开发区在构建“双循环”新发展格局中的支点作用与提升路径

冯烽

[摘 要] 开发区是中国改革开放的前沿阵地和经济发展的战略引领，在中国构建“双循环”新发展格局的当下，探讨以开发区体系作为“双循环”重要支点的可行性，以及如何提升开发区对“双循环”的战略支撑，是加快构建“双循环”新发展格局的重大课题。通过把握中国经济发展格局和开发区建设发展历程的演进规律，从开发区良好的发展格局、富集的市场主体、领先的经济实力、强大的生产配套能力和高水平的对外开放五个方面阐述了开发区作为“双循环”战略担当的现实逻辑与可行性。结合开发区的发展现状和“双循环”的内涵要求，从提高开发区内生增长动能、激活开发区体系“微循环”、强化开发区辐射带动效应、厚植开发区双向开放基因四个方面，研究得出以开发区高质量发展促进“双循环”的实践路径。

[关键词]“双循环”;开发区;战略支点

[中图分类号]F061.5;F012[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2021）07-0061-08

一、引 言

当今世界正经历百年未有之大变局，为适应我国经济发展阶段的变化和应对日趋复杂的国际环境，党中央、国务院审时度势做出“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”（以下简称“双循环”新发展格局）的战略部署。“双循环”新发展格局的提出具有极其重大的战略意义，它不仅是对“十四五”乃至未来更长时期我国经济发展做出的重大战略部署[1]，也是对我国开启全面建设社会主义现代化和实现中华民族伟大复兴新征程的方向性指引。为强大国内市场，构建“双循环”新发展格局，党的十九届五中全会提出，要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。从需求侧来看，国内超大规模的市场优势和内需潜力是构建“双循环”新发展格局的重要基础;从供给侧来看，深层次的改革开放和创新驱动的高质量发展是加快实现“双循环”新发展格局的动力源泉。因此，如何通过高水平的改革开放和高质量的创新来优化供给结构以适应需求结构的变化，是实现“双循环”新发展格局的关键。

作为我国改革开放重要的试验田，国家级开发区（以下简称“开发区”）凭借“先行先试”的特定资源和发展优势成为各地对外开放、吸引外资、扩大出口、开发国内紧缺产品、培育和发展战略性新兴产业的关键载体。经过30多年的发展，这些开发区在区域经济发展中的支撑作用日益明显，成为了我国参与全球经济合作、建设创新型国家和世界科技强国的重要支点。截至2018年末，我国共设立各类开发区共552个，面积532219.87公顷，遍布31个省份（港澳台除外），形成了全方位、多层次的开发区体系，为我国构建“双循环”新发展格局提供了良好的支撑。与此同时，经过30多年的快速发展，开发区的内部条件和外部环境也发生了深刻复杂的变化，开发区在新的发展阶段面临着新的机遇和挑战。因此，科学布局全国的开发区，在开发区“一盘棋”中激活每一颗“棋子”，对于促进“双循环”新发展格局至关重要。

二、“双循环”新发展格局的相关研究

有关“双循环”新发展格局的表述最早出自于2020年5月14日中共中央政治局常委会会议上提出的“深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，此后“双循环”新发展格局在一系列重要会议中被多次提及①，学界也对“双循环”新发展格局进行了广泛的讨论。汤铎铎等从全球经济大变局的环境背景进行了分析，认为“双循环”新发展格局的提出因应了新一轮科技与产业变革以及新冠肺炎疫情对中国产业链和供应链安全的挑战[2]。徐奇渊在供求关系的框架中分析了“双循环”新发展格局的逻辑，认为“双循环”新发展格局超出了简单的供求关系，贯穿、扩展到了生产、分配、流通、消费各个环节，它继承并扩展了供给侧结构性改革[3]。陆江源从价值创造的角度，评估了国民经济发展依靠国内和国际循环的程度[4]。黄群慧从如何构建完整内需体系的角度，提出了构建现代化的市场体系、产业体系、收入分配体系和消费体系几个方面的改革建议[5]。朱鸿鸣从习近平新时代中国特色社会主义思想出发，廓清了关于“双循环”新发展格局的三个认识误区[6]。高伟和陶柯从现代经济循环体系的运行出发，阐释了国内大循环和国际大循环相互促进的内在逻辑[7]。上述文献对“双循环”新发展格局的时代背景、科学内涵、内在逻辑、战略意义和实施路径进行了较为丰富的理论阐释。

还有学者侧重于从特定领域提出保障“双循环”新发展格局的具体实施措施。贾根良从现代货币理论视角提出，要通过保障财政主权的完整性，建立人民币基础货币发行的新机制，实现国内经济大循环和推动人民币国际化[8]。邵平从金融科技创新的视角，建议通过加快产业金融的数字化转型以彻底解决中小企业融资难、融资贵的长期痛点，使产业金融成为促进“双循环”战略的新引擎[9]。俞彤晖和陈斐从流通体系基础性作用的角度，认为构建“双循环”新发展格局需要建设现代流通体系以连接生产与消费[10]。张兴祥和王艺明从自由贸易试验区在深化供给侧结构性改革的作用方面，提出要以自由贸易试验区为基点，构建国家价值链网络[11]。余淼杰对如何把中国经济“双循环”落到实处提出了建议，主张通過重点发展都市圈和城市群的区域经济一体化来畅通国内循环[12]。上述相关研究表明，“双循环”新发展格局的实现需要多措并举，既需要货币、金融等宏观经济政策支撑，也需要激活家庭、企业等微观个体在要素市场和产品市场中的活力，还需要城市等区域主体的承载。

自开发区诞生起，开发区作为一类特殊的地理区域，其对产业升级[13-14]、扩大开放[15]、技术创新[16]、经济增长[17]、产城融合[18]等诸多方面的作用引起了学界的持续关注。开发区大多是所在区域要素集中、市场主体活跃、创新能力强、发展环境优的空间单元，因此开发区有望成为畅通国内循环和国际循环的桥头堡。为此，本文重点分析以下问题：开发区体系与“双循环”协同发展的逻辑是什么？当前开发区的发展状况能否支撑“双循环”新发展格局？开发区促进“双循环”新发展格局有何政策取向？对这些问题的科学回答，有助于更好地通过开发区的高质量发展促进“双循环”新发展格局的形成。

三、中国经济发展格局与开发区发展历程的演进

（一）新中国成立后至改革开放前，中国基本上只有国内循环

新中国成立之初，中国经济一穷二白，希望借鉴苏联的经济发展模式依靠国家计划来实现工业化，于是启动了第一个五年计划（1953—1957年）。计划的重点在于集中主要力量，进行以苏联帮助设计和援建的156个建设项目为中心、由限额以上的694个大中型建设项目组成的工业建设[19]。“一五”期间，中国基本建立起了一套门类齐全、自成系统的内部工业体系。但这一阶段由于西方国家的封锁和制裁，我国当时经济发展的外部环境异常恶劣，客观上不允许中国发展大规模的国际贸易，中国惟有通过自力更生实现自给自足。因此，这一阶段中国只有国内循环，但在经历“大跃进”运动和“文化大革命”十年浩劫后，这一基本形成尚且脆弱的国内循环在1976年濒临崩溃的边缘。

（二）改革开放后至1988年，“沿海发展战略”的酝酿与萌芽

1978年，党的十一届三中全会提出以经济建设为中心的工作思路并陆续推出了一系列的改革开放措施。安徽省凤阳县小岗村开创的家庭联产承包责任制拉开了中国改革开放的序幕，为后续“分灶吃饭”的财政“分级包干”提供了重要的实践经验。1980年起国家对各省实行“划分收支、分级包干”的财政体制，为地方注入了活力，调动了地方发展经济的积极性。1980年设立深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区获得了极大的成功，1988年又诞生了海南经济特区。作为经济特区的延伸，1984年开放大连等14个沿海城市并于次年扩大为沿海经济开放区。这些举措推动了东南沿海地区的迅速崛起，并带动全国经济快速增长。1987年时任国家计委经济研究所副研究员王建向中央提出了《关于国际大循环经济发展战略的构想》，其核心是“大力发展劳动密集产品的出口，在国际市场换回外汇，为重工业发展取得所需资金与技术，再用重工业发展后所积累的资金回来支援农业，从而通过国际市场的转换机制，沟通农业与重工业的循环关系”[3]。这一观点得到了时任国家领导人的认可，并促成了“沿海发展战略”的提出。

首批经济特区的跨越式发展为进一步的改革开放带来了极大的信心，也为开发区的设立提供了经验参考。通过借鉴经济特区的成功经验，划出一片区域实行更加优惠的开放政策以吸引外资，带动区域经济发展的思想渐渐萌发。1984年正式设立了第一个经济技术开发区（简称“经开区”）——大连经济技术开发区，随后1984—1988年，在14个沿海港口城市共设立了14个经济技术开发区。同时，以国家“863计划”和科技部火炬计划为契机，1988年设立了我国第一家高新技术产业开发区（简称“高新区”）——中关村科技园区。这一阶段是中国开发区的初步探索期，是我国对外开放的又一次巨大创新。

（三）1988—2013年，以外循环为主、内循环为辅的经济发展格局逐步形成

1988 年中国提出通过沿海发展战略参与国际大循环。以劳动力的资源优势发展劳动密集型产业，以优惠政策吸引外商直接投资，大力发展三资企业;以“两头在外、大进大出”的方式推进国际外循环发展。2001 年中国正式加入 WTO，进一步与国际通行规则接轨，逐渐跃居全球最大的外商直接投资国和出口国，在全球产业分工中形成以中国为中心的双环流格局[20]。国际大循环的经济发展战略较好地解决了中国当时经济社会发展水平不高、社会生产力相对落后的主要矛盾问题，客观上推动了中国经济的快速发展。这一阶段中国市场主体参与全球价值链的程度不断加深，但内循环中的国内价值链的发展却相对滞后，形成了以外循环为主、内循环为辅的经济发展格局。

为进一步构建开放型经济新体制和培育吸引外资，在首批经开区建设取得初步成效后，开发区进入到快速扩张阶段。截至2003年末，开发区总数达到172个，其中经开区54个，高新区53个，海关特殊监管区31个，边境/跨境经济合作区14个，其他类型开发区20个。这些开发区覆盖了东、中、西部各主要城市，将改革开放的进程由沿海地区向内地推进，至此，我国形成了全方位、多层次、宽领域的开发区体系。1988—2003年，开发区数量快速扩张，建设质量却参差不齐，出现了一些地方不顾实际条件，盲目设立和扩建各类开发区，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地的现象，严重损害了农民利益和国家利益，为规范开发区的审批制度、命名和管理，2003年国务院下发《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的通知》对开发区建设存在的问题进行全面整顿并暂停了开发区的审批，这标志着开发区的设立进入审慎发展期。2008年11月，国务院启动省级开发区升级为国家级开发区的审批工作，因此，2009—2013年新增的開发区大部分是由原来的省级开发区升级而来。

（四）2014—2019年，以低要素成本、出口为导向的高速增长模式难以持续，国际大循环发展受阻

2014年，随着我国进入经济新常态，人口老龄化、农村富余人口下降，劳动力成本上升，依靠劳动密集型产业吸引外资、带动出口的方式难以延续。同时，全球市场萎缩和外需断崖式下跌给对外贸易依存度较高的中国经济带来了极大的冲击。2018年以来的中美贸易摩擦和“逆全球化”不仅加剧了中国的出口压力，也加大了产业链、供应链的断链风险并威胁到国家安全。与国外需求疲软相反，国内需求却由于有效供给不足而造成大量需求外溢，国际大循环动能的减弱，亟需畅通国内大循环为我国经济发展增添动力。这一经济政策思路的调整体现于2018年12月的中央经济工作会议，会议明确提出了“畅通国民经济循环” “促进形成强大国内市场”。2019 年的政府工作报告进一步明确了“畅通国民经济循环”的表述，并将“促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力”列入工作重点。

为适应国际形势和国内发展条件的变化，进一步发挥开发区作为改革试验田和开放排头兵的作用，国务院于2014年起相继印发了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见（国办发〔2014〕54号）》 《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见（国办发〔2017〕7号）》 《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见（国发〔2019〕11号）》系列文件以促进开发区的转型升级和创新发展。其中，《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见（国办发〔2017〕7号）》是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，其中明确指出了要增强开发区发展的内生动力，支持中西部地区、东北地区承接东部地区开发区的产业转移，鼓励东部地区向中西部地区、东北地区输出品牌、人才、技术、资金和管理经验，支持跨区域合作共建开发区。这些意见要求新形势下开发区的发展要从“自扫门前雪”转向加强区域间的合作，以实现各开发区的协调发展。值得注意的是，在“畅通国内大循环”正式提出之前，国务院就明确提出了要加强开发区之间的分工协作和良性互动发展，这体现了开发区在国家发展战略中的先行示范性。

（五）2020年，“双循环”新发展格局确立

相对于国际大循环动能的明显减弱，国内大循环的活力不断增长。当前，中国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的快速发展阶段，并且拥有包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场，更重要的是，经过40多年改革开放的快速发展，中国已经建立起全球最完整、规模最大的工业体系，这些因素为构建完整的内需体系创造了有利条件。但“双循环”新发展格局仍要坚定不移地实行对外开放，党中央、国务院根据我国发展阶段、环境、条件的变化，明确提出了“双循环”新发展格局的战略决策。

为更好地发挥高新区在联通国内外两大市场的作用，2020年7月国务院发布《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见（国发〔2020〕7号）》。该文件提出要建成若干能够“攻克一批支撑产业和区域发展的关键核心技术”的高科技园区和创新型特色园区。这一关于高新区的纲领性文件要求高新区要自觉承担起为国家创新发展探路、为高质量发展先行的重大历史责任，成为国内外双向开放的桥头堡和先行地。

综上，中国经济发展格局的演变与开发区的发展历程是相呼应的（见图1），反映出开发区在中国经济发展中的重要地位与作用，因此，开发区无疑是构建优势互补、相互促进的国内国际双循环机制之重要阵地。

四、开发区支撑“双循环”新发展格局的现实依据

构建“双循环”新发展格局的本质是以“畅通国内大循环”促进“双循环”，这至少包括三个重要方面：一是把扩大内需作为首要任务，以国内市场主导国民经济循环;二是国内大循环绝不是要放弃国际市场，而是要通过自立自强将国内市场延伸至国际市场;三是通过国内市场与国际市场之间的联通互动，在满足国内需求的同时，推动全球经济的复苏和增长。经过多年的建设与发展，许多开发区已经成为了我国经济发展的高地，有效带动了区域经济发展。它们在整合国内要素、开拓国外市场、产城融合发展、培育战略性新兴产业等方面已经成为全国的先行示范和战略引领。这些开发区不仅集聚了“双循环”所需要的基础要素，也具备了“双循环”所需要的动力功能。因此，在新一轮科技革命和产业变革下，开发区将是中国构建“双循环”新发展格局重要的战略担当。

（一）开发区良好的发展格局为畅通国内大循环奠定了战略支点

布局合理的开发区体系将成为畅通国内大循环的重要回路。截至2018年，我国先后批复设立了552个开发区，面积53.22万公顷。从开发区在四大区域的分布看，这552个开发区分布于中国227个地级市和直辖市，其中，位于东部、中部、西部和东北地区的开发区分别有258个、107个、131个和56个。从开发区在内陆与沿海的区位分布看，有310个开发区位于沿海省份，其他242个开发区位于内陆省份。从中国区域经济协调发展战略来看，有131个开发区位于西部大开发战略的12个省、自治区、直辖市的要冲位置;107个开发区位于中部六省的关键区域，作为实施我国中部崛起战略的着力点和辐射区域;258个开发区位于东北老工业基地，作为振兴东北老工业基地的龙头区域，引领东北老工业基地的振兴。因此，开发区以宽广的覆盖面和合理的战略布局为畅通国内大循环构筑了重要的战略支点。

（二）开发区众多的市场主体构成了“双循环”要素流动的微观基础

作为市场经济体制的微观基础，市场主体在参与经济活动的过程中，为劳动者提供就业机会，也推动着经济发展和技术进步。2018年，开发区共有企业142.93万个，从业人员2896.17万人②。从行业看，开发区企业主要集中于批发和零售业、制造业、租赁和商务服务业，分别占开发区企业总数的31.90%、20.74%、11.63%，其中制造业从业人员的数量占开发区企业从业人员总数的比例高达48.17%。从控股情况看，私人控股企业是开发区企业最主要的组成部分，占开发区企业总数的93.35%，港澳台商和外商控股企业占1.93%，国有和集体控股企业占1.59%，其他控股企业占3.13%。2018年开业（成立）企业27.45万个，比2017年开业（成立）企业数增长了12.54%。2018年，开发区企业中有115.46万个企业正常运营，占开发区企业总数的80.78%;筹建的企业10.31万个，占比7.21%;当年注销、关闭、破产及其他运营状态占比12.01%。开发区汇集了众多的制造业企业，且私人控股企业占绝大多数，富有活力和创新精神的市场主体构成了加速要素流动和资源优化配置的微观基础，为构建“双循环”新发展格局提供了超强的活力储备。

（三）开发区领先的经济实力为“双循环”提供了强劲的动力源泉

無论是国内大循环还是国际外循环，都需要能够带动经济循环的强劲动力，开发区强大的经济实力将为经济循环的输入输出提供动力。2018年经开区实现GDP 10.20万亿元③，经开区GDP占全国GDP的比重为11.10%，比2017年提高了0.33个百分点，在中国经济增长中的地位日益凸显。经开区在2018年固定资产投资（不含农户）下降近10个百分点的情况下，GDP仍保持了较高的增速，达到13.85%，超过全国GDP名义增速6.06个百分点，经济增长质量明显提升。从产业结构看，经开区三次产业增加值之比为4.64∶63.48∶31.88，第二产业占据主导地位，其中工业增加值5.95万亿元，增速为9.03%。2018年经开区实现财政收入1.94万亿元，同比增长7.70%，比全国增速高1.46个百分点;实现税收收入1.74万亿元，同比增长10.14%，比全国增速高1.81个百分点。开发区作为中国区域经济最具活力与实力的空间单元，责无旁贷地成为推动“双循环”的动能源泉。

（四）开发区强大的生产、配套能力为突破循环“堵点”积累了坚实的技术基础

畅通国内大循环需要自立自强的产业链和供应链作保障，开发区强大的生产能力和完善的配套能力为畅通国内大循环、塑造我国在国际大循环中主动地位储备了必要的技术条件。我国具有全球最完整、规模最大的工业体系，开发区作为地方优势特色产业的承载基地具有构建现代化工业体系的先天优势和技术条件。根据《中国开发区审核公告目录（2018年版）》，我国开发区尤其是高新区的主导产业主要集中在装备制造、电子信息、生物医药、新能源、新材料、机器人等高新技术产业。2018年高新区实现总产值21.39万亿元，营业收入33.63万亿元，高新区营业收入占全国工业企业主营业务收入的比重为31.80%，高新区已成为区域经济发展的创新高地。此外，经开区也是高技术产品的重要生产基地，2018年经开区实现高新技术产品出口1.25万亿元，占经开区出口总额的36.74%，经开区高新技术产品出口比2017年增长12.77%，高于出口总额增速2.94个百分点。开发区坚实的技术基础将有助于突破循环“堵点”，解决“双循环”中的“卡脖子”问题。

（五）开发区高水平的对外开放为吸引国外要素资源创造了广阔的市场机会

构建“双循环”新发展格局需要利用好国内国外两个市场和两种资源，开发区以完善的基础设施建设、优惠的稅收政策和良好的营商环境成为了我国吸引外资和开展对外贸易的重要平台。从经开区进出口和外资利用的情况看④，2018年，经开区出口总额3.41万亿元，比2017年增长9.83%;进口总额2.78万亿元，比2017年增长11.92%;进出口总额6.19万亿元，比2017年增长10.76%。经开区出口总额占全国出口总额的19.79%，进口总额占全国进口总额的19.44%，进出口总额占全国进出口总额的20.31%。2018年，经开区实际利用外资513.33亿美元，比2017年增长5.65%，增速领先全国增速2.65个百分点。经开区实际利用外资额占全国实际利用外资额的比重38.03%，比2017年提高了0.96个百分点。开发区通过促进要素的有序流动和高效配置将有助于夯实国内大循环的主体地位，开发区高水平的对外开放也为世界贡献更多的“中国机遇”，国内外要素在国内国外两个市场更大范围、更深层次的流动与配置在促进国际外循环的同时，也将进一步提升国内大循环的效率和水平。

五、如何提升开发区对“双循环”新发展格局的支撑作用

（一）要提高开发区内生增长动能，激发开发区高质量发展活力

1.做大做强实体经济

实体经济是国民经济的血脉，开发区是我国实体经济尤其是制造业的重要承载地，开发区要坚持把做大做强实体经济作为主攻方向，筑牢经济行稳致远的根基。与金融、房地产等行业的高利润率相比，制造业的利润率低，这令开发区内一些实体经济企业“见异思迁”，将资金投向区外的非实体产业。还有一些企业为享受开发区优惠的税收政策，假借制造业之名，实则开发房地产，在开发区经济高质量发展的道路上埋下隐患。开发区要放管结合，切实服务好区内实体经济企业，严把招商引资准入门槛，充分发挥开发区集聚效应，提升实体经济的发展规模和质量。国家发改委要加大对开发区的监管，防止地方政府打着开发区建设的旗号圈地大搞房地产开发，摆脱地方政府对土地财政畸形依赖的现状，守护壮大实体经济这条发展命脉。

2.着力推进产城融合

产业发展需要城市的承载，城市发展需要产业作保障，开发区要依托产城融合，实现以产兴城、以城带产，把提升开发区的内生增长动能和扩大内需相结合。目前，一些开发区仍然存在产业园区与生活区、商务区、办公区空间布局不合理的问题，开发区要进一步提高空间规划的品质，在突出其生产功能的同时，统筹推进生活空间、商业空间、生态空间的建设，促进开发区的综合承载能力和人口集聚能力。新型城镇化既是提振居民消费的“助推器”，也是扩大有效投资的“引擎”，是开发区未来产城融合发展的主要着力点。地方政府要协同推进新型城镇化与开发区转型升级，充分发挥新型城镇化建设的巨大内需潜力，开拓城乡消费市场，畅通城乡之间的经济循环。新型城镇化的产城融合道路可增强开发区在推动人流、物流、资金流、信息流等要素的城乡间双向流动，实现开发区现代要素与农村闲置资源的融合对接。

3.坚持创新驱动发展

畅通国民经济循环要求提升供给体系对国内需求的适配性，开发区必须坚定不移地实施创新驱动发展战略，增强供给体系的创新力和关联性。尽管我国高技术产业自主创新能力已大幅提升，但一些关键材料、关键零部件（元器件）、高端设备仍大多依赖出口，备受关注的华为芯片断供即是最好的例证。开发区要始终坚持创新驱动发展战略，通过制度创新为企业自主创新提供支持与服务，强化企业创新主体地位。开发区要加快科技企业孵化器、大学科技园、众创空间等创新创业服务平台的建设，促进产学政研协调创新。开发区要创新人才培育与引进机制，鼓励企业设立科技创新发展基金，吸引集聚高端创新资源。鼓励开发区内企业创建智能工厂、智能车间和进行产业数字化转型，以创新驱动破解要素约束。有条件的开发区要通过建设国家重点实验室、工程（技术）研究中心，集中力量攻克关键核心技术项目，解决各类“卡脖子”技术难题。

（二）要健全开发区合作共建机制，实现开发区产业链“微循环”

1.科学布局开发区体系

区域间的协同发展有助于构建体系完备、结构合理的内循环体系，开发区是区域经济发展的龙头，政府要重视开发区地域发展不平衡的问题。当前开发区的空间发展格局呈现明显的“东强西弱”特征，552个开发区中，东部地区占258个，中部地区占107个，西部地区占131个，东北地区占56个;批复设立的面积共532219.87公顷，其中，东部占比为53.77%，中部占比为15.74%，西部占比为21.37%，东北地区占比为9.12%。开发区企业中，东部、中部、西部和东北地区开发区企业数分别占开发区企业数的68.47%、14.08%、11.05%、6.40%。未来，在开发区的审批和设置上要以国家四大区域发展战略为引领，对全国的开发区进行统筹规划、科学布局，形成分工有序、功能互补、高效协同的开发区体系，以开发区“一盘棋”推进区域间的协调发展，促进区域市场的一体化建设。

2.健全开发区合作机制

开发区体系是构建“双循环”必须的传导通道和功能单元，它对推动“双循环”起着举足轻重的作用，建立和健全开发区合作机制可为畅通开发区“微循环”提供有力保障。许多开发区缺乏明确的发展定位，相邻开发区的产业发展规划趋同，导致开发区之间同质化恶性竞争，致使竞争力较弱的开发区内出现“企业聚而产业不集”的现象，无法形成高新技术产业链条。要以产业链布局为主线，鼓励东部地区的开发区企业向中西部和东北地区开发区有序转移。各级政府要在遵循市场规律的基础上，建立和完善合作共建、利益共享的开发区长效合作机制，支持省际尤其是交界地区开发区的合作共建，扭转开发区各自为阵、重复建设的不利局面。开发区间要加强干部交流、人才培训等方面深度合作，鼓励中、西部和东部地区开发区遴选管理骨干到东部先进开发区学习园区管理和开发区体制机制建设的先进经验。鼓励开发区通过联合组织招商、招商信息共享、共同培育新兴产业等方式加强开发区之间的产业务实合作。

3.建立现代化产业体系

建设现代化产业体系是实现“双循环”的产业基础，开发区要充分发挥现有的产业优势，巩固加强产业链、供应链的可靠性，以增强“双循环”的韧性。开发区有良好的产业基础，但并不意味着每个开发区都去建设“大而全”的城市产业体系，而应该是结合自身产业发展基础、条件和新一轮科技与产业变革发展动向，对现有产业进行整合、

优化、升级，明确主导产业，延伸和拓展产业链，提升产业链的竞争力，打造产业链经济。开发区要在巩固传统优势产业链的基础上，加快推进新技术与重大基础设施的深度融合，提升产业创新能力，提升产业链现代化水平。同时，应加强开发区之间产业链、供应链、创新链的合作网络，以开发区之间的合作带动产业链与经济的紧密联结，通过补齐产业链、供应链、创新链短板，积极构建以我国为中心的产业链、供应链生产组织网络，加快建成现代化产业体系，增强我国供给体系的自主可控能力，使开发区对“双循环”的支撑力更加强韧。

（三）要强化开发区辐射带动效应，夯实国内大循环的主体地位

1.完善基础设施互联互通

完备的基础设施是实现供需互促共进良性循环的重要基石，开发区要进一步完善基础设施网络，提升开发区的辐射带动能力。开发区要尽快补齐基础设施建设的短板。部分早期设立的开发区存在基础设施老旧破损、安全隐患较大、空间容量不足等问题，这些开发区要加快推进基础设施的改造和优化。一些新设立的开发区要加快打通基础设施“最后一公里”，打通水电气路等管线的“毛细血管”。地方政府要强化开发区的辐射带动效应，通过统筹城乡基础设施和公共服务建设，缩短城乡之间的“空间距离”和“公共服务设施落差”，使开发区成为促进城乡互动的枢纽，将开发区建设与城乡一体化建设协同推进，改变“城是城，乡是乡”的面貌。利用开发区的产业发展和基础设施建设的互联互通促进农村劳动力就地就近城镇化，打通城乡循环的痛点和堵点。

2.加快新型基础设施建设

相比传统基础设施建设，新型基础设施建设（以下简称“新基建”）对产业和区域具有更大的规模性和更强的溢出效应，开发区要成为“新基建”的主阵地，促进不同产业的融合发展和各地区数据的共享共用，进而巩固和拓展国内大循环。各开发区要把握新一轮科技和产业革命的历史机遇，根据自身产业基础、人才支撑、自然气候、空间承载力等条件，围绕5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等“新基建”领域进行科学布局。开发区要着力推动互联网、大数据、人工智能同实体经济的融合发展，把“新基建”作为开发区培育新动能、带动消费升级的重要抓手，加快开发区经济的转型升级。国家要尽快制定针对开发区开展“新基建”投产的指导意见，避免开发区一哄而上带来的重复建设和资源浪费。同时，还要加快制定数据安全共享的制度建设，推进信息的互通互连和数据共享，促进数据要素跨企业、跨行业、跨部门、跨区域流通。

（四）要厚植开发区双向开放基因，助力内外两个循环畅通互动

1.持续优化营商环境

“双循环”要求市场在资源配置中发挥决定性作用，这需要更好的营商环境作为前提条件，开发区要深化改革开放，以市场化、法制化、国际化的一流营商环境体吸引全球优质资源深度参与“双循环”。在充满不确定性的当下，开发区要通过持续优化营商环境体系为企业打造一个稳定、公平、透明的市场。在政策稳定性方面，开发区要加强政策的稳定性与连贯性，以帮助企业在做投资决策时形成稳定的预期。在统筹治理方面，开发区要设立一个专门的统筹协调部门，帮助企业在面临多方监管时，为企业提供一站式服务。在政策制定方面，开发区要让企业家参与到开发区政策的制定及市场监管中去，使得开发区政策契合市场主体的困难需要。开发区要注意适时对新政策进行全面效果评估并听取市场主体对政策的评价。在公平性方面，开发区要逐步将特惠制度扭向普惠制度，以促进内资企业与外资企业、国有与非国有企业、大中型企业与小微企业的公平有序竞争。

2.推进双向开放合作竞争

传统以低价格的要素吸引外资的“单车道”式对外开放已经难以维系我国与世界经济的良性互动，开发区要审时度势推进“请进来”和“走出去”双向开放来促进我国与世界经济的合作共赢。一方面，开发区要创新“请进来”的方式，积极推广开发区和自贸区联动建设，利用开发区和自贸区的政策叠加优势降低进出口关税成本，化解贸易壁垒，让海外企业更便捷地进入国内市场，实现国外资金、人才、技术等要素在国内市场的高效配置。另一方面，开发区还要不惧“走出去”。开发区要围绕钢铁、水泥、煤炭、装备制造等优势产业，将去产能与国际产能合作相结合，扩大国际循环的流量。开发区要鼓励独角兽企业、瞪羚企业和冠军企业主动“走出去”，到国际市场中参与竞争与合作，通过自主知识产权设备与产品的出口，实现更高质量的国际循环。开发区还要鼓励民营企业积极开展海外并购，通过吸纳海外先进要素实现全球价值链的高端攀升，以更强的竞争力参与国际循环。

[注 释]

①  包括2020年5月14日中央政治局常务委员会、5月23日全国政协会议经济界委員联组会、7月21日企业家座谈会、8月20日扎实推进长三角一体化发展座谈会、8月24日经济社会领域专家座谈会、9月1日中央全面深化改革委员会第十五次会议、9月11日科学家座谈会、10月14日深圳特区建立40周年庆祝大会、10月29日中共十九届五中全会、11月4日第三届中国国际进口博览会开幕式、11月27日第十七届中国-东盟博览会和中国-东盟商务与投资峰会开幕式等。

② 此处仅对经济技术开发区和高新技术开发区进行了统计，其余三类开发区的企业和从业人员未纳入统计，这两类开发区企业的数量和从业人员的数量由国家统计局提供，国家统计局根据全国第四次经济普查各企业的区划代码与商务部提供的开发区的区划代码进行匹配并汇总得到。

③ 各开发区GDP、税收收入的数据，在五类开发区中目前仅有经开区的经济数据公开可获，因此，此处仅以经开区为例进行阐述，数据来自《中国商务年鉴》（2019）。

④ 作者根据《中国商务年鉴》（2019）中的数据整理计算。

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The Fulcrum Function and Promotion Path of the Development Zone

in the Establishment of a “Dual Circulation” Development Pattern

Feng  Feng

（Institute of Quantitative and Technical Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract： Development zones are the forefront of Chinas reform and opening up and play a strategic leading role in economic development. So in the era when China is establishing a “dual circulation”development pattern， it should be a major project to discuss the possibility of using the development zone system as an important fulcrum for the new development pattern and how to improve the strategic functions of development zones in the “dual circulation” pattern. In this paper， the author first analyzed the evolution of Chinas economic pattern and development zones. Then he elaborated the possibilities and reality that the development zones can be regarded as the strategic support for the “dual circulation” pattern from the following six aspects： the excellent pattern in development zones， rich market players， leading economic strength， strong ability in supporting production， and high-level of opening up. At the end， the author proposes the promotion paths where high-quality development in the development zones can promote the dual circulation development pattern from the following four aspects： increasing the growth momentum in the development zones， activating the “micro-circulation” of the development zone system， strengthening the radiation driving effect of the development zones， and strengthening the ability of two-way open in the development zones. And this proposal is based on the development condition in the development zones and the inner requirements of the “dual circulation”.

Key words： “dual circulation”; development zone; strategic fulcrum

（责任编辑：张梦楠）