北京建立燕山国家公园可行性研究

马 莉，白 冰，祝晓倩，张鹏骞，王文波，冯 沛，刘昕林，胡理乐

（1.北京市园林设计工程有限公司，北京 100029；2.轻工业环境保护研究所，北京 100089；3.北京生物多样性保护研究中心，北京 100076；4.国家林业和草原局调查规划设计院，北京 100714；5.北京松山国家级自然保护区管理处，北京 102115；6.中国城市规划设计研究院，北京 100044；7.北京林业大学，北京 100083）

党的十九大报告明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的工作目标，标志着我国的自然保护地事业将逐步实现以自然保护区为主体向以国家公园为主体的历史性转变[1]。国家公园这一旨在保护自然生态系统，又能满足人们精神享受、科学研究、社区发展、生态旅游等多种需求的保护区模式，在世界上被广泛采用[2]。在我国的自然保护地体系中，国家公园占有主体地位，是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高[3]。截至2019年年底，全国已建立东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源等10处国家公园体制试点，涉及青海、吉林、海南等12个省份，总面积约22万km2[4]，主要保护热带雨林、亚热带常绿阔叶林、温带针阔混交林、荒漠草原等不同生态系统，以及大熊猫、东北虎等珍稀濒危物种[5]。

2020年，北京市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》，明确了“依据国家公园空间布局方案，研究本市国家公园空间布局和设立方案，做好相关基础工作”的任务[6]。燕山山脉是内蒙古高原与华北平原的分界带，湿润区与干旱区的过渡带，环京津重要的生态屏障，在水源涵养、抵御风沙及空气净化等方面具有重要作用[7]。该区域属典型北温带山地森林生态系统，在华北地区具有很强的代表性，保存着华北地区唯一一片健康片植天然油松林[8]。燕山山脉一线是金雕斑羚金 钱 豹大花杓兰紫点杓兰等国家重点保护物种的栖息地；还有以硅化木化石和恐龙足迹化石为代表，集构造、沉积、古生物、岩浆活动及北方岩溶地貌于一体的丰富地质遗迹。将松山、雾灵山、喇叭沟门等自然保护地整合设立为国家公园有利于实现该区域原真完整系统保护。

1 北京燕山山脉沿线自然保护地现状

1.1 自然保护地概况

延庆区、怀柔区和密云区作为北京西北部及北部的重要生态保护空间，承担了水源涵养、防风固沙、生物多样性保护等多种重要生态功能，是北京自然保护地集中分布区域。目前，该片区燕山山脉一线分布有自然保护区、森林公园、地质公园3种类型，国家级、（省）市级、区级3个级别的自然保护地13处，具体是：北京松山国家级自然保护区、北京延庆朝阳寺市级木化石自然保护区、北京密云雾灵山市级自然保护区、北京怀柔喇叭沟门市级自然保护区、北京延庆玉渡山区级自然保护区、北京延庆太安山区级自然保护区、北京延庆白河堡区级自然保护区、北京延庆水头区级自然保护区、北京延庆大滩区级自然保护区；北京延庆硅化木国家地质公园；北京喇叭沟门国家森林公园、北京怀柔龙门店市级森林公园、北京怀柔银河谷市级森林公园。这些自然保护地的设立和有效保护，使得该片区天然良好的生态系统、地质地貌资源及其所承载的文化景观在极大程度上得以妥善保存（图1）。

图1 北京燕山山脉沿线自然保护地分布区位图（来源：作者参照《北京市自然保护地空间分布格局与交叉重叠特征》绘制）

1.2 拟建区自然资源保护现状

经过对自然保护地整合优化预案编制工作，上述13处自然保护地边界均得到了明确，四至范围清晰。13处自然保护地均配置有专门管理机构或代管机构，管理基础良好。综合松山、喇叭沟门、雾灵山自然保护区科学考察报告等资料[9-19]，拟建区域共有野生维管束植物近750种（不含外来入侵植物和栽培植物），约占北京市野生植物总数的49.4%。拟建区域分布有华北落叶松林群系、油松林群系、白桦林群系、暴马丁香林群系、大果榆树群系、核桃楸林群系、黑桦林群系、蒙古栎林群系、山杏林群系、山杨林群系、脱皮榆林群系、元宝枫林群系、荆条灌丛群系、红丁香灌丛群系、金露梅灌丛群系、叉分蓼草甸群系、大头风毛菊草甸群系、柳兰草甸群系、苔草草甸群系、银背风毛菊草甸群系20种，分布海拔跨度700～2 200 m。拟建区分布国家级和北京市级保护植物55种，其中国家二级保护植物3种、市一级保护植物4种，是北京市野生珍稀濒危保护植物集中分布地区之一。

拟建区域森林资源丰富、野生动植物种类繁多。拟建区共分布有哺乳动物17科43种，含国家I级和II级保护动物各1种，国家“三有”保护陆生野生动物18种。拟建区分布有国家I级保护鸟类金雕、白肩雕黑鹳3种，国家II级保护鸟类苍鹰松雀鹰普通秃鹫燕隼游隼灰背隼阿穆尔隼红隼勺鸡、红角领角雕长耳纵纹腹小鸳鸯灰鹤19种，另有北京市重点保护鸟类若干。

2 燕山山脉建立国家公园的可行性分析

根据国家公园设立规范，我国国家公园认定指标包括国家代表性、生态重要性和管理可行性3个条件[20]。

2.1 符合全国生态系统代表性的要求

北京是我国首都，本身就具有极强的国家代表性，在北京设立国家公园，具有很强的政治示范效应。拟建区域是北温带森林生态系统代表。拟建区处于国家重点生态功能区——浑善达克沙漠防治生态功能区南缘，是京津冀的重要生态屏障和水源涵养地之一。燕山山脉是具有世界意义的物种丰富的区域，拟建区动植物资源丰富、遗传资源丰富，是我国生物多样性保护优先区域之一[21-22]。

2.2 符合全国生物物种代表性的要求

拟建区域保存有维管束植物近750种，包括20余种兰科植物和京津冀地区规模最大的珍贵用材树种铁木种群，国家和北京市重点保护植物多达55种，是北京市野生珍稀濒危保护植物集中分布地区之一。拟建区野生动物资源丰富，受保护的哺乳动物18种，国家I级和II级保护鸟类22种；是金雕、金钱豹等珍稀濒危野生动物的潜在栖息地。

2.3 符合全国自然景观独特性的要求

拟建区地质遗迹资源丰富，主要包括千家店侏罗纪木化石群、千家店侏罗纪恐龙足迹化石等世界级地质遗迹资源[23]。硅化木又名“木化石”，是研究古地质、古植物及古生物的宝贵实物[24]，延庆木化石群面积和数量世界罕见，研究价值极高。千家店侏罗纪恐龙足迹化石也分布于此，这些恐龙足迹群是北京地区首次发现恐龙存活过的证据，有着极高的研究价值，极大地丰富了晚侏罗世恐龙动物群，为其后的白垩纪热河动物群提供了绝好的演化样本，有很多首次发现的新类别化石，考古价值极高[25]。

2.4 符合国家公园生态系统完整性和原真性的要求

国家公园生态系统完整性不仅意味着内部自然空间的完整，更需着眼国家生态安全的大局和自然保护地体系的战略布局[26]。雾灵山是燕山山脉主峰，具有较完整的垂直植被带谱，对灌丛带、落叶阔叶林带、针阔混交林带、寒温性针叶林带、山顶次生草甸带进行了整体保护，生态过程完整。在森林法、自然保护区条例等法律法规硬性约束和林草等相关部门监督管理下，拟建区域自然保护地基本实现了生态系统完整性保护。

2.5 符合国家公园大面积保护的要求

拟建区域自然保护地面积逾108 000 hm2（含交叉重叠面积），约占北京市域面积的6.6%，符合建立国家公园保护大面积自然生态系统的范围要求。其中，核心保护区（即现状自然保护区核心区与缓冲区面积之和）面积逾24 000 hm2（含交叉重叠面积），属于没有被人为干扰的、真实状态下的生态系统，具备生态系统原真性保护的条件[27]。

2.6 符合国家公园自然资源资产产权明晰的要求

拟建区范围内国有土地占公园面积的10%；集体土地面积约占公园面积的90%。林地、永久基本农田、镇村建设用地等面积和边界范围均清晰，各主要自然资源产权明确，具备资源整合、确权登记的前期工作基础。

2.7 符合国家公园空间用途管制明确的要求

目前，自然保护地整合优化预案编制和生态保护红线评估调整工作正在有序开展。依据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等文件要求，自然保护地将全部纳入生态保护红线，两者将实现有机统一，空间用途管制明晰。位于拟建区内的13处自然保护地四至清晰，边界和功能分区数据矢量化，空间管理基础扎实。

2.8 符合国家公园保护管理基础较强的要求

各自然保护地均设有专门管理机构或代管机构，具备较好的监管基础。北京市机构改革以来，市区两级林草部门统筹各级各类自然保护地管理，出台了关于自然保护地管理、森林资源管理、野生动物保护、湿地资源管理的一系列政策文件，行业管理能力得到加强。其他相关部门建立了自然保护地监督、自然资源资产确权等相关管理办法，为国家公园依法依规管理提供了政策保障。市、区两级政府高度重视生态文明建设和生态系统保护工作，具备创建国家公园的内在动力。

2.9 符合国家公园具备国民素质教育潜力要求

拟建区内最重要的文化遗产是北齐长城和明长城[28-29]，长城东端与燕山山脉走向高度契合，自然与人文遗产交相辉映。长城是中国古代军事防御重要设施，是中华民族的精神象征，吸引着大量游客参观游览。此外，松山、喇叭沟门、雾灵山等自然保护地向市民提供了自然体验、环境教育、生态旅游等优良生态产品，是提升市民科学素质、人文情怀的有效途径。

3 燕山国家公园建立路径及对当地的影响

3.1 燕山国家公园建立路径

（1）设立：按照国家公园设立相关标准，经充分论证后，燕山国家公园应由中央政府设立，体现中央事权。

（2）空间划定：燕山国家公园划定应做好“加减法”。空间划定过程中应优先将13处自然保护地纳入，可按照生态系统连通性、完整性原则将部分生态保护红线范围一并纳入国家公园，做到“应划尽划、应保尽保”。同时，应将保护价值较低的镇村等建设用地、人工商品林、永久基本农田等调出国家公园范围。镇村等建设用地应按照山脊线、道路等明显地物进行调整，不宜对建设用地现状范围简单外扩处理，减少生态保护与经济社会发展的矛盾。

（3）空间管控：燕山国家公园设立后，其划定范围内的13处自然保护地，将按照核心保护区和一般控制区“两区”空间管控，核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区原则上限制人为活动。

（4）管理机构：国家公园管理机构应由中央政府设立，或由中央委托地方政府设立。可以由国家林业和草原局代表中央政府设立机构，由国家林业和草原局派出机构代管；也可以由中央政府委托北京市设立，由北京市政府垂直管理，北京市林业主管部门代管。燕山国家公园管理机构应围绕生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介、协调与当地政府及周边社区关系[30]等内容研究制订“三定”方案。

3.2 燕山国家公园设立对当地发展的影响

（1）清单制管控：国家公园是生态价值和保护强度最高的一类自然保护地。因此，燕山国家公园设立后应按照对生态系统严格保护的原则，对处于国家公园范围内的生产活动进行“清单制”管控，并会同属地政府做好国家公园外围生产活动的管控。应有序疏解有碍生态系统保护的生产活动；其他不损害生态系统的生产活动应严格控制规模，防止规模扩大。

（2）原住居民：燕山国家公园的设立应充分保障原住居民的发展权益。国家公园在生态管护等公益岗位上优先安排原住居民就业。中央和地方应加强对国家公园的财政保障和政策保障力度，对标当地年人均收入，对原住居民收入“兜底”。鼓励原住居民参与特许经营活动，不让保护生态的人吃亏。

（3）特许经营权：在明确国家公园自然资源利用方式的前提下，北京市政府作为燕山国家公园特许经营权的授权主体，可通过招标、拍卖等公平竞争的方式让渡特许经营权。规范自然资源利用方式，在一般控制区内可开展与保护目标相一致的生态教育、自然体验、生态旅游等活动[3]。

4 燕山山脉建立国家公园效益评价

4.1 有利于确立北京以国家公园为主体的自然保护地体系

建立以国家公园为主体的自然保护地体系明确了国家公园在自然保护地中的主体地位，即国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充。目前，北京市共有国家级、市级、区级3级，自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园和地质公园5类自然保护地79处。通过积极创建燕山国家公园，将丰富北京自然保护地类型，增加北京自然保护地层次，确立以北京燕山国家公园为主体、百花山国家级自然保护区等自然保护区为基础、其他各类自然公园为补充的具有北京特色的自然保护地体系，彰显大国首都生态保护的决心、成效和担当。

4.2 有利于推动解决自然保护地交叉重叠等一批历史遗留问题

充分对接北京市新一版总体规划和各区分区规划，通过建立燕山国家公园，可以有效解决目前存在的白河堡保护区、硅化木地质公园、大滩保护区等自然保护地的交叉重叠问题[31]，有效调解和解决国家公园内保护与城乡发展冲突。在国家公园创建过程中，科学分析、合理调整，将涉及人为活动及设施干扰强度大、生态价值低、发展利用强度高的区域调出国家公园拟建范围，既协调了城乡经济社会发展与保护之间的矛盾，又实现了保护力量的集中，有利于国家公园未来的发展。

4.3 有利于整体增强北京北部生态保护强度

国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格保护[32]。燕山国家公园建立后，将贯穿北京市延庆区、怀柔区和密云区内生态保护价值最高的区域[33-34]，燕山山脉南麓主要的和典型的生态系统、典型地质地貌和其所承载的文化资源将得到整体保护。有利于天然油松林和百花山葡萄等珍稀濒危植物物种的保护，为兰科植物、铁木等极小种群扩繁提供优良的生态环境；同时有利于金雕、豹猫、斑羚等国家重点保护野生动物的保护，连通野生动物迁徙廊道、扩大和改善野生动物栖息环境，为营造高效稳定的生态系统提供条件。

5 结束语

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是生态文明建设的重要内容，是深入贯彻落实习近平生态文明思想，加快生态文明体制改革和建设美丽中国的生动实践。以首善标准创建北京燕山国家公园，一是确立北京以国家公园为主体的自然保护地体系，彰显新时代大国生态保护的国际担当；二是解决不同自然保护地空间上交叉重叠，协调生态保护与经济社会发展矛盾；三是强化燕山山脉生态系统性、原真性保护，促进当地生物多样性保护，筑牢北京北部生态安全屏障，对实现京津冀生态系统协同保护具有重要示范意义。