主链和辅链相互交叉的信息互信互通网络。当交易各方信息一致则执行区块链的审计智能合约[8]。主链以财务维度对各种资金交易、往来业务合同、费用真实性等进行认证，辅链则站在特定专业视角，对法律、信息技术和医疗管理等方面的信息进行认证。区块链技术下的辅链与主链双向锚定，有助于解决审计人员面对突发事件时的专业领域受限问题，减少审计人员心理压力，提高审计判断的正确性与审计证据的获取能力。

（三）时间戳技术便于加强审计监督

区块链分布式账本中每一条记录都有一个时间戳和密码签名，使得网络数据的安全性和可靠性得到有效保障[9]。区块链网络系统每生成一个新区块时，都会被打上时间戳，最终依照区块生成时间的先后顺序相连成区块链。时间戳是一段完整的、可验证的程序代码，以哈希值的形式存储在单个区块的区块头中，记录着某个特定时间点存在着某些交易或数据的信息。区块链上的每条数据都通过区块头的哈希值与相邻区块串联，构建出一个可追踪时序的大账本。时间戳技术以哈希树的形式给分布式账本中参与记账的每个区块加载时间信息，为链上数据记录、存储和传输提供了时间维度。时间戳技术使所有节点通过点对点的方式形成互通网络，使信息数据的记录能够以去中心化的方式进行。有了时间戳的存在，区块上的交易信息便无法被任意篡改[10]。

突发公共事件审计过程中，对于一些无法现场取证的数据，审计人员可以借助时间戳技术进行溯源，对财务数据的真实性进行验证。由于所有交易数据的副本都在各终端节点的区块上进行存储，数据的可追溯与可核查性得到了很好的保障。在突发公共事件应急审计过程中，获得授权密钥的审计人员可以不受空间限制地访问审计数据，极大地提升了审计监督的效力。区块链时间戳技术还能够保证链上各个节点之间的数据结构具有一致性。鉴于这种数据结构的一致性，应急救灾物资供应链的全部物流活动被永久在区块链系统中加以存储。基于区块链时间戳技术，救灾物资和应急资金筹集、发放的所有相关数据都能够被审计机关实时掌握。以此为基础，通过信息公开与审计公告，使公众参与到对防疫救灾资金使用情况的监督中来，提高审计监督的效力与效果。

三、区块链技术赋能突发公共事件审计的路径

开展突发公共事件应急资金及救援物资专项审计，需要信息系统应用平台的支持。构建分布式账本、智能合约、时间戳等技术综合运用下的区块链信息平台[11]，为优化重大突发公共事件审计流程、规范审计行为，最大限度地保证审计效果奠定了物质基础（孟志华，2020）。

（一）突发公共事件的区块链审计信息平台构建

基于区块链技术搭建的审计信息平台由区块链数据中心、技术资源服务器、审计应用服务模块、实时审计访问模块四个部分所构成，如图1所示。

1.区块链数据中心

区块链数据中心用于永久储存各非中心化节点提供的用于突发公共事件审计的数据。区块链分布式存储结构下，被审计单位在突发公共事件应急处理中所发生的各项业务信息都将被传输到区块链网络上，并最终汇集到区块链数据中心，在进行有效整理与统计分类后实时存储。区块链数据中心所存储的数据主要包括救灾资金物资的筹集、分配、发放、使用，以及一些财税和救灾政策的部署落实情况。应急资金和救灾物资筹集和发放过程中的所有数据都储存在带有时间戳的链式区块结构下，系统自动提炼业务流程系统日志对应的信息，保证数据信息的真实性。结合区块链体系的实际情况，在底层协议中融入相应的记账规则，在AI技术的配合下完成审计方式的优化改进，促进审计自动化水平的提高。区块链数据中心通过密码学方法构建一个可根据时序追根溯源的大账本，使得任何一笔应急专项资金或防疫救灾物资都能够被追溯到源头。

2.技术资源服务器

技术资源服务器的硬件部分由存储设备、网络设备、数据接口等组成。交易数据经由数据接口达到高效共识，保证数据传输通道畅通。网络设备用以保障信息的实时传输，并满足审计业务相关方的实时在线互动需求。网络设备还利用哈希算法可以将信息资料转换为结构化数据，并将其传输到基于分布式储存技术的存储设备中。技术服务器软件部分主要涉及到共识机制、数字签名技术以及智能合约机制等。其中共识机制确保审计信息平台中的数据能够及时得到各节点的共同验证，数字签名技术用以保证无第三方验证情况下的数据真实性，智能合约的自我执行机制实现数据的批量化处理，有利于视情况需要扩大审计范围，保障审计结果可靠性。

3.审计应用服务模块

审计应用服务模块是一个带有数据库和数据分析功能的决策支持系统，包含预警子模块、环境评价子模块、交易分析子模块、信息监察子模块和审计疑点子模块。其中审计预警子模块主要用来检测被审计单位财务运作流程是否能够对突发公共事件应对提供信息支持，以及其内控体系的合理性与可执行性，以检验被审计单位在突发公共事件应对中的风险承受能力。环境评价子模块主要依靠封装于链条的灾情实况报告、预估审计环境等与相应技术结合，对具体审计环境进行评价，对审计人员配置及部署提供建议，并依据特事特办的原则对疏漏部分进行补齐。交易分析子模块主要对各被审计单位涉及突发公共事件应对的各类经济事项及数据进行初步分析，并给出分析报告。信息监察子模块通过对物资来源及发放路径的监控，将相关数据、图片和视频信息传输到区块链数据网络中，以便于审计人员对源头数据进行查询，以掌握应急物资及经费的真实使用情况，形成有效的审计证据。

4.实时审计访问模块

审计人员在实时审计访问模块时进行操作，实现对突发公共事件应急资金及防疫救灾物资的实时监督。审计人员可以利用PC、便携电脑或移动终端登录实时审计访问模块，对被审计单位进行监督和检查。实时审计访问模块受到区块链公私钥机制的保护，审计人员根据任务的不同被赋予不同的登录权限。审计人员通过公私钥机制验证后，可以通过访问模块界面获取有效的审计证据，满足审计及时性需求的同时又可保证审计质量。公私钥机制在保证信息完整的前提下，对部分私密信息进行保护，有效保障信息安全。

（二）突发公共事件审计的对象与内容

区块链技术赋能突发公共事件审计，重点在于依托信息化建设优化审计流程，在明确审计对象与审计内容的基础上，不断提高证据获取能力、确保审计工作及时性。突发公共事件审计的对象包括防疫救灾物资资金筹集、使用中的经济责任以及制度措施合规性方面的业务责任等。图2以区块链审计信息平台的应用为例，对突发公共事件审计的对象、内容及流程做了归纳。

1.防疫救灾物资资金筹集阶段审计

防疫救灾的过程，也是检验应急预案、应急机制以及应急物资资金筹集保障能力的过程。应对突发公共事件的前期资金筹集和及时投入至关重要。防疫救灾物资资金筹集阶段，突发公共事件审计的重点在于对防疫救災资金划拨及社会捐赠款物筹集过程的规范性进行审计。首先关注防疫救灾资金划拨过程是否符合财政政策和相关规范，防疫救灾资金的投入去向是否是救灾应急所需。其次关注筹集到的防疫救灾资金和物资是否按照规定投入到救灾工作中，资金是否到位、物资是否充足、有无不规范使用等情况。最后关注资金筹集流程是否规范以及救灾物资捐赠渠道是否合法，防止套取救灾资金、以捐赠之名行逃税之实等情况出现。通过该阶段的突发公共事件审计工作，对防疫救灾资金及应急救援物资的来源数量有充分掌握，依法保障防疫救灾物资资金筹集工作规范开展。

2.防疫救灾物资资金分配阶段审计

防疫救灾物资资金分配阶段，责任部门灾情应对应成立突发事件应急处理领导小组，对防疫救灾物资资金进行统一管理，按照统一调配、分类储存、总量控制的原则，精准做好救灾资金分配及物资分发工作。对各级防疫救灾责任部门在对于应急救灾资金及物资分配的合法合规性进行监督，是防疫救灾物资资金分配阶段突发公共事件审计的重点。首先应注重监督检查是否存在上级防疫救灾责任部门扣留挤占下级部门救灾物资及应急资金的情况。其次应重点监督检查已经分配到地方的防疫物资及救灾资金是否存在截留的情况，是否已切实下发到重点医院、企业及受灾群众手中，关注防疫救灾物资资金的发放数量与金额是否与当地受灾情况相匹配，以及是否存在违规发放等情况。最后应加大对防疫救灾物资及资金发放部门的监督力度，督促其按照应急救助相关法律规范对救灾物资和资金进行认真核算并合理分配。

3.防疫救灾物资资金内部控制审计

各防疫救灾责任部门应严格按照上级有关规定和要求，加强防疫救灾物资资金使用的全过程规范管理，严格执行事前审批、政府采购制度，确保专款专用。突发公共事件审计的重点应关注防疫救灾物资及资金在使用过程中的每一个环节是否符合相关法律法规，防疫救灾物资分配及资金发放过程是否符合内部控制规范。首先对防疫救灾工作中的失职渎职行为及救灾物资资金使用合规性等情况进行监督，查找内部控制制度方面的漏洞，防止防疫救灾物资资金被挪用、挤占及浪费等情况的出现，保障救灾物资分派分发及救助资金分配使用的合规性及有效性。其次应对防疫救灾物资来源渠道及取得方式进行监督，确保物资符合相关疫情防控标准和规范，物资从购买、捐赠到派送、分发的整个过程受控。最后要根据相关政策和法律文件审核应急救助资金使用发放等情况，审核各项救助资金的使用成效，使抗灾救助资金的分发使用工作在符合内部控制规范的前提下高效地运行。

4.突发公共事件防控措施制度合规性审计

突发公共事件应对责任人为了履行财务责任和业务责任，必须建立一些相关的制度及流程，突发公共事件审计需要关注这些制度的设计和执行是否存在缺陷（郑石桥，2020）。突发公共事件应对中，要加大防疫救灾业务工作督导检查力度，坚决查处防疫救灾工作应对不力等问题，同时还要健全疫情灾情监测预警机制，堵塞防控漏洞，坚决筑牢疫情灾情防控每一道防线。审计机关首先应从政府机构层面出发，对各级疫情灾情防控责任部门内部的职责分工、管理运行方式、上下联动机制有效性等进行监督审核。其次对疫情灾情防控政策部署的落实情况进行监督审计。通过深入防疫救灾一线走访，了解防疫救灾措施落实情况，发现制度漏洞并督促责任人进行整改。最后通过对防疫救灾物资采购、配送及分发环节的监督审核，查找物资采购流程中的薄弱环节，同时与市场监管部门配合，根据审计证据及相关线索对各种假冒伪劣和恶意抬价等不法行为进行打击，为防疫救灾物资配送提供良好的市场环境。

（三）基于区块链技术的突发公共事件审计流程优化

应对重大突发公共事件的有效方式是进行全过程跟踪审计，与常规审计在审计思维方式、工作程序、审计依据、审计标准等方面都有很大不同[12]。借助区块链信息平台对突发公共事件进行全过程实时跟踪审计，不仅能够提高审计工作效率、促进科学决策，还能够通过审计流程优化在第一时间回应公众关切，提高审计公信力。

1.审计证据实时采集

借助区块链信息平台实施突发公共事件审计，可实现审计证据采集的自动化与实时化。被审计单位的各种数据信息经由数据接口传递至区块链数据中心，例如公开数据和审计目标相关数据。数据以文本文档、图像、日志、音频、视频、报告以及网页等多种格式存在，为突发公共事件审计工作的开展带来很大便利。审计人员在区块链信息平台上直接提取关键信息，并将其通过记录与验证流程打包上链，利用区块链技术形成结构化或半结构化数据。基于区块链信息平台提供的数据接口，审计人员可以选择合适的数据采集方法，制定科学有效的数据采集方案，将明文语言转换为系统或机器可识别的语言，在保障数据接收与传输稳定性的基础上完成审计证据采集工作。

2.审计流程自主实施

借助区块链信息平台实施突发公共事件审计，能够对审计证据进行即时分析，并对被审计对象存在的问题做出即时应对处理，实现动态纠偏。区块链信息平台通过共识机制完成数据信息的分析处理，如数据存储、数据清洗与数据转换等。突发公共事件审计过程中，应急资金及救灾物资拨发的整个数据链都在平台的多个节点进行备份，解决了传统审计存证系统面临的数据安全问题。相关数据信息在上传至区块链后，会被加盖时间戳，并通过哈希树的形式来确保数据真实完整并具备可追溯性。智能合约规定执行审计测试的前提是区块链所有节点均需通过验证，进而执行审计程序。利用计算机协议形成的审计智能合约嵌入至审计信息平台，审计人员利用区块链信息平台与被审计单位实时通讯，针对应急资金及救灾物资的拨付和分发过程进行控制测试和交易测试，从资金运动或物资流动的不间断信息中发现蛛丝马迹，与事先置入的准则相对照，若出现不一致的情形，系统将启动智能合约自动执行附加测试流程，自主实施一系列控制和鉴证活动。

3.审计报告即时出具

鉴于突发公共事件应急资金及救灾物资专项审计都具有特殊性和紧迫性，审计机关应及时揭露应急资金及救灾物资筹集、管理、使用、分配中存在的问题，并及时报告审计结果。审计信息即时披露同样可以借助区块链信息平台来实现。被审计单位有关应急资金和救灾物资的流转信息传输至审计应用服务模块后，经预警子模块、环境评价子模块、交易分析子模块、信息监察子模块及审计疑点子模块的即时处理，能够得出相应的细节测试结果。系统自动调取阶段性的细节测试结果，并将其传递至审计底稿子系统。对于测试出的审计疑点，系统将启动自审查程序，与模块化置入的规则相比对，针对可能存在问题的项目输出疑点清单。遇到系统异常、价值判断类特殊审计事项、非标准化程序异常等情况时，系统将呼叫人工操作。区块链信息平台根据审计人员的即时反馈结果，并参考阶段性审计测试结果以及其他相关信息，即时出具审计报告。

4.审计结果有效利用

突发公共事件审计结果主要包括三个方面：其一，审计所发现问题;其二，针对问题及其责任者的处理处罚建议;其三，针对问题所提出的改进建议（郑石桥，2020）。因此，有效利用审计结果，首先应归纳总结突发公共事件应对过程物资及资金使用中的问题，并将审计信息及时、准确地予以公布。突发公共事件背景下应改变原有审计公告模式，利用区块链审计信息平台将重要信息即时传递给相关信息使用者，常规的审计结果公告可以延后发布。其次，针对突发公共事件审计中所发现的问题，审计机关实时决定是否需要进行责任追究。属于审计机关可以直接处理处罚的，开具审计决定书;需移交其他机关处理的，则出具移送决定书。杜绝问题的产生总是优于问题先发生后处理。借助信息化平台深入查找问题根源，做好制度性的防范措施，以更好发挥审计的“免疫系统”作用。为此，审计机关应基于区块链去中心化网络体系，引导公众了解各级部门在突发公共事件应对中的表现，群策群力、献策建言，参与到突发公共事件救助及监督活动中，从而扩大审计工作影响力，促进突发公共事件处置工作有序开展。

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