高校学生资助的扶贫实践及其发展路向

肖伟华，吴彦宁，宫 佳

(南京农业大学 学生工作处，江苏 南京 210095)

高校学生资助是教育扶贫的重要政策实践，经过近70年的发展，业已形成覆盖面广、体系健全、格局稳定、内涵丰富的政策体系，[1]为国家的脱贫攻坚做出了巨大贡献。随着脱贫攻坚收官和全面建成小康社会，我国将进入绝对贫困消除、相对贫困的地区和人口长期存在的后扶贫时期 。[2]相较于脱贫攻坚时期以助力解决绝对贫困状态为目的减贫特性，后扶贫时期的高校学生资助，应更关注以相对贫困学生为主体的受资助对象的需求，激发其内生动力，有效阻断贫困的代际传递，使其共同享有人生出彩的机会、梦想成真的机会和同祖国和时代一起成长和进步的机会。

一、高校学生资助扶贫实践的发展历程

新中国成立以来，党和政府始终从国情出发，坚定不移地持续推进学生资助制度建设，并实现了历史跨越。梳理不同阶段高校学生资助政策和体系的运行实践，可为后扶贫时期更好地开展助学帮扶提供理论和实践借鉴。

(一)1952-1983年：人民助学金单一政策主体的探索初建阶段

新中国建立伊始，经济、教育、文化等各领域百废待兴，为促进教育事业快速发展，并为国民经济建设输送大批人才，国家开始探索实行一系列与社会主义社会相适应的学生资助政策。1952年，原政务院印发《关于调整全国高等学校级中等学校人民助学金的通知》；随后，教育部印发《关于调整各类学校教职员工工资及学生人民助学金制度的通知》，我国开始以全国统一的人民助学金基本发放标准对高校学生进行资助。此后，国家陆续通过《关于工人、农民、干部、学生人民助学金标准的暂行规定》、《普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》等文件，对人民助学金制度进行补充、调整、完善。总体而言，人民助学金制度是1952至1983年间我国高校最主要的资助政策实践；通过此项政策安排，一大批学生(特别是贫困学生)接受了高等教育，为社会主义建设事业有力地提供了智力保障。

(二)1983-2007年：“奖、贷、勤、助、补、免”等多元组合的改革推进阶段

改革开放以后，随着党和国家工作重点转移到经济建设上来，国家社会经济各个方面进入转型期，高校学生资助政策实践也在改革中深入推进。1983年7月，教育部、财政部印发《普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本专科学生人民奖学金试行办法》，标志高校学生资助开始由单一的人民助学金制度，向助学金和奖学金并存的政策实践转变。1987年7月，国家教委、财政部联合印发《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》和《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》，要求所有高等院校实行奖学金和贷学金制度，并规定国家向经济困难学生提供无息贷款。1993年《中国教育改革和发展纲要》出台至2007年期间，高校学生资助的政策实践逐步丰富，资助主体和举措日益多元——专业奖学金、研究生奖学金、国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款、高校勤工助学、新生入学“绿色通道”、学费减免等政策，在国家加快教育体制改革的大背景下陆续出台，高校学生资助的减贫益贫属性逐渐凸显，大量家庭经济困难学生在国家资助的帮扶下顺利完成学业，最终实现了家庭的脱贫脱困。

(三)2007年至今：“三位一体”资助格局的完善发展阶段

2007年5月，国务院印发《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，首次对学生资助制度做出全面系统性设计，开启了中国学生资助事业的新篇章。期间，经历2013年教育部等三部委联合发布的《关于完善研究生教育投入机制的意见》、2017年教育部等多部委联合发布《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》以及2018年教育部等五部委联合发布《学生资助资金管理办法》三个标志性节点，政府主导、学校社会广泛参与的“三位一体”资助格局日趋稳定。在这一格局下，高等教育阶段发展形成了包括国家奖学金、助学贷款、学费减免、补偿代偿、勤工助学和绿色通道等多元混合的资助政策体系和以“普惠、助困、奖优、引导”为原则的复合型资助模式，[2]各项学生资助政策在时序和功能上实现了无缝对接，实现了政策目标的“应助尽助”，确保了每一名家庭经济困难学生都能享受到相应资助，极大促进了教育公平和高质量脱贫目标的实现。

二、高校学生资助扶贫实践的挑战

后扶贫时期贫困的治理应在契合小康社会基本特征的基础上，关注贫困的全面性、人本性、均衡性、内源性；[3]以(贫困群体)能力建设机制为核心，构建起相对贫困治理的长效机制。[4]在此背景下，长期形成的重“扶困”轻“扶志”、重“国家”轻“社会”、重“建制”轻“效能”等积弊，对后扶贫时期高校学生资助构成了实践挑战。

(一)重“扶困”轻“扶志”，贫困生的发展内生动力激发不足

经过几十年的发展，高校学生资助在目标上实现了“所有学段全覆盖、公办民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖”和“入学前不愁、入学时不愁、入学后不愁”。然而，囿于政策实施过程中的经济社会发展水平，无论是“全覆盖”还是“三不愁”，都是社会救济意义上以增加贫困生外部动力的“输血式”帮扶。在政策目标上锚定的还是以经济纾困为主，而在学生资助实施过程中对贫困生的发展内生动力的有效激发关注不够。首先，资助类型分布不合理，制约了对贫困生发展内生动力的有效激发。根据表1统计数据，能有效激发贫困生奋发向上内在动力的奖励型、有偿型、劳动报酬型资助在项目类型和总金额方面都偏少，高校学生资助在“有偿-无偿”维度体现出显著的“‘无偿’为主的倾向”。[5]其次，资助政策执行中重结果轻过程，对贫困生的过程性价值引导不够。例如，在奖助学金评选、发放和国家助学贷款办理等环节，教育引导方法单一，资助育人的全过程性有待进一步实现。

表1 2019年大学生资助类型及资助金额统计表(单位：亿元)

(二)重“国家”轻“社会”，补充性资助实践主体发育不足

在当前高校学生资助实践中，政府、社会团体、学校、个人等主体在学生资助实践中承担着不同的职责，扮演了不同角色。根据近五年《中国学生资助发展报告》数据(表2)可以看出，每年度高等教育资助总额中，由中央和地方政府支出的财政资金的占比最高，长期维持在50%左右；其次为国家助学贷款，占比约25%；其次为高校事业收入提取，约占22%；社会资助占比最少，不到2%。长期重“国家”轻“社会”资助格局，固然可以在国家主导的基础上保证资助资金来源的稳定，但是也造成了起重要补充作用的社会力量的长期发育不足。随着高等教育的大众化发展所导致的财政负担的进一步加重，以及后扶贫时期国家在高等教育领域财政投入的转型可能，急需为社会性资助主体的发育创造更大空间，培育、壮大社会力量参与，吸引更多的社会资金进入学生自主事业，从而进一步优化资助资金来源的结构，为后扶贫时期的高校学生资助提供可持续的长远保障。

表2 2015-2019年高校学生资助资金来源分布

(三)重“建制”轻“效能”，学生资助政策的效能实现不足

高校学生资助从不完善逐步走向完善的发展历程，突出地表现为各类资助政策从制定到完善的动态过程。通过制度建设来推进高校学生资助的发展完善，在政策体系初步建设和发展完善阶段有着极为重要的“填空白”、“补短板”意义；但随着高等教育领域内各项学生资助政策已臻完善，充分挖掘相关政策的治理效能，应该是后扶贫时期高校学生资助实现重要突破的题中之义。当前，高校学生资助政策效能实现不足有两个突出体现：其一，部分现行政策规定存在严重的执行不到位问题。尽管国务院、教育部等各级部门早已对高校学生资助工作的机构设置、经费保障、人员配备等方面做了明确规定，但时至今日，仍有部分部属高校工作机构建设滞后、没有按照要求调剂专门编制配足专职工作人员。其二，现行高校学生资助政策体系的制度优势未能充分转化为受资助学生的获得感、幸福感。由于我国不同地区经济社会发展水平差异悬殊，导致高校在开展对家庭经济困难学生的认定与资助工作中，要做到“资助对象精准”、“资助标准精准”存在一定难度。

三、高校学生资助扶贫实践的发展路向

进入后扶贫时期，包括高校学生资助在内的教育扶贫的战略任务发生重大转向。要妥善化解实践挑战，必须推动高校学生资助在目标追求提升、参与主体优化、制度优势转化等方面实现突破。

(一)提升高校学生资助的目标追求，更加注重育人赋能

在脱贫攻坚阶段，高校学生资助更多关注的是解决贫困生的经济困难，保障他们顺利完成学业，属于保障型政策体系的范畴。随着后扶贫时期教育扶贫的战略转向，高校学生资助也应该在目标追求层面实现从重点关注经济纾困向更加注重育人赋能转变。在具体实践中，通过内容多样的育人方式，解决贫困生经济困难的同时，努力激发并强化他们自我发展的内生动力和能力。首先，在资助政策的设计中必须凸显受资助对象的主体性。[6]更加聚焦受资助学生成长成才过程中的需求，通过政策供给达成与学生需求的契合，激活并不断强化受资助学生自我发展的意识。其次，在资助政策的执行中必须更加强化学生发展能力建设。统筹学院各育人主体，开展形式多样、内容丰富的心理辅导、勤工助学、就业技能实训等育人项目，引导学生在心理认知层面全面看待、正确认识自己，在实践能力层面实现沟通表达、组织协调等能力的提升，化“输血”为“造血”，以教育赋能有效消除家庭经济困难学生的“能力贫困”。[7]

(二)优化高校学生资助的参与主体，更加注重补充性主体培育

由于“我国的助学体系多元化进程刚起步，施助主体构成内容单薄、比例失衡”，[8]加之高等教育大众化程度的日益加深、“脱贫不脱政策”等因素，当前“三位一体”资助格局存在相当的脆弱性。日益增长的资助需求和有限的资助资金保障之间张力逐渐凸显，需要更加注重补充性主体培育，促成学生资助参与主体结构的再优化。其一，通过减税政策制度的进一步完善与落实，切实提升企业与先富阶层捐资助学的获得感，激励社会各界参与到对教育扶贫事业中来。其二，学习借鉴发达国家拓展资助资金渠道的先进做法，通过加强对捐赠助学主体的影响力传播、荣誉感建设等，在全社会营造有中国特色的助学文化。其三，进一步加强对助学资金(特别是经由社会渠道筹措的助学资金)的规范化管理，推进资助资金使用公开透明，广泛接受社会各界(特别是捐资主体)监督，切实提升社会助学的公信力。其四，各高校要充分结合本校的办学优势，广泛动员、积极吸引校友群体、相关行业内的校友企业等主体通过捐资助学的方式参与到学校教育事业发展中来，提高社会捐赠资金在学生资助中的贡献率，优化资助结构，降低对财政投入资金的依赖度。[9]

(三)转化高校学生资助的制度优势，更加注重效能提升

把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，是党的十九届四中全会强调的重大命题。[10]作为高等教育治理体系与治理能力的重要组成部分，高校学生资助需要结合后扶贫时期教育扶贫的目标转向，更加注重现行政策体系的效能提升，把制度优势进一步转化为受资助学生的获得感、幸福感、成就感，从而提升高校学生资助治理效能。首先，推动既有学生资助政策规定的贯彻落实，充分释放现行制度的治理效能。当前我国学生资助项目不可谓不全、体系不可为不密，将现有关于学生资助组织机构建设、工作人员配备、资助资金配套等方面的政策要求落实到位，将促进学生资助迈上新台阶。其次，围绕资助对象精准、资助标准精准、资金发放精准，全面推进学生资助精准化。有效发挥大数据分析在资助对象精准认定过程中的作用，努力做到对资助对象的人本化认定、动态化认定、精准式认定；精准聚焦建档立卡、低保、特困救助供养等不同类型贫困生的资助需求，以需求为导向，提供更具个性化的资助方案，确保资助标准精准；充分利用更加便捷的支付渠道和支付手段，改进资助资金的发放方式，确保资助资金更及时精准地向学生发放。

总之，高校学生资助的扶贫实践事业取得丰硕成果，走出了一条具有中国特色的高等教育学生资助实践之路。然而，随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，高校学生资助的扶贫实践站在了历史的新起点。在今后的实践中，亟需围绕目标追求提升、参与主体优化、制度优势转化进行改革创新，更关注受资助对象的需求，激发其内生动力，有效阻断贫困的代际传递，从而更好地服务于新时期脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。