河湖管护公益性岗位设置现状问题及对策

贺霄霞 陈健 李梦娅

摘要：为持续改善河湖面貌，维护河湖生命健康，河湖管护人员在推动河湖长制从“有名”向“有实”“有能”转变发挥了重要作用。分析了巡河员、护河员等公益性岗位的设置情况及典型做法，从争取政策支持、健全管理制度、提高履职能力等方面提出了对策建议：①借鉴生态护林员等公益性岗位有关政策，积极争取国家层面对巡河员、护河员等河湖管护公益性岗位的政策和资金支持;②规范河湖管护公益性岗位招聘及录用程序，接受社会各方监督;③加大对村级河湖长及巡河员、护河员培训力度，对公益岗人员进行全方位、多角度培训，切实提高巡河员、护河员履职能力。研究成果可为河湖管护公益性岗位的设置及作用发挥提供支撑。

关键词：河湖管护;公益性岗位;岗位设置;河长制湖长制

中图法分类号：D630.3文献标志码：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.07.013

文章编号：1006 - 0081（2021）07 - 0064 - 04

0 引 言

全面推行河长制湖长制以来，中国31个省份全面建立河长制湖长制，设立省、市、县、乡、村级河长湖长120多万名，河长制湖长制组织体系和制度体系基本建立（图1），在河湖水体治理、河湖水域岸线保护、河湖生态综合修复等方面取得实效。与此同时，各地积极设立村级河长、巡河员、护河员，并结合脱贫攻坚任务聘用了贫困人员担任巡河员、护河员，涌现出一大批“巾帼河长”“企业家河长”“河小青”“河小禹”等民间河长和河湖管理保护志愿者，成为守卫河湖的重要力量，在推动河长制湖长制从“有名”向“有实”“有能”转变、强化河湖管理保护中发挥了重要作用。因此，加强河湖管护公益性岗位开发及管理，加大政策和资金支持力度，对完善河长制湖长制组织体系，打通河湖管理“最后一公里”，持续改善河湖面貌，维护河湖生命健康，意义重大。

1 河湖管护公益性岗位设置情况

1.1 人员构成

公益性岗位一般是指由政府出资开发，以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位。河湖管护公益性岗位主要是指承担河湖日常巡查、保洁、垃圾清理、发现问题并上报问题等职责的巡河员、护河员。截至目前，中国各地设置巡河员、护河员共计92.7万人。其中，结合扶贫攻坚聘用贫困人员担任巡河员、护河员等共计22.4万人。部分地区的村级巡河员由村级河长兼任，或将巡河员、护河员等公益性岗位与护林员、护路员、防汛巡查员、水库管理员等岗位相结合，实行一人多岗。

河湖管护公益性岗位还包括河湖管理单位聘任的河湖巡查保洁人员，通过政府购买社会服务聘用的河道巡查保洁队伍，社会义务监督员、民间河长、志愿者等几种形式。如内蒙古锡林郭勒盟通过政府购买服务，聘用环卫公司进行垃圾清理、环境卫生定期进行清理，实现河湖管护保洁与城区环境卫生统治同管。天津市自2013年起开始聘请社会监督员，对河湖管理保护效果及河长履职进行监督和评价。北京市建立了“朝阳群众小河长”“星火志愿护河队”“延庆环保奶奶”“丰台当班河长”等一批以社会志愿者为基础和骨干的民间河长队伍，定期开展巡河护河行动。黑龙江齐齐哈尔市依托原有的河道、湿地、自然保护区等管理部门，设立巡查管护总站，县级对应设立16个巡查管护分站，承担发现、解决涉河湖问题，跟踪、督促河湖长制工作落实等职责。

1.2经费来源及薪酬标准

巡河员、护河员等人员经费一般会纳入各级财政预算，主要由市县级财政拨付，来源包括脱贫攻坚、清洁乡村、美丽乡村等保洁经费，以及河长制、再就业等专项资金。部分地区由乡镇、村级进行自筹，如村集体经济收益中安排一部分，或村民适当缴纳保洁费或灌溉水费补充公益岗位工资报酬。部分地区经费由省级财政承担或给予适当补助。如辽宁省巡河员、护河员（水管员、库管员）经费来源主要为省级财政资金支付，其它公益岗位经费主要由各县区财政资金支付。通过政府购买服务方式聘请第三方专业公司的，由地方财政承担。民间河长、企业河长、志愿者等各类群体开展活动所产生的费用主要来自公益组织自筹、企业赞助、社会捐助、专项奖励等。

从薪酬标准看，河湖管护公益性岗位薪酬或补贴标准根据各地财政状况及岗位设置形式而有所差异，部分地区公益性岗位工资报酬根据当地农民收入水平和工作量大小进行动态调整。广东等经济发达地区可达到或者超过2 000元/月，其他多数地区巡河员、护河员或保洁员等公益性岗位工资在每月500元左右，低的每月不足200元，有的甚至是义务巡查保洁，没有工资或补贴。巡河员由村级河长兼任的，一般没有薪资报酬。巡河员、护河员与护林员、护路员、水库管理员等兼职的公益性岗位，补贴标准相对较高。

1.3 存在问题

目前巡河员、护河员等河湖管护公益性岗位设置还存在如下问题。

（1）经费保障不够。由于地方财力有限，部分地区巡河员、护河员等公益性岗位设立数量不足，缺少像生态护林员、水库管理员等公益性岗位一样稳定的经费来源。特别是2021年，受疫情影响，地方财政吃紧现象普遍，巡河员、护河员工资落实存在很大困难。

（2）薪酬待遇不高。由于巡河员、护河员等公益岗位补助资金缺乏保障，因此，人員工资薪酬总体上水平较低。与其他公益性岗位兼职的巡河员、护河员，因新增河湖管护任务而未相应增加工资报酬，导致巡河员、护河员承担巡河保洁任务的积极性、主动性不高。

（3）履职能力不强。巡河员、护河员多为农民群众，文化素质较低，培训难度大，履职能力有限。部分巡河员、护河员工作质量不高，发现情况处理或上报不及时。此外，人员不固定，持续性难以保障。部分地区人员构成多为留守的妇女及老人，且人员数量呈逐年递减趋势。

（4）基层任务繁重且缺乏基础保障。部分地区基层河湖管护任务较重，特别是村级河长兼任巡河员护河员，河湖巡查的频次密度较高，巡河护河的工作量较大，但是，在日常巡河作业中缺少船舶、打捞器具等设备及信息化手段支持，缺少河湖日常管护标准规范，河湖日常巡查管护还不能实现标准化、规范化、常态化。

2 河湖管护公益性岗位管理典型做法

2.1 出台制度

河北省承德市制定印發《承德市乡村河湖管理员管理办法》，建立劳务补贴、绩效管理、奖励激励制度，严格落实奖惩制度。市财政年底落实200万元用于奖励先进县（市、区）。天津东丽区建立街级河（湖）长制考核及责任追究制度和保洁绩效机制，将河湖管护工作成效与保洁费用挂钩。河南省郑州市制定《河湖库巡察员管理办法》，规范了巡察员的聘用和管理，明确了巡察职责和考核办法，提出人员工资保障要求。安徽省黄山市各区县相继成立“生态美超市”组织机构，建立运营机制，加快落实垃圾回收兑换“会员制”“积分制”等制度，因地制宜制定兑换商品范围、品种、分值等。湖北省委托科研机构编制“河湖管护标准”，从技术上明确河湖管护内容、形式、管护人员及设备配置、经费保障等事项，为全省河湖管护标准化建设提供强有力的技术支撑和业务指导[1]。

2.2 督察考核

为了促进天津市武清区河北屯镇村级护河由被动走向主动，制定了月考核制度，考核结果纳入村级绩效考评体系，并依据考核结果严格落实奖惩。各村月考核排名与年底星级排名挂钩，星级排名直接影响各村级河长绩效工资，对星级排名较前的村街给予一定奖励，对在河长制工作落实过程中不作为、慢作为、积极性不高等造成河长制工作开展较差、造成较坏影响后果的村级河长进行约谈、问责[2]。四川省乐山市马边彝族自治县乡（镇）河长办每季度开展一次拉网式巡查督察，各村（社区）严格考勤本村（社区）河道保洁员（巡护员），做好考勤台账，村级河长每周开展一次河道保洁情况专项督察，乡（镇）级每月开展一次辖区内河流保洁情况专项督察，确保工作落地见效。

2.3 宣传培训

江西省以及陕西省各地充分利用新闻媒体、微信、微博等宣传护河员先进事迹，激发基层护河员队伍的荣誉感和使命感，调动积极性。辽宁省阜新市清河门区针对公益岗人员普遍文化程度不高问题，积极将河流巡查工作内容以通俗易懂的语言、喜闻乐见的形式，对公益岗人员进行全方位、多角度培训，确保相关人员能够听得懂、学得会、用得上。上海市浦东新区祝桥镇组织中小河道长效管理巡查员培训会，为全镇新上任的43位河道专职巡查员开展业务培训，培训内容包括巡查队伍的构成、巡查范围及内容、巡查要求及注意事项、考核及奖惩相关制度等。

2.4 信息化支撑

安徽省各级河长湖长依托省河长制决策支持系统手机APP软件，今年1～5月已巡河巡湖38万人次，发现并现场上传问题1 221个，线上实时跟踪、及时处置。浙江省德清县启用了公众参与治水便捷通道——公众护水平台，任何人通过扫二维码都可以成为民间“河长”“渠长”“塘长”，通过“抢单”完成巡河任务或将水环境问题反馈到该平台，都能获得一定“生态绿币”作为奖励。截至目前，全县平台注册人数已累计突破53 000余人，使用率达到53.09%。宁夏自治区为巡河员、护河员手机安装巡河APP，巡河问题实时上传、及时处理，督促巡河员、护河员勤巡河、勤清理、勤报告，构建河（湖）“清洁网”。天津市社会监督员均使用APP上报河湖情况，同时由市河长办牵头建立了市级社会监督员微信群，互相分享经验。

3 河湖管护公益性岗位设置建议

3.1 充分认识重要意义

民间河长、社会监督员、巡河员、护河员等河湖管护公益性岗位人员是党政河长的有效助手，对于解决河湖突出问题、改善河湖面貌都有积极的促进作用。特别是设立巡河员、护河员，既可以充分发挥监督作用，推动河湖面貌持续改善;又可以创造条件，设立公益性岗位，增加就业机会;同时，还可以向贫困地区和贫困人口倾斜，优先聘用有相应能力的贫困家庭劳动力参与护河，帮助贫困家庭增收脱贫。因此，各地区应充分认识到河湖管护公益性岗位对于加快推动河长制湖长制从“有名”向“有实”转变，以及增加就业、助力脱贫攻坚的重要意义，加大河湖管护公益性岗位设置力度，充实基层河湖管护力量。

3.2 积极争取政策支持

2018年，国家林草局、财政部、国务院扶贫办联合印发《建档立卡贫困人口生态护林员管理办法》，对建档立卡贫困人口生态护林员岗位的资金投入、岗位管理、工作职责等做出了明确规定。因此，可借鉴生态护林员等公益性岗位有关政策，积极争取国家层面对巡河员、护河员等河湖管护公益性岗位的政策和资金支持，将基层巡河员、护河员等公益性岗位纳入中央财政经费补助范畴，参照国家补助生态护林员标准，对河湖管护公益性岗位给予经费倾斜补助。出台河湖管护公益性岗位管理办法，引导省、市、县级设立河湖管护公益性岗位专项资金。此外，拓宽河湖管护公益性岗位资金渠道，借鉴浙江德清等地经验和模式，多形式多方面筹措资金。

3.3 建立健全管理制度

规范河湖管护公益性岗位招聘及录用程序，接受社会各方监督。县（市、区）河长制办公室应制定选聘、管理、培训、考评等规章制度，负责评聘审批、教育培训、业务指导等工作，并对护河员履职情况进行抽查、检查和年度考核，并将考核结果作为发放津贴补助、奖励经费和续聘解聘的主要依据;乡镇（街道）负责落实选聘具体工作和开展日常管理工作;村两委、村民负责对护河员巡河履职情况进行监督;省、市级河长制办公室要加强对护河员队伍建设管理情况的检查指导。强化实名制动态管理，建立河湖管护公益性岗位数据库。出台河湖管护技术标准，从技术上明确河湖管护内容、形式、管护人员及设备配置、经费保障等事项，确保河流巡查管理工作落实、落细。

3.4 切实提高履职能力

积极在村民、居民中开展河湖保护的宣传教育，加大对村级河湖长及巡河员、护河员的培训力度，将河湖巡查及管护工作内容以通俗易懂的语言，对公益性岗位人员进行全方位、多角度培训，切实提高巡河员、护河员履职能力。培训巡河员、护河员学会利用微信公众号、手机APP等信息化技术和手段，辅助开展日常巡河护河工作。建立河湖管护公益性岗位工作微信群，加强即时沟通交流和工作指导。

4结 语

“河长制”作为当前我国水环境治理的主要治理制度，“河長制”中的公众参与问题其实也是中国现阶段公众参与制度存在的问题。各地设立的巡河员（护河员）岗位已经成为守护河湖的重要力量，对于推进河湖治理体系和治理能力现代化，增加就业具有重要意义。因此各地应结合各自实际，因地制宜探索设立巡河员（护河员）岗位，提升河湖管护的规范化、标准化水平。

参考文献：

[1] 王园妮，曹海林.河长制推行中的公众参与：何以可能与何以可为——以湘潭市“河长助手”为例[J].社会科学研究，2019（5）：129-136.

[2] 黄俐.我国全面推行河长制中的难点问题及对策[J].社会观察，2017（5）：130 .

（编辑：李 晗）

Current situation and countermeasures of public welfare post setting of river and lake management and protection

HE Xiaoxia， CHEN Jian， LI Mengya

（Development Research Center of Ministry of Water Resources， Beijing 100038， China）

Abstract：In order to continuously improve the appearance of rivers and lakes and maintain their life and health， the river and lake management and protection personnel have played their important role and pushed the River and Lake Chief System from "famous" to "practical" and "capable". This paper analyzes the situation and typical practices of setting up public welfare posts such as river patrol officer and river protection officer， and puts forward countermeasures and suggestions from aspects of obtaining policy support， perfecting management system： ① learning from the relevant policies of ecological forest rangers and other public welfare posts， actively striving for national policy and financial support for river patrolmen， river guards and other public welfare posts in river and lake management and protection;②standardizing the recruitment and employment procedures for public welfare posts of river and lake management and protection， and accepting the supervision of all social parties;③intensifying the training of village-level river and lake chiefs， river patrolmen and river guards， and conducting comprehensive and multifaceted training for public welfare post personnel to effectively improve the ability of river patrolmen and river guards for performing their duties. Improving the ability of performing duties will provide useful help for the successful completion of the crucial task of poverty alleviation， and provide support for setting up and function of public welfare posts for river and lake management and protection.

Key words：river and lake Management and protection;public welfare posts;job setting; river and lake chief system