中国共产党纪律建设架构百年历史实践进路探析

卢醒寒 卢春雷

摘 要：党的纪律建设关乎党的兴衰浮沉，关乎党的长期执政。中国共产党自诞生之日起，一直高度重视纪律建设问题。中国共产党成立百年来，党的纪律建设架构先后经历了初步形成、基本定型和成熟发展等三个相互接续的历史阶段。系统探析中国共产党纪律建设架构的实践进路，对全面推进新时代中国共产党纪律建设及在全面建设社会主义现代化强国征程中锻造敢于涉水、勇于担当的党员干部队伍具有重要的理论价值和借鉴意义。

关键词：纪律建设架构;全面从严治党;实践进路

中图分类号：D23  文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）08-0013-06

基金项目：国家社科基金项目“‘两个伟大革命论的理论逻辑与实践进路研究”（20BKS045）。

作者简介：卢醒寒（1995-），女，南京人，南京师范大学法学院、美国马里兰大学法学院硕士研究生，研究方向：刑法学、马克思主义法理学;卢春雷（1967-），男，江苏淮安人，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院教授，博士，研究方向：马克思主义理论、政治学理论。

党的十九大提出了包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设在内的新时代党的建设系统理论。这一全新理论将党的纪律建设明确纳入党的建设总体布局之中，凸显了纪律建设在党的建设中“治本之策”的重要地位。中国共产党成立百年来，党的纪律建设架构先后经历了初步形成、基本定型和成熟发展等三个相互接续的历史阶段。回望中国共产党纪律建设的百年征程，全面探析中国共产党纪律建设架构的实践进路，对于在全面建设社会主义现代化强国新征程中创造新的历史伟业意义重大。

一、武装革命实践：中国共产党纪律建设架构的初步形成

中国共产党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。在长期的武装革命实践中，中国共产党人初步建构起人民军队纪律和党内法规共同组成的党的纪律建设架构。

（一）严明的军队纪律是红色武装的标识

中国共产党自成立起就担负着民主独立和人民解放的历史重任，拥有严明的党的纪律是其完成历史使命的必备条件。早在1926年，毛泽东就在《纪念巴黎公社的重要意义》中指出，巴黎公社失败就是“没有一个统一集中的有纪律的党作指挥”，由此他认为，“我们欲革命成功，必须势力集中行动一致，所以有赖于一个有组织有纪律的党来发号施令”[1]。南昌起义后不久，毛泽东于同年9月初在湘赣边界领导了著名的秋收起义。当起义部队来到江西永新县三湾村时，毛泽东主持召开了前敌委员会议，会议最终决定用“建立起党指挥枪”“党建连上”“官兵平等”等原则对部队进行整顿和改编。经过改编，一支以农民和旧式军人为主要成分的起义队伍被改造成为在中国共产党绝对领导下的人民军队。由此，“党指挥枪”的原则成为中国共产党领导的人民军队最高的纪律制度。在秋收起义队伍向井冈山进发的过程中，“行动听指挥”“打土豪款子要归公”“不拿老百姓一个红薯”就成为红色军队必须遵守的三项纪律。不久，在此基础上毛泽东又提出了“上门板”“捆铺草”“说话和气”“买卖公平”“借东西要还”“损坏东西要赔”[2]等六项注意。这些“纪律”“注意”逐渐演变成为人民军队至今依然必须遵守的“三大纪律，八项注意”。

古田会议的召开及其通过的决议案无疑是中国共产党及人民军队纪律建设过程中值得浓墨重彩书写的重大事件。根据中央“九月来信”的精神，红四军前委召开扩大会议，决定对队伍开展政治整顿和军事训练，同时为召开红四军“九大”作准备。按前委分工，毛泽东和陈毅负责政治整顿，朱德负责军事训练，此次整顿和训练围绕一个目标，即党管军队，努力打造政治上合格、纪律上严明、作风上文明的红四军。1929年12月28日，红四军“九大”（即“古田会议”）如期召开，会上毛泽东作了政治报告，朱德作了军事报告，陈毅传达了中央“九月来信”精神。经过两天激烈讨论，会议通过了由毛泽东代表前委起草的多个决议案，简称古田会议决议案。古田会议决议案系统总结了自1927年中国共产党创立红军以来的经验，强调用马克思列宁主义和党的正确路线教育全党和军队，彻底清算党内存在的各种非无产阶级思想及其具体表现，进一步明确党指挥枪的根本原则，突出政治建军，从而清晰地划清了红军和旧式军队的界线，确立了无产阶级政党的建军路线。

（二）党内法规是党纪的重要组成部分

在新民主主义革命时期，中国共产党人就开始了将“纪律”“注意”与党内法规进行融合的探索。党内法规的制定缘起于党的六届六中全会。随着全面抗战形势的发展，为了总结抗战以来的经验教训，纠正王明右倾主义错误，确定中国共产党在全面抗战中的地位、任务和方针，并把全党的认识统一到正确的思想上来，中国共产党于1938年9月29日至11月6日，在延安召开党的扩大的六届六中全会，会议首次提出要制定党规党法。在这次会议上，毛泽东作了题为《抗日民族战争与抗日民族统一战线发展的新阶段》的政治报告。在报告中，他号召全党：“党的纪律是带着强制性的;但同时，它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面，决不是片面的命令主义。为此原故，从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法紀之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来。”[3]鉴于张国焘严重破坏纪律的行为给党和红军所造成的巨大危害，毛泽东在该报告的第七部分，即“中国共产党在民族战争中的地位”中专门谈到了党的纪律的重要性的问题。他指出：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律：（一）个人服从组织;（二）少数服从多数;（三）下级服从上级;（四）全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就是破坏了党的统一。经验证明：有些破坏纪律的人，是由于他们不懂得什么是党的纪律;……因此，必须对党员进行有关党的纪律的教育，……为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[4]在这两段文字里，毛泽东不但重申了自古田会议以来党确立的民主集中制原则，而且阐明了党的各级领导机关制定党内法规的紧迫性和重要性，指明制定党内法规在党的纪律建设中的应有地位。

解放战争期间，随着各解放区逐渐连城一片，在许多城市已经解放或即将解放的形势下，党中央开始着手纠正各地方党和军事领导机关内部存在的各种严重问题和错误倾向，出台了《关于建立报告制度》这一极其重要的党的纪律建设文献。不久之后，毛泽东又起草了《一九四八年的土地改革工作和整党工作》的指示。该指示第六部分指出：“必须坚决地克服许多地方存在着的某些无纪律状态或无政府状态，即擅自修改中央的或上级党委的政策和策略，执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下，采取事前不请示事后不报告的错误态度，将自己管理的地方，看成好像一个独立国。这种状态，给予革命利益的损害，极为巨大。各级党委必须对这一点进行反复讨论，认真克服这种无纪律状态或无政府状态，将一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关。”在这段重要论述中，毛泽东从党的政治纪律高度批评了那些“各行其是”“各自为政”的“事前不请示事后不报告”的无纪律无组织的“独立国”的错误态度，要求通过“一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关”的方式对这类错误态度加以坚决纠正，重申了执行报告制度的重要性和必要性。在解放战争到了最关键时刻，1948年9月8日至13日，党中央在西柏坡召开了中共中央政治局会议。会议着重强调了加强纪律性和集中统一领导问题，通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委向中央请示报告制度的决议》，要求全党切实强化请示报告制度的落实执行，明确提出“加强纪律性，革命无不胜”的口号。

二、改革开放与从严治党：中国共产党纪律建设架构的基本定型

十一届三中全会以后，在以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体的领导下，全面进行拨乱反正，重新恢复党的思想路线、组织路线，重新确立民主集中制，成功地将党的工作中心转移到社会主义现代化建设上来，开创了中国特色社会主义道路。从此，中国人民迎来了从站起来到富起来的改革开放新时代。在党领导的改革开放的伟大实践中，严厉查处经济领域的违纪违法行为，同时将制度建设嵌入党的纪律建设之中。

（一）党的纪律建设在改革开放实践中进一步深化

与党领导的新民主主义革命不同的是，随着新中国的成立和社会主义制度的确立，中国共产党实现了由革命党向革命的执政党的转变。地位的改变使得党的纪律建设的方式、方法、任务和路径等都发生了相应地变化，也使得党法党规的建立与国家法律的制定的进一步融合成为党的纪律建设架构的新常态。是故，邓小平多次强调指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，确实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正义，打击邪气。”[5]在这段极其简洁的重要论述里，邓小平不但阐明了国法与党规党纪之间的内在逻辑，而且充分彰显了党的纪律刚性约束的特征。由此，在总结我国社会主义建设正反两方面经验和借鉴世界社会主义历史经验的基础上，邓小平明确指出：“我们这么大的一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。组织起来就有力量。没有理想，没有纪律，就会像旧中国那样一盘散沙，那我们的革命怎么能够成功？我们的建设怎么能够成功？”[6]

十一届三中全会以后，随着改革开放的日益深化，一方面，我國的社会生产力得到了解放和发展，经济增速明显加快，人民生活水平显著提高;但另一方面，一些党员干部不能经受住物质诱惑，革命理想迷失，导致党内经济违法现象呈现上升趋势。为此，邓小平在中共中央政治局讨论《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》时指出：“卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反‘五反那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上的是‘小老虎，一万元以上的是‘大老虎，现在一抓就往往是很大的‘老虎”“现在的大案子很多，性质都很恶劣，贪污的或者损害国家利益的，都不止是什么‘万字号。”[7]402面对在经济领域中所出现的严重经济犯罪问题，邓小平从对外开放对内搞活与打击经济领域犯罪活动的内在逻辑关系入手，指出：“我们要有两手，一手就是坚持对外开放和对内搞活经济的政策，一手就是坚决打击经济犯罪活动。没有打击经济犯罪活动这一手，不但对外开放政策肯定要失败，对内搞活经济的政策也肯定要失败。”[7]404

（二）党的制度建设有效推进党的纪律建设程序化、规范化，使党的纪律建设架构基本定型

在总结过去错误教训的基础上，邓小平认为制度问题对于党的建设而言是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，关系到党和国家是否变色，必须引起全党的高度重视。他明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[7]333经过多年制度建设的探索，在党的十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》里正式提出党的制度建设的问题。党的十三大在系统阐述社会主义初级阶段理论的基础上，强调指出党必须经受住执政和改革开放两大考验，针对党内存在的腐败问题，大会不但明确提出“仅仅靠教育不能完全解决问题，必须从严治党，严肃执行党的纪律”[8]45的观点，而且指出在新的历史条件下这一问题要靠“改革和制度建设的新路子”[8]46来加以解决。

十三届四中全会以后，中国共产党形成了以江泽民为核心的中央领导集体，紧紧围绕不断提高党领导水平和执政水平、提高党拒腐防变和抵御风险的能力这两大历史性课题，对加强党的建设采取了一系列重要措施，特别是加大了党风廉政建设和反腐败斗争的工作力度，进一步明确了反腐败斗争的指导思想、基本原则、工作格局和领导体制，提出了“治国必先治党，治党务必从严”的理念，使“党要管党、从严治党”走上常态化轨道。以1990年7月中共中央颁布《中国共产党党内法规制度程序暂行条例》（以下简称《条例》）为标志，党在改革开放新阶段制度建设嵌入党纪建设开始走向程序化阶段。《条例》对党内法规的概念、作用、制定目的和依据、制定主体、适用对象、制定程序等作了具体规定。1992年党的十四大通过了党章修正案，在新的党章里首次写入“必须围绕党的基本路线加强党的建设，坚持从严治党”的规定，将“维护党章和其他重要的规章制度”修改为“维护党章和其他党内法规”，等等。需要强调指出的是，十四大通过的党章首次对党的纪律及其重要性作出了明确规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。”[9]党的十六大报告明确提出要加强党的制度建设的任务，报告指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”[10]党的十六大对原有党章进行部分修改，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入党章，将“坚持从严治党”修改为“坚持党要管党、从严治党”。

在“坚持党要管党、从严治党”的实践中，惩治和预防党内腐败体系聚焦“教育是基础，制度是保障，监督是关键”的理念，有序推进。2003年12月，中共中央印发《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例（试行）》。2008年5月，中共中央由印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。2009年9月，党的十七届四中全会通过《关于加强新形势下党的建设若干重大问题的决定》，将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”作为新时期中国共产党加强自身建设的基本经验。需要特别强调的是，2012年5月，中共中央出台了《中国共产党党内法规制定条例》，成为党内法规制定的规范性文件，对于推进党的建设制度化、规范化，提高党的科学执政、民主执政和依法执政具有极其重要的意义。概而言之，这一时期出台众多“决定”“条例”“规划”，充分体现了对党的建设的总体规划和顶层设计的高度重视，使党的纪律建设走上了科学化、制度化和程序化的道路，党的纪律建设法的规范性特征显著增强，党内法规与国法的内在一致和统一日益显现，党的纪律建设架构基本定型。

三、深入推进党的建设新的伟大工程：新时代中国共产党纪律建设架构日臻成熟

当今世界正在经历百年未有之大变局，不确定性因素相互抵牾，党的纪律建设也随之面临着诸多风险与挑战。构建科学的党内法规制度体系，持续推动党的纪律建设，是党在新的历史条件下有效增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的不二法门。

（一）提出新时代党的建设总要求，指明新时代党的纪律建设的“纲”、根本和关键

从“党要管党、从严治党”向“党要管党、全面从严治党”的转变，以习近平同志为核心的党中央对新时代党的建设总体要求作了新的部署，即在坚持和加强党的全面领导下，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，坚持党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，并把制度建设贯穿党的建设全过程，将中国共产党建设成為始终走在时代前列、人民衷心拥护的马克思主义执政党。这一全新表述，将党的纪律建设与党的政治、思想、组织等其他建设并列起来，既赓续了党的纪律建设在党的百年革命、建设和改革过程中形成的特点和优势，又凸显了党的纪律建设在新时代全面从严治党中的治本之策的重要地位。

十八大以来，党的政治纪律和政治规矩成为党的建设中高频度用词。“没有规矩，不成方圆。”“规矩”从来就是一种约束、一种责任、一种境界。百年来的革命、建设和改革历史充分证明，中国共产党是个讲规矩守纪律的马克思主义政党。正是有了完善的党内政治纪律、规矩的约束和自觉讲规矩的责任和境界，党才能带领人民实现从站起来到富起来再到强起来的伟大飞跃。进入新时代，中国共产党人愈加重视党内规矩意识的塑造。在十八届中央纪委五次全会讲话中，习近平首次完整提出了新时代“政治规矩”的概念，并系统论述了其科学内涵。他指出，政治规矩是党内的规矩，是党的各级组织和全体党员必须遵守的准则和规范，具体包括党章、党纪、国法以及党在长期革命、建设和改革实践过程中形成的优良传统。鉴于此，习近平在多个场合反复强调，严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律，党的纪律和规矩是多方面的，但政治纪律和政治规矩是打头的、管总的，是最重要、最根本、最关键的纪律，是维护党的团结统一的根本保证，遵守党的政治纪律和政治规矩是遵守党的全部纪律的重要基础。毋容置疑，“政治纪律和政治规矩”是新时代党的纪律建设的最新理论概括，成为现时代党的纪律建设的“纲”、根本和关键。

（二）坚持纪严于法、纪在法前，实现新时代党的纪律建设的重大理论创新

十八大以来，面对党内存在的违纪现象、党的纪律建设中存在的突出问题和全面从严治党中存在的“宽松软”问题，迫切需要强化党的纪律建设。2015年10月，中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）。《准则》紧扣廉洁主线，坚持正面引导，为党员干部树立了看得见、摸得着的高标准、严要求;《条例》重在立规，划出党员干部在实际工作、生活中不可触碰的底线。《准则》和《条例》运用“正”“负”清单将党章进行了具体化，体现了新时代“纪严于法、纪在法前、纪法分开”的党的纪律建设的新要求。

习近平指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且许多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。”[11]厘清党纪与国法的关系，坚持纪严于法、纪在法前，把党的纪律和规矩挺在法律前面是十八大以来党的纪律建设的重大理论创新。这一重大理论创新的意义在于：一是厘清了纪法关系，避免以纪代法。国有国法、党有党规，但国法与党纪有着明显区别。党员干部不同于一般公民，因此从对其严格要求的角度上来说，党规党纪的标准必须要严于国家法律。二是挤压了违法空间。一般来说违法必先违纪，因此对于党员干部而言，通过违纪惩处可以起到警示和提醒的作用。三是加大了惩处力度。对于党员干部而言，一旦违法就必定会受到国法与党纪的双重严厉惩处。四是有助于维护法治。加强党的制度建设是贯彻全面从严治党的重要举措，其中党的纪律建设、党内法规建设是制度建设的重要内容，可以从党的建设层面上实现对法治的维护。因此，新时代加强党的纪律建设对中国特色社会主义法治体系建设具有极其重要的意义。

（三）实现党内法规和国家法律的有效衔接和协调，构建科学的党内法规制度体系

正如前文所述，党在长期革命、建设和改革的历史进程中，逐步形成了党的纪律建设、党内法规制度体系建设与国法同向而行的框架格局。特别是改革开放以来，党内法规体系建设的目标、任务越来越明确，党内法规制度的数量和质量显著提升，党内法规制度中法的因素和特征已经初步显现，形成了依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的现代治理理路。

党的十八大以来，一方面，党中央出台了一批标志性、关键性、基础性的党的纪律建设的党内法规制度。例如，2012年12月颁布了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定;2013年颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》;2015年印发了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》;2016年出台了《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》;2017年十九大报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会;2018年《中华人民共和国监察法》正式实施;2019年颁布《关于加强党的政治建设的意见》和《中国共产党问责条例》;2020年中共中央办公厅印发了《纪检监察机关处理检举控告工作规则》和《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，等等。这些制度的制定与实施进一步完善了党内法规制度体系的“四梁八柱”，总体实现了全面从严治党的系统性、预见性、创造性和实效性，使全面从严治党制度的“笼子”越扎越紧，针对党员干部工作生活的监督制度基本建立健全。另一方面，党通过党内法规的“立改废释”并举，构建起以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，进而通过不断与国家宪法和法律的有效衔接与协调，使党内法规制度体系与“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”共同构成新时代中国特色社会主义法治体系。可以预见，随着党内法规制度体系的日益科学化、法治化，党的纪律建设架构将日臻成熟。

参考文献：

[1] 毛泽东文集：第1卷[M].北京：人民出版社，1993 ∶ 35.[2] 毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991 ∶1241.

[3]建党以来重要文献选编1921-1949：第15册[G].北京：中央文献出版社，2011 ∶ 646.

[4]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991 ∶528.

[5]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994 ∶147.

[6]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993 ∶111.

[7]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[8]十三大以来重要文献选编：上[G].北京：中央文献出版社，2011.

[9]中国共产党历次党章汇编（1921-2012）[G].北京：中国方正出版社，2012 ∶ 357.

[10]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006 ∶568-569.

[11]十八大以来重要文献选编：中[G].北京：中央文献出版社，2016 ∶ 150.

【責任编辑：闫生金】