推进创新券跨区域通用通兑的政策建议

刘方

[摘 要]在推广创新券的实践中，相关政府已经逐步发现了创新券使用过程中的地域性障碍。为了解决这一问题，长三角、京津冀等地积极探索了创新券的跨区域通兑通用，并取得了一定的进展。但是，当前创新券实现通用通兑仍存在诸多梗阻，受到各地财力和区划所限创新券实现通用通兑难度较大，不同区域在该政策制定和执行的标准、范围、流程等不一致，导致跨区域联动实施困难，政策协同效应未能有效发挥。未来各地区创新券实现通用通兑应分阶段推进，遵循先易后难、先行先试等原则。应构建创新券跨区域通用通兑政策协同机制，如建立统一的创新券服务平台，制定统一的服务机构登记标准，统一并最大程度丰富和扩大创新券服务种类，设定好通兑时间和流程，实现补贴标准互通，并制定创新券通用通兑管理办法，等等。

[关键词]创新券;跨区域;通用通兑;政策

[中图分类号] F124.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）07-0017-05

一、创新券通用通兑的现实意义

创新券是以政府购买的方式支持企业开展创新活动的一种手段，通过创新服务者与创新创业者建立联系，构建协同创新的交互途径，有利于支持企业提高创新创业的能力。利用创新券能够发挥财政资金对鼓励企业创新、各类群体创业的“四两拨千斤”的引导作用。2020年2月21日，国务院发布了《关于推广第三批支持创新相关改革举措的通知》，将新一批改革举措向全国推广，其中包括科技创新券跨区域通用通兑政策协调机制。创新劵实现通兑能够摒弃区域创新资源的限制，有利于各企业利用全国各地区创新资源的比较优势，跨区域灵活选择和采购所需的服务类型，推动科技服務需求方和供给方有效对接，提高科技创新资源共享和使用效率，更有利于扶持和引导企业技术创新，支持成果转换，最终促进企业成长和壮大。除此之外，创新劵的通兑更能体现该制度的市场化、灵活性和普惠性。

二、创新劵实现通用通兑的主要梗阻

目前，各地区间创新券政策协同效应没能有效发挥。由于区划所限、各地创新券支持的服务和内容不尽统一、创新券使用标准和流程不一致等，使得创新券跨区域实现通兑通用仍存在诸多梗阻。

（一）区划限制使得通兑成为困难

由于受到各地方财力和区划所限，创新券在各地区之间实现通兑难度较大。在实施过程中，大部分市县都要求创新券在当地的科研机构和技术平台使用，不能在省内其他地区使用，更别提及跨省级使用。[1]这种地区的限制性要求，使得创新券不能流通。这种做法限制了中小微企业获取异地科技服务的能力，也降低了创新券的使用效力。

（二）服务和支持内容不统一

目前，不同地区发行的创新券支持的创新服务内容和重点均不统一，这样导致了通用通兑困难。[2]例如，安徽省合肥市高新区发行的创新劵主要提供专利服务、技术检测、委托研发、技术咨询、科技金融、创业孵化、人才服务等服务类别。浙江省嘉兴市南湖区支持知识产权服务、创新创业服务、检验检测服务、委托研发服务、科技成果服务、技术交易、科技金融服务、技术战略规划、人才培训服务、文献情报服务等服务类别。长三角地区创新券使用情况见表1。

（三）标准不一致

标准不一致主要表现：一是服务机构登记标准不统一。目前，不同地区发行的创新券，均根据自行特点，设定了创新服务提供机构的进入标准，尚未形成统一的服务机构登记标准。进入标准不统一不利于中小科技企业跨区域采购科技服务，进而不利于创新券的通用通兑。二是创新券使用标准不统一。在实践中，不同地区发行的创新劵，其补贴的标准并不一样。例如，合肥高新区规定所有企业每年获得合创券授信额度上限为10万元，持券企业每次使用的合创券通用券金额不得超过单项服务合同金额的50%。浙江省规定原则上在申报周期内每个企业最高申领额度一般不超过20万元。创新券使用标准不统一也使得创新券实现通兑成为困难。三是兑换周期不同。目前，各地区创新券兑换的时间周期不同。例如，上海市发放的创新券是每季度集中拨付一次资金;浙江省要求各市县发放的创新券一个月安排兑付一次;合肥高新区发放的创新券是每年至少兑现两次。

（四）使用流程规范不统一

目前，各地区创新券使用流程规范不统一。例如，上海市徐汇区和浙江省杭州市经济开发区采用后补贴的方式，企业享受服务后将费用支付给服务机构，财政部门再补贴给企业。即企业先行垫付，然后在规定时间申请兑现。这种操作模式使得创新券还不是真正意义上的券，而是一类补贴。浙江省宁波市鄞州区、安徽省合肥市高新技术开发区采用前补贴的方式，即企业将创新券作为服务付费的一部分，支付给服务机构，服务机构先自行承担，企业获得相关服务后，服务机构到相关部门兑现。使用流程规范不统一不利于实现各地区创新券的通兑。

（五）创新券通用通兑的对接成本较高且管控较难

目前，实现创新券通用通兑的成本较高。一方面，申请和通兑程序复杂、审查严格。创新券的异地申请和实现通兑的要求和审查程序较多且严格。要实现创新券异地通兑，创新券的使用者或者服务者可能会在两地之间多次来往，这大大增加了创新券通兑通用的负担和时间成本。除此之外，由于同城创新券的使用都无法避免虚假和骗取补贴资金情况发生，所以在各地区之间实现创新券的通兑更加难以管理，进一步使得通用通兑成为困难。

三、当前区域创新劵通用通兑尝试情况

在推广创新券的实践中，相关政府已经逐步发现了创新券使用过程中的地域性障碍。为了解决这一问题，均在积极探索创新券的跨区域使用。目前在长三角、京津冀等地区已经涌现出一些跨省级创新券通用通兑的案例，如沪昆、浙江德清与上海实现科技创新券通兑，长三角双创示范基地也在积极探索。①这为下一步推进全方位的创新券通用通兑提供了许多有益的尝试和借鉴。

（一）先行先试取得的主要经验

目前，各地区在先行先试上取得以下互通经验。一是开展服务内容实现互通。各探索方积极统一创新券支持的内容，实现异地通兑创新券的内容与本地支持内容一致。例如，昆山、上海两地创新券通用通兑支持的内容主要包括购买成果（专利）管理、竞争情报分析、技术评价、概念验证、成果熟化、技术转移、人才培养、需求深度挖掘等8大项18细项科技服务。长三角双创示范基地联盟创新券通兑支持的主要内容包括提供知识产权、技术研发、检验检测、技术转移、科技金融、人才培训、创新创业等7大类18项服务。二是开展服务机构互通。通兑地区放宽了服务机构注册地限制，允许域外机构为本地企业提供科技服务，同时也统一了服务机构登记的标准，只要符合相关标准的服务机构均可以进行登记。例如，长三角双创示范基地联盟择优确定了100家左右科技服务机构纳入其中。三是开展服务流程互通。创新券通兑地区统一建设了综合服务系统，该服务系统列入每个地区筛选出的具有统一登记标准的科技服务中介机构，同时该系统还统一了创新券的发放、使用和兑现。例如，依托国家技术转移东部中心，上海和昆山建设了昆山—上海创新券综合服务平台，对创新券的发放、使用、兑现流程进行了统一。四是开展资金兑现互通。各地区均事先选择实现创新券通兑的主体。该主体的选择要有利于避开财政跨区域结算的瓶颈问题，但又能够确保财政安全性以及满足异地企业的需求。例如，沪昆两地分别选择国家技术转移东部中心（上海国企）、昆山市生产力促进中心（昆山市科技局下属事业单位）作为创新券兑付主体，该类机构的选取使企业跨区域开展科技创新活动更加便捷。五是实现补贴标准互通。各地区之间创新券互通还实现了补贴标准的互通。例如，在相关支持范围内，昆山与上海创新券的补贴标准均统一为补贴比例不超过50%且最高补贴为30万元。长三角双创示范基地联盟试点区域获双创券的每家企业每年可享受最高10万元的支持额度。企业采购异地服务机构服务时，单个项目的创新券支持资金分别由企业所在区域和服务机构所在区域财政共同支持，支持比例分别为60%和40%。

（二）目前存在的通兑模式及比较

当前，各地区创新券的通用通兑主要有两种模式。一是后补贴模式。为了规避创新劵支付受区划所限，大部分创新劵跨区域支付采取了后补贴的形式，即先让企业向服务机构采购相关科技服务，并由企业自行支付，待采购服务完成后，由企业向本地区的科技部门申领创新劵，相关部门根据实际支付情况按照本地区创新劵申领办法对企业进行补贴。例如，德清创新（上海）券，采用企业申领、企业兑付原则。项目完成后，由企业在平台申请兑付，审核通过后，由德清财政拨款给企业，德清财政资金只在当地流转。这种后补贴的方式实质上并不是真正意义上的创新劵跨区域通用通兑的模式。二是前补贴模式。前补贴模式是遵循企业申领、机构兑付的原则。如同昆山—上海科技创新券通兑模式一样，利用综合服务平台，相关部门直接将补贴金额支付给区域外科技服务提供机构。具体来看，项目完成后，由机构在平台申请兑付，审核通过后，由国家技术转移东部中心定期向昆山科技局提交兑付名单，昆山科技局确认名单后，东部中心向昆山科技局开具收据，由昆山财政局将资金拨付给东部中心，东部中心按照兑付名单拨款给服务机构，昆山财政资金向上海流转。只有前补贴模式才是未来创新劵跨区域通兑的模式。

四、全国各地区之间创新券通兑的政策建议

当前，各地区创新券实现通用通兑应该分阶段进行，遵循先易后难，先行先试等原则。有意愿并且没有太大通兑困难的地区可积极推进创新券通兑，起到带动示范作用。各地區之间创新券的互通可以是两两互通，也可以多区域互通。各地区创新券实现通兑，应该构建创新券跨区域通用通兑的政策协同机制，建立统一的创新券综合服务平台，制定统一的服务机构登记标准，统一并最大程度丰富和扩大创新券服务种类，设定好通兑的时间和通兑流程，实现补贴标准的互通，并制定创新券通用通兑管理办法。

（一）建立统一的创新券综合服务平台

全国各地区之间要想实现创新劵的通用通兑，首先要建立含申请方、科技服务机构、创新券属地管理部门、监管部门等在内的统一的创新券综合服务平台，通过综合服务平台实现创新券跨区域通用通兑。使用方利用该平台可以实现提交资质审核申请、创新券申领、服务购买、创新券兑现等内容;服务机构利用该平台可以展现可提供的服务项目、申请创新券兑付等;监管部门利用该平台履行创新券通用通兑的监督管理工作;运营单位作为后台机构需要严格审核申请企业或创业者的资格、服务商的资质以及创新券的申请、使用，同时及时发放创新券和兑付。

（二）制定统一的服务机构登记标准和入库流程

各地区应统一协商好进入创新劵服务平台科技服务机构的标准，符合相关标准的服务机构可进入服务系统。创新券服务平台根据已确定的标准负责定期公开征集、遴选创新服务提供机构和创新服务中介机构。一般来说，入库标准为以下几方面：独立法人或非法人组织;具有开展业务所需要的办公条件和设施;具备在创新券支持范围内的专业服务能力;有明确的服务内容、服务规范、收费标准，在公共信用信息服务平台无不良记录;专业化服务机构优先入库，例如，高校、科研院所、重点实验室、工程验证中心、大研发中心、功能型平台等。入库流程应该为：申请入库的服务机构需要在平台上注册，在线填写相关信息登记表，提交电子材料后，平台的管理中心进行初步审核，再由各区域专家组根据服务机构经营管理能力和财务状况、服务基础条件、服务团队实力、服务创新性、服务手段、以前服务产品市场评价、承担国家或本市战略性新兴产业重大重点项目的服务经验等方面进行集中打分、评审，审核通过的服务机构在平台上进行公示，公示期过后服务机构统一入库。

（三）统一并最大程度丰富和扩大创新券服务种类

各地区应遵循资源共享、互惠互利、双向服务、互利共赢的原则，统一协商好创新券支持类别，明确具体服务范围、可服务的内容。原则是应该将创新券服务种类统一并扩大包含至知识产权服务（知识产权分析评议、专利保险、专利维权），技术研发服务（合作研发、委托研发），检验检测服务（产品检验、指标测试、产品性能测试），技术转移服务（技术成果供需对接、技术交易、成果验证、企业创新能力诊断），科技金融服务（技术投融资、科创板上市培育服务），技术培训服务（创新人才培养、技术培训），创新创业服务（创业导师服务、创业孵化服务、文献情报服务），等。创新券支持的类别可以根据实际需要每年进行更新发布。

（四）设定好通兑的时间

各地区应统一创新券通兑的周期。另外，目前，各地区创新券的发放周期大致都是实行半年或者一年一申请，按年度进行兑现，发放周期都比较长，不利于创新券作用的发挥。建议通过运用创新券综合服务平台实现企业在线申请，创新券属地管理部门压缩审核批准的周期，进而压缩创新券发放的周期，促进创新券的兑现由年度兑现向季度兑现、月度兑现转变。

（五）实现补贴标准的互通

为了实现创新券的通用通兑，通用通兑地区应该尽可能实现补贴标准的互通，以达成共识、方便操作为原则，尽量统一每一类服务内容的补贴比例和补贴限额。可以设立两种券种：一类是引导券，支持额度每家企业每年不超过1万元，补贴比例为合同金额的100%，先到先得，领完即止。二是一般券，支持额度每家企业每年最高10万元—20万元，补贴比例为合同金额的50%。

（六）制定创新券通用通兑管理办法

创新券通兑地区的管理部门应统一制定创新券通用通兑管理办法和实施细则，包括服务机构的登记标准，创新券服务的种类，通兑的时间和流程，补贴标准，等，实施标准化管理运营。另外，还需要加强对创新券通用通兑政策内容及效果的宣传，使企业、各服务机构能够意识到创新券通用通兑的积极作用，引导创新主体积极开展创新创业活动、购买科技服务。

（七）严格设定兑付互通的程序

依据“谁发券，谁兑付，谁负责”的原则，按照企业属地发券，机构到属地兑现方式实施。即采用需求方申请使用、服务方收券兑付的流转方式，这种方式的采用使得创新券成为真正的券，而不是名义上的券实质上的补贴，也能够促使创新券的使用更加规范化，不易被国外诟病。资金拨付主体根据平台确认的兑付名单拨付资金。各地区企业采购外地服务，由服务机构向运营平台申请兑付，运营平台按月（季度、年）向企业所在地区提交兑付名单，由通兑地区负责拨款给服务机构。兑付互通的程序主要有：①企业登录“创新券服务平台”，注册申领创新券（企业申请）;②运营单位审核企业单位资格，匹配服务机构（供需对接）;③服务机构提交方案报价，运用单位评审并拟定发券额度（提交方案）;④企业与机构正式签订合同，运营单位审核并发券至企业账户（签订合同）;⑤企业将创新券作为服务付费的一部分，支付给服务机构（审核发券）;⑥服务机构完成服务后向运营单位提交材料，申请兑付（申请兑付）;⑦运营单位审核服务质量和兑付材料，向资金拨付主体提交兑付名单（兑付审核）;⑧服务机构凭券到创新券发放地区完成兑付（兑付拨款）。

（八）强化创新券使用的监管

建议在平台中引入第三方机构进行创新券通用通兑的监管工作，形成专业化、协同化全流程服务。第三方机构积极建立科学有效的考核评估机制，综合服务平台要根据第三方的监督结果及时改进相关工作，不断提高创新券通用通兑的效率。同时，还需要加强对那些利用创新券骗取补贴资金的企业、创业者或者服务提供者的惩戒，一旦查处，将其列入信用黑名单，按照相关规定处置。

[注 释]

①2019年11月15日，上海市杨浦区人民政府、江苏省常州市武进区人民政府、浙江省嘉兴市南湖区人民政府、安徽省合肥高新技术产业开发区联合签署了《关于长三角双创示范基地联盟双创券通用通兑合作框架协议》，2020年10月，浙江省宁波市鄞州区加入。这标志着“三省一市”的“五个区”将“抱团”打破行政藩篱，打通科技创新券跨省“消费”瓶颈，在长三角区域先行先试双创券通用通兑，探索长三角双创示范基地联盟内双创券通用通兑模式。

[参考文献]

[1]陈艳，皮宗平. 创新券在长三角区域通用通兑的路径研究[J]. 特区经济，2017（11）：35-37.

[2]郝莹莹. 长三角创新券通用通兑之路径探索[J].科技中国，2018（3）：78-80.

Suggestions on Promoting Crossregional Exchange of Innovation Vouchers

Liu  Fang

（Institute of Price and Market Research， National Development and Reform Commission， Beijing 100038，China）

Abstract： In promoting innovation vouchers， the government has gradually realized that there are regional barriers in the exchanging process. In order to break through these barriers， some local governments such as in Yangtze River Delta and BeijingTianjinHebei Collaborative Development Region have actively put into practice the crossregional exchange of the vouchers and have accumulated some experience. However， many other obstacles still exist such as different local financial resources， the conflicting divisions of some specific regions， and the inconsistency in formulating and implementing policies， different criteria and processes. All these make it even more difficult to achieve crossregional exchange of innovative vouchers. In this paper， the author proposes that crossregional exchange of innovative vouchers should be carried out step by step. It can begin with the easy part then promote the successful experience into other relatively difficult parts; or the local governments can conduct tests in some testing places and then put it into practice in a wider place. A coordinated mechanism for crossregional innovation voucher policy should be established： to establish the same service platform， the same registration standard for service agencies， or to set a given time and same process for the exchange， the general criteria for subsidy， and to draft the general rules to regulate the exchange of the innovation vouchers. These methods will help eliminate the barriers and promote the crossregional exchange of innovation vouchers.

Key words： innovation vouchers; crossregion; exchange; policy

（責任编辑：李 萌）